23. Obdobnou problematikou se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/01 ze dne 20. 11. 2001 (N 176/24 SbNU 305; 8/2002 Sb.), kde vyjádřil názor, dle něhož "výraz, jímž se označuje veřejné prostranství za účelem zpoplatnění jeho užívání, vyjádřený slovem (§ 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nebo číslem (parcelní čísla pozemků v obecně závazné vyhlášce) má normativní obsah, neboť s jeho užitím spojuje vyhláška vznik právní povinnosti (zaplatit místní poplatek)." Dle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008 (N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.) nepovažuje Ústavní soud normativní určení, resp. bližší specifikaci veřejného prostranství parcelními čísly pozemků v obecně závazné vyhlášce obce co do požadavku určitosti za rozpornou s ústavním pořádkem. Je ovšem spojena s deficitem obecnosti v komponentu předmětu právní úpravy (nadto nota bene toliko v části tohoto komponentu posléze konstruované právní normy), když namísto obvyklé abstraktnosti vymezení předkládá definování konkrétní, to ovšem při současném zachování obecnosti ve smyslu generálního pojetí komponentu týkajícího se subjektů právní úpravy (kontrapozicí je pojetí individuální). V posledně citovaném nálezu pak Ústavní soud, s odkazem na svou předešlou judikaturu a povahu řízení o ústavnosti zákonů a jiných právních předpisů, dospěl k závěru, že při přezkumu obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích Ústavní soud podmínky podřazení ve vyhlášce označených parcel pod pojem veřejné prostranství [ust. § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích")] nepřezkoumává. Takový postup by znamenal nalézání práva místo přezkumu ústavnosti, a tím nahrazování kompetence orgánů veřejné správy a obecných soudů. Posouzení jedinečných skutkových okolností přísluší orgánům veřejné moci v rámci důkazního řízení v postupu, jehož završením je vydání individuálního právního aktu, jímž se autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů práv (srov. i čl. 95 odst. 1 Ústavy). Nutno v této souvislosti odkázat i na závěr Ústavního soudu, vyslovený v nálezu sp. zn. III. ÚS 274/01 ze dne 1. 11. 2001 (N 168/24 SbNU 243), dle něhož soudce obecného soudu při použití jiného právního předpisu je oprávněn dle čl. 95 odst. 1 Ústavy přezkoumat jeho soulad se zákonem, a to s právními účinky inter partes, a nikoli erga omnes; smyslem tohoto přezkumu není kontrola norem, soud tedy nerozhoduje o neplatnosti jiného právního předpisu, rozhoduje toliko o jeho neaplikovatelnosti v dané věci. Vázanost soudce zákonem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 1 Ústavy tudíž z pohledu čl. 95 odst. 1 Ústavy věty za středníkem znamená oprávnění soudu neaplikovat jiný právní předpis, je-li soudem považován za rozporný se zákonem. A contrario z uvedených ústavních ustanovení ale vyplývá, že v případě, nekonstatuje-li obecný soud nesoulad jiného právního předpisu se zákonem, je jím vázán. V nálezu sp. zn. III. ÚS 269/05 ze dne 4. 10. 2006 (N 180/43 SbNU 51) pak Ústavní soud doplnil následující: "Z uvedeného právního názoru, jakož i z podmínek spravedlivého a řádného procesu (čl. 36 odst. 1 Listiny, ust. § 157 odst. 2 a ust. § 167 odst. 2 o. s. ř.), plyne rovněž povinnost obecného soudu v případě neaplikování ,jiného právního předpisu pro jeho rozpor se zákonem tuto skutečnost výslovně konstatovat a uvedený rozpor objasnit." Z individuálního právního aktu týkajícího se autoritativního zjištění naplnění podmínek ust. § 34 zákona o obcích v konkrétním případě, a to i z hlediska v něm obsažených skutkových zjištění (přijatých v řádném důkazním řízení orgánem veřejné moci k tomu ex lege povolaným), plynou pro obec relevantní důsledky pro přijetí obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích za užívání veřejného prostranství. Jinak řečeno, Ústavní soud dovodil normativnost místního prostorového vymezení, které samo o sobě trpí deficitem obecnosti co do předmětu úpravy, ze současného uložení povinnosti zaplatit poplatek; i přes normativní obsah však Ústavní soud takto konkrétně vymezené prostorové určení v řízení o kontrole norem nepřezkoumává, když k tomu jsou kompetentní primárně orgány veřejné správy a obecné soudy (princip ultima ratio ústavní stížnosti).
24. V nyní projednávaném případě předpokládá zmocňovací norma (ust. § 23 odst. 1 ZPK) existenci dvou, svou formou, právních předpisů. Prvním je nařízení, kterým se vymezují oblasti obce, resp. místní komunikace nebo jejich určené úseky, jejichž obecné užívání je omezeno jen pro osoby uvedené v ust. § 23 odst. 1 písm. a) až c) ZPK a podléhá zpoplatnění a stanoví způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení (Nařízení). Druhým je pak cenový výměr, pro který zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů předvídá formu nařízení (viz ust. § 10 odst. 1), a kterým obec stanoví pro tyto osoby cenu za užití těchto místních komunikací (Ceník). Právním předpisem, jež obsahuje všechny komponenty právní normy (zejm. obecně vymezený předmět, regulativnost a obecně vymezený okruh adresátů) je tak Ceník (k charakteru cenových výměrů jako právních předpisů viz též usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 3/2010 a judikatura tam uvedená), a to i přes nedostatek formy (bod 11). V situaci takového rozporu však Ústavní soud dává přednost posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy; tedy lze uzavřít, že Ceník je v materiálním smyslu právním předpisem. Zde je na místě dodat, že navrhovatelé napadají pouze Nařízení, nikoli Ceník, přičemž na takto vymezeném předmětu řízení setrvali i přes výzvu Ústavního soudu k upřesnění znění petitu návrhu. V souladu se setrvale judikovanou doktrínou o vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu, se tak Ústavní soud nemohl zabývat případnými námitkami směřujícími proti Ceníku a svůj přezkum omezil toliko jen ve vztahu k petitem napadenému Nařízení. Umožňuje-li materiální pojetí posoudit právní předpis (rozhodnutí) obsahově jako opatření obecné povahy (a naopak), není dán důvod, proč by takto nemohla být případně posouzena jen jeho dílčí část (pro případ, kdy by obec pro totožnost formy vydala pouze jedno nařízení).
25. Při posouzení normativního charakteru napadeného Nařízení však dospěl Ústavní soud k závěru odlišnému, když je toho názoru, že v materiálním smyslu se jedná o opatření obecné povahy, a to z následujících důvodů:
26. Shora uvedený právní závěr (bod 23), který přiznal normativní obsah i konkrétnímu prostorovému vymezení, jinak trpícímu nedostatkem obecnosti co do předmětu, přičemž současně byl takto vymezený předmět vyloučen z abstraktní kontroly norem, byl z valné části tvořen v době, kdy v právním řádu nebyl zakotven institut opatření obecné povahy či v době, kdy doktrína i judikatura soudů zastávala spíše formální pojetí opatření obecné povahy. Absence institutu opatření obecné povahy v právním řádu, za současné potřeby konkrétního vymezení předmětu (i názvem ulic) z důvodu právní jistoty občanů, vedla Ústavní soud k posouzení těchto aktů jako jakýchsi "kvazi právních předpisů." Dichotomii tohoto přístupu, kdy "právní předpisy" s takto vymezeným předmětem se nacházely na pomezí individuálního rozhodnutí a normy, ilustruje i shora uvedená koncepce vyloučení abstraktní kontroly norem v komponentu konkrétně vymezeného předmětu (na rozdíl od regulativnosti, obecně vymezeného okruhu subjektů právní normy, apod., viz bod 23). Zavedením institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky však již není nadále důvod k takovému postupu, když právě tento institut umožňuje plnou realizaci veřejných subjektivních práv občanů (bod 20). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (181/2009 Sb.) uvedl Ústavní soud, že "Zatímco v USA jsou základní práva interpretována jen jako negativní práva (stát je povinen základní práva respektovat), je evropským standardem interpretovat základní práva i jako práva pozitivní (stát má povinnost základní práva chránit)." Povinností státu pak není jen poskytovat ochranu před případnými zásahy do základních práv, ale též vytvoření podmínek k nerušenému výkonu těchto práv a plnění případných povinností z nich vyplývajících [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 687/05 ze dne 31. 1. 2007 (N 18/44 SbNU 235): "ochranu vlastnictví nelze zužovat pouze na ochranu konkrétních subjektivních oprávnění vlastníka, ale též na zajištění výkonu vlastnického práva, včetně plnění případných povinností spojených s vlastnictvím."]. Byť místní vymezení parkovacích zón není samo o sobě způsobilé zasáhnout do základních práv občanů (na rozdíl od jejich zpoplatnění), je nepochybné, že může značnou měrou ztížit, v mezních případech až znemožnit, jejich reálný výkon (viz např. petice, bod 6). V souladu s účelem právní úpravy institutu opatření obecné povahy, který reflektuje povinnost státu poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům občanů, je dle názoru Ústavního soudu nutno při posouzení povahy navrhovateli napadeného Nařízení promítnout shora uvedený ústavní princip "in dubio pro libertate" a dospět k závěru, že předmětné Nařízení je materiálně opatřením obecné povahy.
27. Vyloučení konkrétního místního určení z přezkumu v rámci abstraktní kontroly norem, znemožňovalo osobám aktivně legitimovaným dle čl. 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vznášet proti němu věcné námitky, přičemž ostatní dotčené osoby se ochrany svých práv (resp. ochrany výkonu svých práv) mohly domáhat pouze ex post, proti individuálnímu správnímu aktu, k jehož vydání zpravidla vedlo porušení povinnosti stanovené normativní částí právního předpisu (typicky poplatkové povinnosti), přičemž právě porušení právní povinnosti bylo jedinou možností dotčených osob, jak dosáhnout přezkumu (nadto pouze s účinky inter partes), zda konkrétní parcela, ulice apod. spadá pod zákonem obecně vymezený předmět právní úpravy, či zda je toto podřazení vůči právům dotčené osoby proporcionální. Institut opatření obecné povahy pak v kontrapozici k uvedenému postupu umožňuje dotčeným osobám (k aktivní legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy viz část VI. rozsudku Nejvyššího správního soudu 4 Ao 4/2010) domáhat se ochrany svých práv (jejich výkonu) s účinky egra omnes, a to preventivně, dříve než dojde k zásahu.
28. Účelem ust. § 23 odst. 1 ZPK je zajištění organizování dopravy na území obce, kterého obec může dle tohoto ustanovení dosáhnout zákazem obecného užívání části místních komunikací osobám neuvedeným pod písm. a) až c), resp. vyhrazením části místních komunikací rezidentům a abonentům, za současného zpoplatnění tohoto užití. Jak je uvedeno shora, právním předpisem, jež stanoví povinnost nad rámec zákona je Ceník, nikoli samotné Nařízení, když z výkladu předmětného ustanovení plyne, že jeho účelem je toliko jen prostorová konkretizace vyhrazeného a zpoplatněného území obce, popř. konkretizace způsobu placení sjednané ceny a prokazování jejího zaplacení. Jinak řečeno, zatímco Ceník ukládá neurčitému okruhu osob, vymezenému definičními znaky (např. trvalé bydliště, vlastnictví nemovitosti), právní povinnost uhradit poplatek za parkování v obecně vymezeném území obce (dle zón), Nařízení tomuto okruhu osob konkrétně vymezuje Ceníkem zpoplatněné území obce (místní komunikace) a konkretizuje v místních podmínkách jednotlivé zóny vyhrazeného stání, což však ve svém důsledku materiálně není nic jiného, než hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení (bod 22). Dle výše uvedeného (bod 21) tak tedy Nařízení splňuje definiční znaky opatření obecné povahy, když pro neurčitý okruh subjektů konkretizuje prostorové vymezení, na něž se vztahuje povinnost uložená Ceníkem. Stanovení místní úpravy užití místních pozemních komunikací provedené způsobem zakládajícím pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné úpravy užití pozemních komunikací, má tedy povahu opatření obecné povahy v materiálním smyslu. Posouzení, zda konkrétní místo je či není místní komunikací dle ZPK, zda se nachází v katastru obce či zda je v daném místě splněna podmínka potřebnosti z hlediska účelu právní úpravy (organizování dopravy) je primárně předmětem správního, nikoli ústavního práva.
29. Shrnuto, po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že v kontextu zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky, již nadále není udržitelný právní názor o normativním charakteru místního prostorového určení (konkrétního předmětu normy), když v souladu se setrvale uplatňovanou snahou o zvyšování standardu ochrany veřejných subjektivních práv, je namístě jeho posouzení jako opatření obecné povahy. S účinností od 1. 7. 2010 přijalo plénum Ústavního soudu podle ust. § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu rozhodnutí (vyhlášeno sdělením č. 200/2010 Sb.), kterým si v čl. 1 odst. 2 písm. b) vyhradilo rozhodování o odmítnutí návrhu ve všech řízeních, v nichž podle ust. § 11 zákona o Ústavním soudu rozhoduje plénum [srov. ust. § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Podle čl. 2 odst. 1 předmětného rozhodnutí o atrahování působnosti platí čl. 1 odst. 2 i pro doposud neskončená řízení. K rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je proto příslušné plénum Ústavního soudu. Na základě shora uvedeného rozhodlo plénum Ústavního soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí návrhu, neboť k jeho projednání není Ústavní soud příslušný. Pokud jde o požadavek navrhovatelů, aby jim byl přiznán nárok na náhradu nákladů řízení Ústavní soud konstatuje, že vzhledem k odmítnutí předmětného návrhu nelze aplikovat ust. § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu (viz slova "podle výsledku řízení"), proto návrhu nevyhověl a náhradu nákladů řízení navrhovatelům nepřiznal.
30. Návrhem na vydání předběžného opatření, kterým se navrhovatelé domáhali "pozastavení platnosti Nařízení, a to až do doby, kdy Ústavní soud bude moci o návrhu na zrušení platnosti tohoto Nařízení rozhodnout definitivně," se nemohl Ústavní soud zabývat, neboť není-li příslušný k rozhodování ve věcí samé, není příslušný ani k rozhodnutí o vydání předběžného opatření.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 18. listopadu 2010
Pavel Rychetský předseda Ústavního soudu