46. Dle názoru Ústavního soudu je proto přípustné, aby obec, pociťuje-li takovou místní potřebu, regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 50 odst. 4 loterijního zákona ve spojení s § 2 písm. e) téhož zákona umístění i ILV, případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává povolení Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 loterijního zákona. Ústavní soud tedy shledal, že regulace umístění ILV spadá do normotvorné působnosti obcí, a to podle ustanovení zvláštního zákona, jak má na mysli i § 10 písm. d) zákona o obcích.
47. Uplatnění takové pravomoci a působnosti obcí proto nepředstavuje dle názoru Ústavního soudu nezákonný zásah do výkonu státní moci, resp. státní správy. Vydáním obecně závazné vyhlášky obec nikterak nezasahuje do vlastní rozhodovací pravomoci ministerstva, které je kompetentní v případě innominátních loterií a jiných obdobných her, tj. zařízení, která nesplňují definici podle § 17 odst. 1 loterijního zákona, avšak současně jsou těmto zařízením podobná, posoudit splnění všech požadavků vyplývajících z části první až čtvrté zákona, jak mu ostatně ukládá § 50 odst. 3 loterijního zákona. Jinak řečeno, regulací v podobě obecně závazné vyhlášky obec nepřebírá rozhodování o povolení ILV podle části druhé loterijního zákona; vydáním obecně závazné vyhlášky stanovící místa, na nichž lze v obci koncová zařízení interaktivních videoloterií provozovat, pouze obec stanoví mimo jiné i za účelem ochrany místních záležitostí veřejného pořádku určité mantinely, v nichž se musí rozhodování ministerstva pohybovat.
48. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že obec je oprávněna regulovat umístění ILV na svém území, přičemž přijetím takové právní úpravy obec nejedná ultra vires.
49. Dále Ústavní soud přikročil k posouzení, neboť v daném případě spolu daná kritéria posuzování úzce souvisí a splývají v logický celek, zda obec nezneužila zákonem jí svěřenou věcně vymezenou samostatnou působnost. Zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti 1. cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, nebo 2. cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí, nebo naopak 3. přihlížení k nerelevantním úvahám [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)].
50. V daném případě Ústavní soud zejména vážil, zda nejsou formulace obsažené v čl. I napadené vyhlášky v rozporu se shora uvedenými požadavky, a zda se proto nejedná o zneužití působnosti. Vlastní obsah ustanovení čl. I vyhlášky totiž výslovně podřazuje interaktivní videoloterijní terminály pod kategorii výherních hracích přístrojů, jak je definována v loterijním zákoně, přičemž první poznámka pod čarou odkazuje jak na ustanovení § 2 písm. e), tak na § 17 odst. 1 loterijního zákona.
51. Předně Ústavní soud již ve své judikatuře uvedl, že poznámky pod čarou nemají závazný normotvorný charakter, takže nepřesnost odkazu, který obsahují, není pro posouzení normy jako takové rozhodující. Navíc, nahlíženo materiálně, se taková úprava do rozporu se shora uvedenými závěry nedostává, neboť Ústavní soud naopak aproboval pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění ILV, byť pouze na základě definice obsažené v ustanovení § 2 písm. e) loterijního zákona. Bylo by proto prostým formalismem, pokud by Ústavní soud pouze z tohoto důvodu přikročil ke zrušení čl. I vyhlášky, jestliže by obec vzápětí mohla přijmout vyhlášku de facto se stejným normativním dosahem, avšak již bez výslovného odkazu na § 17 odst. 1 loterijního zákona. Zneužití působnosti pak nelze shledat ani v odkazu na již existující obecně závaznou vyhlášku, která reguluje umístění výherních hracích přístrojů. Tato technika je sice legislativně-technicky nevhodná, avšak nikoliv nepřípustná.
52. Ústavní soud se seznámil i s obsahem vyhlášky č. 4/2009 ze dne 31. 8. 2009 o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány výherní hrací přístroje, na niž čl. I napadené vyhlášky odkazuje, a zjistil, že tato vyhláška po obsahové stránce obstojí. Ústavní soud proto konstatuje, že rozpor s třetím krokem testu v případě čl. I vyhlášky nezjistil.
53. Avšak i přes tento závěr nemůže nechat Ústavní soud zcela bez povšimnutí poznámky pod čarou č. 2 a 3, v nichž se město Chrastava vyjadřuje ke kompetenci Ministerstva financí a Ministerstvo vnitra v podstatě vyzývá k podání návrhu na posouzení vyhlášky Ústavním soudem. Účelem regulace prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je normování činností, které jsou vykonávány na území obce a které s ohledem na lepší znalost místních poměrů zákonodárce svěřuje do působnosti obce, tak aby se tato regulace dostala do dispozice politickým zástupcům občanů obce a současně jim byla blíže. Účelem obecní normotvorby je tedy naplnění tohoto záměru ústavodárce a zákonodárce, přičemž adresátem obecně závazných vyhlášek jsou přirozeně jednotlivci, tj. fyzické a právnické osoby. Obecně závazné vyhlášky jako právní předpisy originární povahy by proto neměly sloužit jako nosiče vzkazů zastupitelstva obce jiným orgánům veřejné moci, ať už je zastupitelstvo motivováno jakýmkoliv úmyslem. Ačkoliv je Ústavní soud tradičně vůči legislativní kvalitě obecně závazných vyhlášek tolerantnější, apeluje na obce, aby si při jejich tvorbě a formulaci byly výše uvedených postulátů vědomy.
V.III
Posouzení z hlediska 4. kroku testu
54. Ústavní soud nakonec posoudil ustanovení čl. I vyhlášky, které obstálo v předchozích krocích testu, z hlediska kritéria rozumnosti. Při tomto posouzení byl Ústavní soud veden právním závěrem vyplývajícím již z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317; 486/2006 Sb.), podle něhož "aplikace principu ‚nerozumnosti' ze strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Kritérium nerozumnosti nesmí být použito jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností." [srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 11/09 ze dne 7. 9. 2010 (N 185/58 SbNU 621; 304/2010 Sb.)]. Ústavní soud při použití těchto měřítek na čl. I vyhlášky dospěl k závěru, že i ve světle těchto kritérií obstojí.
V.IV
K čl. II vyhlášky
55. Pokud jde o formulaci čl. II odst. 2 vyhlášky, Ústavní soud zcela akceptoval argumentaci veřejného ochránce práv, totiž že případné "zneplatnění" rozhodnutí Ministerstva financí není věcí obecní samosprávy. Jak již uvedeno, pravomoc obcí stanovit obecně závaznou vyhláškou místa, na nichž mohou být videoloterijní terminály v obci provozovány, nikterak nezpochybňuje pravomoc Ministerstva financí vydávat rozhodnutí o povolení podle § 50 odst. 3 loterijního zákona a nelze připustit, aby takové zpochybnění obecně závazná vyhláška obsahovala. Nástroje, jak případně dosáhnout zrušení vydaných povolení Ministerstva financí, pokud se ocitají v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, upravuje buď správní řád (zejména ustanovení § 94 a násl. upravující tzv. přezkumné řízení), nebo spíše též samotný loterijní zákon, který v ustanovení § 43 odst. 1 stanoví povinnost orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Bude pak na Ministerstvu financí, aby v konkrétních případech posoudilo, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení, a to především s ohledem na další ústavně vymezené principy. Konkrétní posouzení a vážení těchto principů nyní nelze předjímat, avšak v zásadě platí, že provozovatelé těchto zařízení si museli být vědomi existence ustanovení § 43 loterijního zákona, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.
56. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud shledal, že zařazením čl. II odst. 2 do obecně závazné vyhlášky město Chrastava jednalo ultra vires, a proto dané ustanovení v druhém kroku testu neobstálo.
57. Vzhledem ke skutečnosti, že čl. II odst. 2 vyhlášky neobstál ve druhém kroku testu, vážil Ústavní soud, zda má rozumného smyslu ponechat v platnosti toliko ustanovení čl. II odst. 1 vyhlášky, které nebylo navrhovatelem napadeno. (To zní: 1. Zajištění veřejného pořádku.) Ústavní soud nakonec ke zrušení celého ustanovení čl. II vyhlášky č. 5/2009 nepřistoupil, neboť - podle jeho přesvědčení - dikce: Účel vyhlášky odst. 1 "Zajištění veřejného pořádku." i sama o sobě smysl dává.
VI.
Závěr
58. Z výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že ustanovení čl. II odst. 2 vyhlášky bylo vydáno mimo věcnou působnost obce, a proto je podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu včetně poznámky pod čarou č. 2, na kterou toto ustanovení odkazovalo, zrušil. Pokud jde o ustanovení čl. I vyhlášky, byl návrh na jeho zrušení podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním zamítnut.