22. V projednávané věci ovšem otázky týkající se naplnění znaků účelové komunikace nebyly předmětem dokazování a posuzování ve správním řízení, konkrétně v řízení o vydání deklaratorního správního rozhodnutí podle § 142 správního řádu (k tomuto řízení viz blíže zprávu ombudsmana o šetření postupu Obecního úřadu Chlumec ve správním řízení o existenci účelové komunikace ze dne 8. 6. 2009 sp. zn. 6669/2008/VOP/DS). Byť se o samotném vzniku účelové komunikace nevydává správní rozhodnutí (srov. např. Kočí, R. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem. Praha: Leges, 2010, s. 36), ale ta vzniká sama ze zákona (viz § 7 odst. 1 ve spojení s § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; k tomu srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003 sp. zn. 22 Cdo 2191/2002), existenci účelové komunikace úředně potvrzuje či vyvrací příslušný silniční správní úřad. Proti deklaratornímu rozhodnutí správního úřadu je přípustné odvolání ke krajskému úřadu a poté správní žaloba. Pokud stěžovatel v ústavní stížnosti namítal, že žádný takový proces neproběhl (bod 4), je jeho tvrzení nutno považovat za značně alibistické. Nic mu totiž nebránilo podat dle předmětného ustanovení správního řádu příslušnému silničnímu správnímu úřadu žádost, aby tento deklaroval, zda se na předmětném pozemku nachází účelová komunikace, či nikoliv. Byl to tudíž stěžovatel, kdo svým podáním založil jurisdikci civilních soudů (bod 9), které de facto posuzovaly otázku naplnění znaků účelové komunikace jako otázku předběžnou (§ 135 odst. 2 o. s. ř.). Byť je právní praxí i teorií uznáváno (srov. např. Bureš, J., Drápal, L., Krčmář, Z., Mazanec, M. Občanský soudní řád - komentář. I. díl. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 507), že civilní soudy mohou rozhodovat o naplnění znaků účelové komunikace (tj. posuzovat otázku spadající do správního práva, která je skutkovým základem uplatňovaného nároku stěžovatele) jako o předběžné otázce, s ohledem na zákonem vymezené kompetence i materiální možnosti jednotlivých orgánů státu by bylo daleko vhodnější, pokud by o naplnění sporných znaků účelové komunikace bylo rozhodováno ve správním řízení. V projednávané věci se ovšem stěžovatel svým podáním de facto pokusil obejít správní orgán, který by jinak jako kompetentní autorita mohl svým rozhodnutím jasně stvrdit, či vyvrátit existenci účelové komunikace. Právě posouzení charakteru předmětného pozemku bylo totiž předpokladem pro posouzení důvodnosti stěžovatelova nároku. Pokud si Okresní soud v Táboře jakožto soud civilní učinil o naplnění znaků účelové komunikace úsudek sám a své rozhodnutí obsáhle a dle názoru Ústavního soudu též přesvědčivým způsobem odůvodnil, přičemž vycházel i z vyjádření příslušného silničního správního úřadu [tj. Městského úřadu v Táboře, odboru dopravy (č. l. 51), který se jednoznačně vyslovil, že se na předmětném pozemku nacházejí veřejně přístupné účelové komunikace], bylo by projevem nepřípustného formalismu jeho rozhodnutí z tohoto důvodu jakkoliv zpochybňovat. Je totiž nutno vzít v potaz skutečnost, že jak okresní soud, tak příslušný úřad dospěly při posuzování předmětného pozemku ke stejnému závěru. Odůvodněním svého rozhodnutí civilní soud de facto jen stvrdil názor příslušného silničního správního úřadu. Okresní soud též přiléhavě odůvodnil (bod 11), proč bylo nutno jako nesprávný odmítnout závěr z místního šetření ze dne 3. 10. 2006 (č. l. 30.), a tak není pravda, že by okresní soud rozpor mezi protokolem z místního šetření (u něhož navíc ani není patrné, zda se ho zúčastnil zástupce příslušného silničního správního úřadu) a vyjádřením příslušného silničního správního úřadu nijak neosvětlil, jak stěžovatel namítal ve své ústavní stížnosti (bod 4).
23. Okresnímu soudu nelze vytknout, že by svým rozhodnutím nenaplnil požadavky stanovené již nálezem Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 268/06(bod 19), což bylo důvodem kasace ve věcisp. zn. III. ÚS 2942/10. Okresní soud pečlivě zkoumal, zda se na pozemku stěžovatele nachází účelová komunikace, přičemž dospěl k závěru, že předmětný pozemek slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí a že se mezi těmito nemovitostmi nachází nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba, a tak nemůže jít o sjezd nebo nájezd ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (bod 11). Důkladně odůvodnil, že oba znaky, tj. naplnění charakteristiky účelové pozemní komunikace včetně existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby a souhlasu vlastníka s jejím zřízením, byly naplněny (k metodologii přezkumu naplnění znaků účelové komunikace srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011 č. j. 2 As 44/2011-99). Z provedeného dokazování navíc jednoznačně vyplynulo, že předmětný pozemek slouží nejen ke spojení jednotlivých garáží s ostatními pozemními komunikacemi, ale je používán také k běžnému provozu jako spojnice mezi dvěma sousedícími ulicemi (bod 11).
24. Okresní soud se důkladně zabýval existencí souhlasu s obecným užíváním předmětného pozemku jako pozemní účelové komunikace (bod 12). Správně přitom vyšel z toho, že stát předmětné pozemky ve veřejném účelu vyvlastnil (v rozhodnutí o vyvlastnění je explicitně uvedeno, že důvodem vyvlastnění je to, že uvedený pozemek má sloužit veřejnému účelu - výstavbě garáží Automotoklubu Svazarmu Tábor), čímž byla podle názoru okresního soudu explicitně vyjádřena vůle státu s veřejným užíváním pozemku, resp. lze z toho dovodit též konkludentní souhlas s užíváním předmětného pozemku k veřejně přístupné komunikační potřebě vlastníků jednotlivých garáží (bod 12). Okresní soud hodnotil ovšem i další dobové důkazy (především pak státem přijatou nabídku bezplatného odevzdání majetku ze dne 18. 10. 1965, z níž dovodil závěr, že nabízející měl za to, že se jedná o pozemek v obecném užívání), vzal ovšem v potaz i fakt, že se předmětný pozemek jako účelová komunikace nepřetržitě od roku 1962 používá a nikdy nebyl vyjádřen nesouhlas s veřejným účelem vyvlastnění (str. 4 napadeného rozhodnutí). Jinak řečeno, stát předmětné pozemky v minulosti z důvodu veřejného zájmu vyvlastnil, povolil na nich stavbu nemovitostí-garáží, jež také řádně kolaudoval, a předmětný pozemek sloužící (nejenom) jako spojnice k těmto nemovitostem dlouhodobě za účelovou komunikaci uznával (na tom nic nemění ani hospodářská smlouva o odevzdání národního majetku do trvalého užívání Automotoklubu Pal Svazarm v Táboře ze dne 24. 4. 1972, neboť v té době již předmětný pozemek jako komunikace po řadu let sloužil). Ústavní soud proto považuje za absurdní, aby po více než 40 letech mělo dojít k zásadní změně právního režimu předmětného pozemku tím, že by stát začal požadovat od soukromých osob peníze za jeho užívání. S ohledem na výše řečené lze naopak závěr okresního soudu, podle něhož ze všech shromážděných důkazů vyplynul konkludentní souhlas státu s veřejnou komunikací sloužící ke spojení jednotlivých garáží pro potřeby vlastníků těchto garáží na předmětném pozemku, a proto se vhledem k charakteru pozemku jedná o účelovou komunikaci, pro niž platí bezplatné užívání při obvyklém způsobu užívání (str. 6 napadeného rozhodnutí), z hlediska ústavnosti aprobovat.
25. Jelikož se stěžovatel domáhal finančního plnění za obecné užívání pozemní komunikace, byl jeho nárok v rozporu s ustanovením § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a proto byl zamítnut (str. 6 napadeného rozhodnutí). Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že žádný z důvodů, pro který Ústavní soud zrušil rozhodnutí okresního soudu ve věcisp. zn. III. ÚS 2942/10, neplatí pro nyní projednávanou věc. Ačkoliv Ústavní soud považoval odůvodnění rozsudku okresního soudu, vzhledem k existenci vyjádření příslušného silničního správního úřadu, za nadbytečné (bod 21), v projednávané věci nemůže platit výtka, že by mohl být založen rozpor mezi právním závěrem a provedeným dokazováním, jak to okresnímu soudu v nálezusp. zn. III. ÚS 2942/10vytkl Ústavní soud. Naopak okresní soud vycházel z dostatečného množství podkladů a detailně zdůvodnil, o které skutečnosti a důkazy opřel své rozhodnutí. Neobstojí ani námitka, že okresní soud opustil projednací zásadu platnou pro sporné řízení (bod 6), protože právě postup okresního soudu, když si vyžádal z archivu příslušného silničního úřadu listiny ohledně výstavby předmětných garáží (č. l. 54), umožnil naplnit požadavky nálezů Ústavního soudu opatřením si nezbytných důkazů. Co se týče další námitky stěžovatele stran neprovedení navrhovaného důkazu místním šetřením, sám stěžovatel v projednávané věci připustil, že v nyní projednávané věci návrh na jeho provedení na rozdíl od ostatních řízení neopakoval (bod 6). Ani struktuře aplikace § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout (viz body 23-24). Pokud stěžovatel namítal porušení ústavního práva na ochranu majetku, a to z toho důvodu, že stěžovatel může přenechat v bezplatném užívání státní majetek pouze v případech uvedených v § 27 zákona č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pak lze akceptovat názor předsedy senátu okresního soudu (srov. str. 3 jeho vyjádření), že tento výčet není a nemůže být úplný, neboť stěžovatel není vyjmut z ustanovení § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
26. S ohledem na to, že případnou změnu právního režimu předmětného pozemku je nutno s ohledem na vlastnická práva jednotlivých majitelů garáží považovat za věc značně citlivou, považoval Ústavní soud za vhodné vyslovit se k uplatňovanému právnímu nároku stěžovatele. Vzhledem k tomu, že po dobu více než 40 let existoval určitý právní stav, kdy předmětný pozemek byl jako (účelová) komunikace bezplatně používán, lze pokus státu o uzavírání nájemních smluv s jednotlivými vlastníky garáží charakterizovat jako nepřístojný až nemravný. Ústavní soud se ztotožňuje s názorem okresního soudu, podle něhož je stát fakticky veden snahou potrestat současné vlastníky (str. 5 vyjádření předsedy senátu). Ústavní soud k tomu poznamenává, že plnění požadované státem po jednotlivých soukromých osobách má svou povahou de facto charakter mýtného (§ 22 a násl. zákona o pozemních komunikacích), pokud chce stát užívání předmětné pozemní komunikace pro vymezenou skupinu subjektů - vlastníků předmětných garáží - zpoplatňovat. Tím stát zcela zjevně překračuje rozsah svých formálně zákonem svěřených kompetencí, přičemž úkony orgánu státu učiněné mimo jeho zákonné kompetenční vymezení jsou úkony učiněnými ultra vires, tj. úkony defektními [srov. např. nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 2517/08ze dne 24. 2. 2009 (N 34/52 SbNU 343)]. Těmito úkony stát způsobuje zásah do základního práva soukromých osob na majetek v důsledku zakázané svévole.
27. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnost neshledal důvodnou, a proto ji podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Odlišné stanovisko soudce Jiřího Nykodýma
Nesouhlasím s výrokem nálezu ani s jeho odůvodněním. Ústavní soud ve svém nálezusp. zn. II. ÚS 268/06(viz výše) se vyjádřil k výkladu ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, z hlediska ochrany vlastnického práva. Vyslovil se v tom smyslu, že ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, a nelze tedy vůbec hovořit o jeho nuceném (resp. vynuceném) omezení, jak má na mysli čl. 11 odst. 4 Listiny. Jinak řečeno, existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem.
S tímto závazným názorem se nález především vypořádává tak, že aproboval názor obecného soudu, že tento souhlas byl dán již samotným rozhodnutím o vyvlastnění, ke kterému došlo v roce 1962, neboť předmětný pozemek byl vyvlastněn pro veřejný účel, konkrétně výstavbu garáží Automotoklubu Svazarmu Tábor, a tím byla explicitně vyjádřena i vůle státu s veřejným užíváním pozemku.
Není pochyb o tom, že předmětný pozemek je účelovou komunikací, neboť slouží jako přístup ke garážím. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 7 rozlišuje účelové komunikace na veřejně přístupné a na komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu sloužící potřebě vlastníka či provozovatele prostoru či objektu. Podle § 7 odst. 2 citovaného zákona v pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad. Takové rozhodnutí vydáno nebylo. Samotný fakt, že pozemek není oplocen a v tomto smyslu je "veřejně přístupný", z něho nečiní účelovou komunikaci veřejně přístupnou, neboť v takovém případě by za veřejně přístupnou bylo třeba považovat i polní cestu, která slouží pouze potřebě provozovatele zemědělského podniku. Obecný soud, pokud posoudil účelovou komunikaci jako veřejně přístupnou, překročil meze své pravomoci a rozhodoval ultra vires. Dostal se tak do rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny.
Pokud byl v roce 1962 spatřován veřejný zájem na vyvlastnění ve výstavbě garáží Automotoklubu Svazarmu, nešlo v žádném případě o vyvlastnění pro veřejný účel ve smyslu celé veřejnosti, ale pro potřeby členů socialistické společenské organizace, tedy omezeného okruhu osob, kteří tím, že se hlásili k této společenské organizaci, si opatřovali určité výhody, které ostatní veřejnosti nepřináležely, a pokud někdo ze široké veřejnosti tyto výhody chtěl získat, musel se společensky angažovat, tj. vstoupit do takové organizace. Proto úvahy obecného soudu, které Ústavní soud aproboval, jsou nepřijatelné.
Vlastnické právo každého, tedy i státu, požívá podle Listiny stejné ochrany. Proto shora citovaný závěr Ústavního soudu vyjádřený v nálezusp. zn. II. ÚS 268/06dopadá i na tento posuzovaný případ. Z okolnosti, že stát v roce 1962 předmětný pozemek vyvlastnil pro výstavbu garáží Automotoklubu Svazarmu Tábor, nelze dovozovat, že tím vyjádřil i souhlas s veřejným užíváním pozemku, nanejvýš mohl dovozovat, že určitá, svojí socialistickou angažovaností vymezená skupina občanů, která tímto způsobem získá možnost garážování svých soukromých vozidel, bude pozemek užívat též jako přístup k těmto garážím. Přitom ovšem nelze přehlížet, že vyvlastněním v roce 1962 se pozemek nestal vlastnictvím státu, ale vlastnictvím Svazarmu Tábor, který jej do vlastnictví státu převedl až v roce 1965. Pro stát ovšem ani tehdy nebyla uživatelem pozemku veřejnost, ale socialistická společenská organizace Svazarm. Proto také stát v roce 1972 pozemek převedl do trvalého užívání Automotoklubu Pal Svazarm v Táboře. Mohlo se tak stát jen na základě § 10 odst. 1 vyhlášky Ministerstva financí č. 104/1966 Sb., o správě národního majetku, v té době platné, podle které bylo možno nemovitý národní majetek s příslušenstvím odevzdat bezplatně do trvalého užívání (viz § 70 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník) jen jiným socialistickým organizacím než státním. Tedy opět tento akt nemohl v sobě obsahovat konkludentní souhlas s veřejným užíváním pozemku.
Ústavní soud ve své ustálené rozhodovací činnosti setrvale zdůrazňuje, že mu jako soudnímu orgánu ochrany ústavnosti zásadně nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci obecných soudů, pokud jejich rozhodnutí či jim předcházející postup nepředstavují porušení ústavně zaručených základních práv a svobod. Nesprávná realizace důkazního řízení má za následek porušení základních práv a svobod ve smyslu postulátů spravedlivého procesu v případech důkazů opomenutých, v případech důkazů získaných a posléze použitých v rozporu s procesními předpisy, a konečně v případech svévolného hodnocení důkazů, provedeného bez jakéhokoliv akceptovatelného racionálního logického základu. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je tak v daném ohledu povolán korigovat pouze nejextrémnější excesy [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 570/03ze dne 30. 6. 2004 (N 91/33 SbNU 377)]. Výklad obecného soudu, na základě kterého dospěl k závěru, že souhlas s veřejným užíváním předmětného pozemku byl dán již samotným rozhodnutím o vyvlastnění, ke kterému došlo v roce 1962, je extrémním excesem, neboť jde o svévolné hodnocení provedených důkazů, které se zásadním způsobem promítlo do meritorního rozhodnutí.