82. Právní zástupce navrhovatele ve svém závěrečném přednesu znovu zdůraznil alternativní petit - návrh na zrušení § 3 napadené vyhlášky - s argumentací, že jde o ustanovení, které s retroaktivními účinky nutí poskytovatele zdravotní péče ke změně již uzavřených smluv na dobu neurčitou na smlouvy časově omezené (zpravidla na osm let), a tak nepřípustně zasahuje do smluvní autonomie. Z příloh napadené vyhlášky však vyplývá, že nově dohodnuté rámcové smlouvy sice obsahují ve vztahu ke všem segmentům poskytovatelů této péče ujednání o sjednání smluv na dobu určitou, avšak vždy s dovětkem "pokud se smluvní strany nedohodnou jinak". Ústavní soud konstatuje, že v této formě nejde o takový zásah do již uzavřených smluv a smluvní volnosti, který by vyžadoval derogační zásah Ústavního soudu. Problém rovnosti smluvních stran a jejich smluvní volnosti je v daném případě mnohem intenzivněji ovlivněn fakticky nerovným vztahem mezi zdravotními pojišťovnami na straně jedné a poskytovateli zdravotní péče na straně druhé, který však není řešitelný na úrovni podzákonné normy, jakou je napadená vyhláška. Ve vztahu k namítanému "zásahu do nabytých práv" kromě toho poukazuje Ústavní soud především na nekonkrétnost takové námitky. K tomu je možno na okraj poznamenat, že rovněž ministerstvo ve svém vyjádření uvádí, že ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb. "nelze chápat v tom smyslu, že by mělo zasahovat do již v dobré víře nabytých práv.".
83. V této souvislosti lze především poukázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, který se otázkou ochrany nabytých práv a zpětné účinnosti právní normy zabýval ve své rozhodovací praxi opakovaně. V řadě svých nálezů zdůraznil, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo, který v sobě zahrnuje i zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu [srov. např. nálezsp. zn. IV. ÚS 215/94ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227); nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/96ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/01ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) a další]. Ke střetu staré a nové právní úpravy se Ústavní soud vyslovil např. též v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/96, ve kterém podrobil princip retroaktivity právních norem analýze a vyjádřil zde názor, že obecně v takovém případě platí nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové právní normy se i právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá retroaktivita). Ústavní soud setrvává na stanovisku, že z hlediska právní jistoty je nepravá retroaktivita akceptovatelná.
84. Pro použití pozdější právní úpravy je vždy nutno přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základního práva. Je případně věcí obecných soudů, aby při posouzení eventuálních sporů přijaly výklad respektující ústavní ochranu již vzniklému nároku [srov. např. nález ze dne 15. prosince 2004sp. zn. I. ÚS 344/04(N 191/35 SbNU 497)]. Dovolává-li se navrhovatel principu ochrany nabytých práv, odkazuje tedy Ústavní soud na případné individuální soudní spory před obecnými soudy, neboť o těchto nárocích nelze rozhodnout v řízení před Ústavním soudem (tedy obdobně jako ve věcisp. zn. Pl. ÚS 52/03).
85. Z uvedeného ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb. - při použití výše nastíněných interpretačních metod - tedy neplyne, že by mělo vyvolávat nepřípustné retroaktivní účinky do již skutečně nabytých práv, příp. že by tento výklad zastávalo samotné ministerstvo. Princip ochrany již nabytých práv nezahrnuje prvek naprosté neměnnosti související právní úpravy do budoucna. K uvedenému Ústavní soud pro úplnost k účelu rámcových smluv podle zákona č. 48/1997 Sb. dále podotýká, že podstatou tohoto institutu není realizace autonomie vůle (smluvní volnosti) smluvních stran. Právní povinnost respektovat rámcové smlouvy vzešlé z dohodovacího řízení a řádně vyhlášené především neplyne ze zpochybněného ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb., nýbrž přímo ze zákona č. 48/1997 Sb., a to z ustanovení § 17 odst. 3 věty první ("Smlouva podle odstavce 1 uzavřená mezi zdravotní pojišťovnou a zdravotnickým zařízením se řídí rámcovou smlouvou").
86. K širší argumentaci, kterou zástupce navrhovatele uplatnil při ústním jednání formálně ve vztahu k ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb., konstatuje Ústavní soud, že se svou podstatou míjí s petitem a mezemi přezkumu provedeného Ústavním soudem v tomto řízení. Předmětem posouzení Ústavního soudu nyní především nebyla celková koncepce vztahu zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven (tedy celá řada institutů v zákoně č. 48/1997 Sb.) ani konstrukce výběrových řízení směřujících k vytvoření sítě zdravotnických zařízení prostřednictvím individuálních smluv s jednotlivými zdravotnickými zařízeními (§ 46 až 52 zákona č. 48/1997 Sb.), ačkoliv tento proces, který předchází vytvoření smluvního vztahu, navrhovatel hodnotí jako problematický. V této souvislosti proto ani není obsahem úvah Ústavního soudu to, zda existence pětileté, resp. osmileté doby trvání smluvního vztahu, příp. smluvení doby neurčité, má vůbec nějakou ústavněprávní relevanci. Přesněji řečeno, nebylo navrhovatelem ani tvrzeno, že by určitá doba trvání smluvního vztahu byla ústavně zaručena. Variabilitu v tomto aspektu oproti tomu naopak přímo předpokládá zmocňovací ustanovení § 17 odst. 3 věty páté zákona č. 48/1997 Sb., které mj. stanovuje, že "[r]ámcová smlouva obsahuje vždy ustanovení, které se týká doby účinnosti [...]", tedy v nynějším znění každopádně neobsahuje zákonný požadavek, aby rámcové smlouvy byly uzavírány na dobu neurčitou. Pokud ministerstvo v první polovině roku 2006 před skončením dohodovacího řízení dospělo k vlastní (politické) úvaze, že délka trvání individuálních smluv by neměla být z různých důvodů do budoucna časově omezena, což Ústavnímu soudu nyní nepřísluší věcně posuzovat, je přesto nutno i na dřívější vyhlášku č. 290/2006 Sb. bezpodmínečně vztahovat požadavek existence zákonného zmocnění.
87. Ústavní soud znovu připomíná, že vzhledem ke konstrukci zmocňovacího ustanovení § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. je zásadně povinností jakéhokoliv (pozdějšího) ministra, resp. ministerstva, při splnění dalších podmínek vydat rámcové smlouvy vzešlé z dohodovacího řízení jako vyhlášku. V tomto Ústavní soud nepřistoupil na argumentaci navrhovatele, který naznačoval politický (či jiný zájmový) účel vydání napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb., nota bene pokud bylo prokázáno, že dohodovací řízení bylo zahájeno v době, kdy objektivně nebylo možno předpokládat výsledek pozdějších voleb do Poslanecké sněmovny a (politické) složení budoucí vlády. Konkrétní výsledek dohodovacího řízení - který je obsahem vyhlášky č. 618/2006 Sb. - byl výsledkem vůle jiného orgánu než ministra a byl znám více než dva měsíce před tím, než byl MUDr. Tomáš Julínek jmenován ministrem.
IX.
Varia
88. Ústavní soud považoval za nadbytečné provádět dokazování ve vztahu ke chronologii ústavních kroků spojených se jmenováním vlád a procesu vyslovování důvěry Poslaneckou sněmovnou v letech 2006 a 2007, neboť se jedná o skutečnosti obecně známé. Rovněž se jevilo jako nadbytečné vyžadovat další stanoviska účastníků dohodovacího řízení, včetně těch, která ve svých písemných podáních doporučoval navrhovatel.
89. Zároveň Ústavní soud neshledal důvody pro přednostní projednání věci dle § 39 zákona o Ústavním soudu, neboť tvrzený nedostatek legitimity (v rovině ústavního zmocnění) pro vydání vyhlášky č. 618/2006 Sb. již v době podání návrhu nebyl - s ohledem na obecné tenze mezi orgány dělícími se o moc - nikterak palčivým, neboť dne 9. ledna 2007 byla jmenována nová vláda Mirka Topolánka, která dne 19. ledna 2007 získala důvěru Poslanecké sněmovny. Ministerstvo vedené členem vlády, která získala důvěru Poslanecké sněmovny, dle svého vyjádření nepociťovalo vyhlášku č. 618/2006 Sb. jako protiústavní přesah předchozí "prozatímní" exekutivy do své vlastní kompetence, naopak ji hájilo. Zároveň by ani případné přednostní (v řádu měsíců) zrušení napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb. bylo bývalo objektivně neodstranilo stav, kdy reálně existovaly dvě skupiny zdravotnických zařízení se smlouvami, které se řídily různými rámcovými smlouvami dle doby účinnosti obou vyhlášek. Zrušením napadené vyhlášky by ani "neobživla" právní úprava předchozí, tedy ani dřívější rámcové smlouvy, k nimž se obsahově navrhovatel klonil. Zároveň by nebyla dotčena platnost již uzavřených smluv. A konečně Ústavní soud nezjistil naléhavost ani z tvrzeného zásahu napadené vyhlášky do již nabytých práv, neboť existence takových zásahů v návrhu nebyla nijak doložena, argumentace navrhovatele se pohybovala toliko v rovině obecných obav a posouzení tvrzených individuálních nároků nemohlo být předmětem tohoto řízení.
X.
Závěr
90. Ústavní soud tedy neshledal rozpor napadené vyhlášky nebo její části s ústavním pořádkem nebo zákonem, pročež návrh na zrušení napadené vyhlášky podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Odlišná stanoviska
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výrokem a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 9. února 2010sp. zn. Pl. ÚS 6/07, jímž byl zamítnut návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
I. Nerespektování limitů delegované normotvorné pravomoci
"prozatímním" exekutivním orgánem
1. Nález se podle mého názoru nedostatečně vypořádává s námitkou navrhovatele týkající se omezení delegované normotvorné pravomoci ministerstva řízeného prozatímně členem vlády, která nemá důvěru Poslanecké sněmovny.
2. Ačkoliv takové omezení není, ke škodě věci, explicite obsaženo v textu platné Ústavy [lze jej však interpretačně dovodit ze slova "prozatímně" v článku 62 písm. d) Ústavy České republiky], lze každopádně ze základních principů výstavby a fungování demokratického státu na ústavněprávní úrovni dovodit, že rozsah této pravomoci v době, kdy vláda a její ministři nemají řádný politický mandát, je nepochybně užší, než je tomu v případě "plnohodnotné" vlády a jejích ministrů v době, kdy svou demokratickou legitimitu opírají o důvěru Poslanecké sněmovny. Pokud by pro takové "prozatímní" vlády a ministry neexistovaly žádné limity, byl by narušen vyvážený vztah a vzájemná kontrola moci zákonodárné a moci výkonné. V konkrétních podmínkách polistopadového vývoje v České republice je charakteristické, že proces utváření nových vlád trvá mnohdy relativně dlouhou dobu (v řádu několika měsíců); proto je tím více třeba dbát o restriktivní vymezení rozsahu normotvorné pravomoci exekutivy v takových přechodných obdobích, protože za určité nepříznivé politické konstelace existuje nemalé a dlouhodobé riziko zneužití moci.
3. Domnívám se, že v posuzovaném případě "prozatímní" výkonná moc zneužila institut delegované normotvorby způsobem, který má ústavněprávní dimenzi.
4. Ústavní soud ve svém nálezu nedostatečně zohlednil skutečnost, že pro vydání vyhlášky č. 618/2006 Sb. neexistovaly žádné naléhavé či neodkladné důvody, protože v té době platila předchozí vyhláška č. 290/2006 Sb., kterou se vydává rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví o rámcových smlouvách podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, která zajišťovala nezbytnou kontinuitu smluvních vztahů mezi zdravotnickými zařízeními a zdravotními pojišťovnami. Ministrovi Tomáši Julínkovi bylo známo, že v té době probíhalo před Ústavním soudem řízení o návrhu skupiny senátorů na zrušení vyhlášky č. 290/2006 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 52/06), avšak aniž by vyčkal rozhodnutí Ústavního soudu, sám tuto předchozí vyhlášku zrušil a vydal novou (řízení před Ústavním soudem muselo být proto zastaveno). Ministrovi Julínkovi bylo také známo, že nemalá část zdravotnických občanských sdružení (např. Česká lékařská komora, o. s., nebo Lékařský odborový klub - Svaz českých lékařů) vyjádřila v rámci dohodovacího řízení k nové jím zamýšlené právní úpravě rámcových smluv negativní stanovisko. Již jen tyto skutečnosti mohou vyvolávat pochybnosti o pravých motivech takového nestandardního postupu.
II. Porušení zásady smluvní volnosti a autonomie vůle
5. Z ústavního principu ochrany práva vlastnického a ochrany autonomní sféry jednotlivce lze jakožto jejich ústavní derivát odvodit princip smluvní volnosti.
6. K omezení základních práv či svobod zákonem sice může zcela výjimečně dojít v případě jejich kolize s některým z veřejných statků (s veřejným zájmem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle níž lze základní právo či svobodu omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. Zásah musí být přiměřený a potřebný, přičemž potřebnost tohoto omezení musí být transparentně a přesvědčivě zdůvodněna; taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. V opačném případě dochází k porušení ústavnosti, konkrétně k porušení článku 4 odst. 4 Listiny.
7. Těmto ústavněprávním postulátům nevyhovuje § 3 napadené vyhlášky Ministerstva zdravotnictví ve znění: "Smlouvy uzavřené podle dosavadních právních předpisů se uvedou do souladu s touto vyhláškou do 31. prosince 2007.".
8. Aby mně bylo dobře rozuměno, nechci tímto odlišným stanoviskem zpochybňovat samotný institut rámcových smluv uzavíraných podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Plně uznávám, že tak nesmírně závažnou a sociálně citlivou oblast, jako je poskytování zdravotnických služeb a jejich financování z veřejných zdrojů prostřednictvím zdravotního pojištění, je zapotřebí právně regulovat. Institut rámcových smluv je pro takové případy nesporně vhodným a legitimním nástrojem, jímž může být v případě prokazatelného veřejného zájmu omezena smluvní volnost a autonomie zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven.
9. Má námitka se týká toho, že citované ustanovení § 3 napadené vyhlášky zasahuje retroaktivně do již uzavřených individuálních smluv, řídících se režimem § 17 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., aniž by pro takový postup existovaly závažné důvody, které by byly řádně a transparentně sděleny.
III. Porušení zásady přípustnosti omezení základních práv a svobod toliko zákonem
10. Podle ustanovení článku 2 odst. 2 Listiny "Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví". Taktéž ustanovení článku 4 odst. 2 Listiny praví, že "Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou ... upraveny pouze zákonem".
11. V posuzovaném případě lze z ustanovení § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. dovodit toliko omezení smluvní volnosti kontrahentů v budoucnosti uzavíraných individuálních smluv, jejichž obsah se má "řídit" uzavřenými rámcovými smlouvami.
12. Pokud by normotvůrce chtěl stanovit povinnost smluvních stran změnit obsah dříve uzavřených individuálních smluv (což ovšem s ohledem na principiální nepřípustnost retroaktivity by byl postup velmi problematický), musel by tak učinit jedině zákonem, nikoliv podzákonnou normou.
13. Ze všech těchto důvodů se domnívám, že návrhu mělo být vyhověno a že napadená vyhláška Ministerstva zdravotnictví měla být zrušena buď celá, nebo mělo být přinejmenším zrušeno alespoň ustanovení § 3 této vyhlášky.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
Nesouhlasím ani s výrokem ani s odůvodněním nálezu, který byl většinou přijat ve shora uvedené věci, a to z následujících důvodů:
I. Rozhodování ultra vires
K rozhodování o zrušení jiných právních předpisů pro jejich rozpor s ústavním pořádkem nebo zákonem je dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky povolán Ústavní soud. Citované ustanovení Ústavy je ústavním vymezením pravomoci Ústavního soudu, jejímž účelem je posoudit ústavnost, resp. zákonnost napadeného předpisu a vyvodit případně derogační účinky. Tímto účelem vymezenou pravomoc nemůže, resp. nesmí vykonávat žádný jiný orgán [viz moje odlišné stanovisko ve věcisp. zn. Pl. ÚS 87/06ze dne 12. 9. 2007 (N 139/46 SbNU 313)]. Jinou věcí je interpretace ústavně vymezené pravomoci [problematikou interpretace ústavně vymezené pravomoci se zabýval nálezsp. zn. Pl. ÚS 52/03ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), avšak především v souvislosti s posouzením otázky, zda ministerstva a jiné správní úřady disponují odvozenou (sekundární) normotvornou pravomocí zrušit předchozí podzákonný právní předpis za situace, kdy je ze zákona vypuštěno zmocnění k přijetí původní podzákonné právní úpravy; nicméně obecně uvedl mj., že "po celou dobu existence prováděcího právního předpisu disponuje příslušný exekutivní orgán pravomocí k jeho změně - pokud tato změna respektuje požadavek obsažený v čl. 79 odst. 3 Ústavy"].
Zmíněný požadavek respektu k zákonnému zmocnění ministerstev, tj. požadavek ústavně konformního výkladu konkrétního zákonného zmocnění, byl zřetelně konkretizován nálezemsp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.), ve kterém se mj. uvádí: "Pokud jde o druhý pojmový znak chráněného předmětu, totiž "nezávislost", přenechal zákonodárce jeho vymezení prováděcímu předpisu, tj. nižší právní normě. (...) a tím se dostává vymezení základní pojmové náležitosti, která má pro definici chráněných pivovarů konstitutivní význam, mimo vliv zákonodárce. Splnění blíže neoznačených podmínek zvláštního předpisu, které se pak "ex post" stávají konstitutivními znaky zákonem chráněného předmětu, vzbuzuje dojem, že by bylo možné stejně neurčitě formulovat zákonodárcovo zmocnění výkonné moci i v jiných oblastech života společnosti. (...) Ústavní soud zrušil též tuto vyhlášku, neučinil to však proto, že vyhláška vymezila obsahově nezávislé pivovary způsobem, jak to učinila, ale proto, že tuto základní pojmovou náležitost určila místo zákonodárce.".
V bodu 66 dnešního nálezu je uvedeno znění zákonného zmocňovacího ustanovení [§ 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. a jde zejména o text věty čtvrté ve slovech "Rámcová smlouva obsahuje vždy ustanovení, které se týká doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení smlouvy podle odstavce 1 (...)"], které je třeba interpretovat v intencích požadavků plynoucích z nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/95, což se dle mého názoru nestalo, a to z následujících důvodů: Doba účinnosti smlouvy mezi zdravotní pojišťovnou a poskytovatelem zdravotní péče má pro vznik a právně-politickou koncepci konkrétních rámcových smluv konstitutivní význam. Fakta daného případu, která tlumočil právní zástupce navrhovatele při ústním jednání (zhruba popsaná v bodech 35 a 36 nálezu) a nezpochybňovaná zástupcem účastníka řízení, který naopak uvedl, že "navrhovatel se dotkl koncepčních záležitostí", a připustil, že bude třeba přijmout legislativu "z hlediska motivací pojišťoven a kontrolních nástrojů vůči nim" (viz magnetofonový záznam průběhu ústního jednání), svědčí o tom, že to byla právě "doba účinnosti smlouvy", která odlišovala koncepce vyhlášky (rámcových smluv) napadené a vyhlášky č. 290/2006 Sb., kterou napadená vyhláška rušila (ustanovením § 2). Je nepochybné, že rozhodnutí o stanovení doby účinnosti smlouvy na dobu neurčitou či na dobu určitou je rozhodnutím výsostně politickým a konstitutivním pro nastavení celého systému, které se dotýká jak postavení jednotlivých poskytovatelů lékařské péče, tak implicitně i pacientů, jak na to upozornil právní zástupce navrhovatele. Již proto by mělo být vyhrazeno zákonu. Je rovněž nepochybné, že zájmy zejména zdravotních pojišťoven (a velkých poskytovatelů) se liší od zájmů pacientů a malých poskytovatelů, což, jak je shora uvedeno, připustil i zástupce účastníka řízení ("z hlediska motivací pojišťoven ..."). Je tedy nepochybné i to, že podobně jako v případě vyhlášky týkající se malých pivovarů měla být i napadená vyhláška Ústavním soudem zrušena ne proto, že vymezila skrze stanovení určité doby účinnosti smluv jistou, možná myslitelnou koncepci, nýbrž proto, že tuto základní pojmovou náležitost v pojetí systému poskytování zdravotní péče stanovila namísto zákonodárce (byť rámcovou dohodou). Již proto je třeba dospět k závěru, že se vydavatel vyhlášky pohyboval ultra vires k oprávnění, pro něž nalézá oporu v čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť rušení předchozí vyhlášky a vydání napadené vyhlášky bylo výrazem politického boje mezi odcházejícím a nastupujícím ministrem zdravotnictví, neboť věcný důvod, nota bene ústavně konformně realizovaný, chyběl i samotnému zvolenému postupu. Na tomto závěru nic nemění fakt, že i předešlé vyhlášky se ve vztahu k čl. 79 odst. 3 Ústavy zřejmě pohybovaly ultra vires, neboť nejsou předmětem dnešního přezkumu, stejně jako na něm nic nemění skutečnost, že předmětem přezkumu nebyl ani zákon.
Pokud pak účastník hájí svůj postup tím, že tvrdí, že napadená vyhláška musela být vydána, neboť jejím již zmíněným ustanovením § 2 zrušená předchozí vyhláška byla v rozporu se zákonem, popř. i s ústavním pořádkem, atrahoval si z hlediska účelu svého jednání pravomoc, která je vyhrazena toliko Ústavnímu soudu (viz výše). Naopak svým postupem (vydáním napadené vyhlášky) zabránil Ústavnímu soudu v realizaci jeho pravomoci ve vztahu k předchozí vyhlášce a řízení vedené podsp. zn. Pl. ÚS 52/06bylo zastaveno. Ke změně vyhlášky z důvodů aprobovatelných (především pro uplynutí doby, na kterou byly sjednány smlouvy mezi pojišťovnami a poskytovateli) nedošlo a těmito důvody se nezabývá ani nález, a naopak, dle mého názoru vadně, potvrzuje oprávnění účastníka měnit vyhlášku jen proto, že její předchůdkyni považoval za nezákonnou (např. body 73, 74, 77).
II. Rozhodování ultra petitum?
Nález se sice velmi obsáhle věnuje zjištění počátku dohodovacího řízení, avšak oproti tomu kupodivu nebere v úvahu fakta, která plynou z posloupnosti vyhlášek ministrů zdravotnictví tak, jak byly přijímány od roku 2000, a z jejich časově omezené aplikovatelnosti.
Ustanovením § 2 napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb., kterou byly vydány rámcové smlouvy pro zdravotní pojišťovny a poskytovatele zdravotní péče, byla zrušena předchozí vyhláška č. 290/2006 Sb. k téže materii. Vyhláška č. 290/2006 Sb. byla vydána 7. 6. 2006 a nabyla účinnosti 16. 6. 2006. Dle jejího ustanovení § 4 byla zrušena obdobná vyhláška č. 457/2000 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, podle níž byly uzavřeny smlouvy mezi pojišťovnami a poskytovateli zdravotní péče zásadně na dobu 5 let, která by uplynula 30. 6. 2006, neboť obsah dříve uzavřených smluv bylo dle čl. 14 příloh k vyhlášce č. 457/2000 Sb. třeba upravit nejpozději do 30. 6. 2001.
Z uvedeného je patrno, že nebyla-li by vydána vyhláška č. 290/2006 Sb., nastalo by od 30. 6. 2006 smluvní vakuum mezi pojišťovnami a poskytovateli zdravotní péče, na což by mohli doplatit pacienti-pojištěnci, byť zmocňovací ustanovení zákona č. 48/1997 (§ 17 odst. 3) mj. stanoví, že nedojde-li před ukončením platnosti smlouvy k uzavření smlouvy nové, bude platnost smlouvy prodloužena až do doby, než bude uzavřena nová rámcová smlouva. Vzhledem k převaze moci pojišťoven nad poskytovateli zdravotní péče projevující se ve voluntaristickém neuzavření smlouvy s konkrétními poskytovateli na další období (zástupce navrhovatele při ústním jednání uvedl, že např. Oborová zdravotní pojišťovna bank a pojišťoven neprodloužila v roce 2006 smlouvu celé řadě soukromých lékařů bez jakéhokoliv odůvodnění, a dodal, že někdy pojišťovny zákonná kritéria dodržují, někdy ne), ústící ve fakt, že se soukromí lékaři obecně bojí žalovat pojišťovny, neboť odpovědí by mohlo být neuzavření smlouvy na další období (právní zástupce navrhovatele sdělil tento fakt, s nímž se sám "často setkává" a účastník jej nepopřel), měly být hodnoceny důkazy vztahující se k průběhu dohodovacího řízení, pokud je Ústavní soud již považoval za potřebné, s čímž se neztotožňuji.
Jisté je, že z dikce § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. lze dovodit pravidlo, podle něhož nová smlouva má být uzavřena před ukončením platnosti smlouvy stávající. Z tohoto pohledu je vcelku nepochopitelné, že VZP a SZP ČR ve vyžádaných stanoviscích trvají na tom, že k platnému zahájení dohodovacího řízení k rámcovým smlouvám došlo až v lednu 2006, neboť tak vlastně stvrzují, že - ať již z jakéhokoliv důvodu - zanedbaly včasné vyvolání dohodovacího řízení, posuzujeme-li jejich respekt k výše uvedenému zákonnému pravidlu, což jen stvrzuje výkon shora naznačené libovůle ze strany pojišťoven. Pod zorným úhlem tohoto zjištění bylo dle mého názoru třeba hodnotit postup těch subjektů, které se pokoušely svolat dohodovací řízení již na prosinec 2005, a tak je třeba také interpretovat i následné červnové vydání vyhlášky č. 290/2006 Sb.
Avšak, a to zdůrazňuji, svrchu - zde, v bodě II. uvedené argumenty uvádím jen v reakci na dlouhé pasáže nálezu zabývající se odůvodňováním počátku lhůty pro dohodovací řízení, které totiž, ať již v řádné lhůtě, či nikoliv (znovu je třeba zdůraznit, že to není předmětem dnešního přezkumu), vyvrcholilo vydáním vyhlášky č. 290/2006 Sb. Této vyhlášce jako právnímu aktu bezesporu svědčila presumpce zákonnosti a ústavnosti až do doby, než by byla (eventuálně) k tomu oprávněným orgánem, tj. Ústavním soudem, a v řízení před ním prohlášena za rozpornou s ústavním pořádkem, popř. se zákonem. Jak by toto řízení, které bylo skutečně zahájeno k návrhu skupiny senátorů (do níž patřil i pozdější vydavatel dnes posuzované vyhlášky) a bylo vedeno podsp. zn. Pl. ÚS 52/06, dopadlo, nelze spekulovat v dnešním řízení, resp. nelze tuto vyhlášku v dnešním řízení posuzovat, jak činí nález právě skrze posuzování dodržení (nedodržení) maximální šestiměsíční lhůty pro uzavření rámcových smluv (např. bod 73), ač tvrdí opak (viz bod 74 nebo bod 87, který je vnitřně rozporný a nerespektuje fakta - např. že výsledek voleb byl znám již 4. 6. 2006, a nehodnotí ani vazbu ředitele VZP na ministra zdravotnictví, když formalisticky dovozuje, že obsah rámcových smluv byl výsledkem vůle jiného orgánu než ministra, aniž by bral v úvahu obsah přednesů navrhovatele i účastníka řízení při ústním jednání), byť je zjevné, že dohodovací řízení (ať již zahájeno kdykoliv) vyústilo do (a tak i skončilo) vydání červnové vyhlášky.
Rozhodně nesouhlasím se závěry uvedenými v bodu 81 nálezu o tom, že ukončením dohodovacího řízení v podobě rámcových smluv pozbyla vyhláška č. 290/2006 Sb. "materiální předpoklad své existence", což je prý nosnou myšlenkou nálezusp. zn. Pl. ÚS 52/03. Tomuto tvrzení nerozumím a vykládám si je tak, že si většina pléna atrahovala pravomoc posuzovat zákonnost a ústavnost nenapadeného právního předpisu, tj. vyhlášky č. 290/2006 Sb., ač tak byla porušena setrvale judikovaná doktrína o vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu s velmi úzce interpretovanými možnostmi výjimek, které připouští sám zákon o Ústavním soudu (§ 70 odst. 3). V tomto postupu spatřuji nepřípustné a bezdůvodné rozhodování ultra petitum.
III. Přípustná retroaktivita?
I kdyby měl ministr oprávnění činit koncepční rozhodnutí o délce lhůty, na kterou budou uzavírány smlouvy mezi pojišťovnami a poskytovateli zdravotní péče, kterým ovšem nedisponuje z důvodů uvedených sub I., a měnila-li by se v důsledku jeho rozhodnutí délka těchto smluv nevýhodně pro poskytovatele, a důsledně vzato i pro pacienty, bylo by třeba hledat a důkladně posuzovat důvod takové změny z hlediska jeho opravdové závažnosti. Jen opravdu závažný důvod může být důvodem k připuštění retroaktivního působení takové změny, byť nelze pochybovat o tom, že z hlediska teorie práva jde toliko o retroaktivitu nepravou. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), na který nález v této věci vůbec neodkazuje, bylo mj. řečeno, že obcházení základních ústavních principů považuje Ústavní soud za neslučitelné s principem zákazu retroaktivity ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, a bylo z pohledu srovnávacího odkázáno na obdobný přístup praktikovaný Spolkovým ústavním soudem (viz např. rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu BVerfGE 14, 288, 296 a násl.; BVerfGE 45, 142, 178 a násl.). Nelze pochybovat o tom, že princip oprávněné důvěry v právo (nikoliv tedy princip nabytých práv, který může být z hlediska ústavního skutečně problematický) je součástí konceptu právního státu, tedy jde o základní ústavní princip, pro jehož jisté omezení musí existovat důvod v podobě existence velmi silného konkurujícího ústavního principu, který musí být zjišťován a nalezen. To se v daném případě nestalo, a proto je třeba považovat retroaktivní (nepravě) zásah do smluvních vztahů za ústavně nepřípustný, tj. rozporný s konceptem právního státu. Odkazuje-li nález na starší judikaturu Ústavního soudu, pak přehlédl že nálezem ve věcisp. zn. Pl. ÚS 27/09došlo k vývoji doktríny o přípustnosti či nepřípustnosti retroaktivního působení právních norem, který je třeba respektovat.
IV. Facit
Nález, k němuž se vymezuji, se vyjadřuje k mnoha dalším významným ústavněprávním otázkám. Ač se s mnohými jeho závěry neztotožňuji, ponechávám je stranou, neboť argumenty uvedené svrchu dostačují k ozřejmění mého postoje k dané věci. Jedinou výjimku učiním k nálezem podávané interpretaci čl. 62 písm. d) Ústavy. Nález v tomto "toliko kompetenčním" ustanovení (které skrze vymezení jeho samostatných kompetencí konstruuje postavení prezidenta v našem ústavním systému) nachází prostor pro výklad postavení vlády pověřené prezidentem republiky k prozatímnímu výkonu funkcí poté, co prezident přijal demisi takové vlády, anebo poté, kdy ji odvolal. Nález zvolil techniku "výkladu pojmu", v daném případě pojmu "prozatímní vláda" namísto toho, aby hledal hranice pro fungování takového, již jen pověřeného sboru ve struktuře celého ústavního systému a v materiálních prvcích, které systém obsahově legitimizují. Výkon moci pověřeným sborem především již není legitimizován důvěrou Poslanecké sněmovny, což nepochybně musí najít odraz i v jeho limitech.