29. Podle čl. 21 odst. 1, 3 a 4 Listiny mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zastupitelů. Volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Ustanovení čl. 22 Listiny stanoví: Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Dle části III čl. 25 Paktu každý občan má právo a možnost bez jakýchkoli rozdílů uvedených v čl. 2 mimo jiné volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování. Právo na svobodné volby je zakotveno rovněž v čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě (dále též jen "čl. 3 Protokolu č. 1"), dle jehož ustanovení vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidí při volbě zákonodárného sboru. V ustanovení § 4 zákona o volbách do zastupitelstev je stanoveno právo volit do zastupitelstva obce tak, že toto právo má občan obce mimo jiné za předpokladu, že je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu.
30. Otázkami volebního práva se intenzivně zabývá Rada Evropy, která je mezinárodní celoevropskou organizací, jež zajišťuje spolupráci členských zemí především při podpoře demokracie a ochraně lidských i sociálních práv a svobod. V rámci Rady Evropy působí Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva, tzv. Benátská komise, která vznikla 10. května 1990 jako poradní orgán Rady Evropy a svoji činnost zaměřuje na vytváření právních záruk pro rozvoj demokracie. Benátská komise je od svého vzniku aktivní v oblasti volebního práva, konkrétně zejména prostřednictvím přijímání stanovisek (opinions) k návrhům volební legislativy. Z dokumentů přijatých Benátskou komisí k volebním otázkám je na prvém místě třeba zmínit Kodex dobré praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, CDL-AD (2002)23rev, přijatý na 52. zasedání Benátské komise ve dnech 18.-19. května 2002]. V tomto dokumentu bylo přijato pět základních principů, kterými jsou všeobecné, rovné, svobodné, tajné a přímé volební právo. Všechny tyto principy tvoří evropské volební dědictví a jsou základním měřítkem mezinárodního standardu svobodných a demokratických voleb. Dle výše uvedeného dokumentu Rady Evropy všeobecné volební právo pro všechny lidské bytosti zahrnuje jak aktivní volební právo (právo volit), tak i pasivní volební právo (být volen). Tato práva mohou přitom podléhat určitým omezujícím podmínkám vzhledem k věku, národnosti, bydlišti či omezení, resp. zbavení práva volit a být volen. Pokud se jedná ve vztahu k volebnímu právu konkrétně o bydliště, bylo stanoveno pět upřesňujících podmínek, a to konkrétně, že: požadavek bydliště může být stanoven (1); bydliště v takovém případě znamená obvyklé bydliště (2); požadovaná délka pobytu na daném místě může být uložena občanům pouze v případě místních nebo regionálních voleb (3); požadované období pobytu by nemělo přesahovat šest měsíců, delší období může být požadováno v případě národnostních menšin (4) a že právo volit a být zvolen může být uděleno občanům žijícím v cizině (5). Z uvedeného plyne, že požadavek bydliště tedy není a priori neslučitelný s principem všeobecného volebního práva, není však přijatelné omezit právo být volen pouze na ty občany, kteří žijí v zemi, regionu nebo volebním obvodu značně dlouhou dobu (srov. též publikaci Electoral law, Council of Europe Publishing, July 2008, str. 14, 15, 134).
31. Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku (dále jen "Evropský soud") v rozsudku velkého senátu ve věci Hirst proti Spojenému Království (č. 2) ze dne 6. října 2005 č. 74025/01 (in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC a in ASPI ID: JUD28366CZ) v části C.1 k aplikaci čl. 3 Protokolu č. 1 obecně uvedl, že je na první pohled odlišný od ostatních ustanovení Úmluvy a jejích protokolů zaručujících práva, protože zakotvuje povinnost smluvních stran uspořádat volby v podmínkách, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu, a nikoliv právo či svobodu jedince. Dále připomenul důležitost demokratických zásad, kterými se má řídit výklad a aplikace Úmluvy, a zdůraznil, že práva zaručená čl. 3 Protokolu č. 1 mají zásadní význam pro základy skutečné demokracie ovládané zásadou právního státu, existuje mnoho způsobů organizace a fungování volebních systémů a je na každém smluvním státu, aby vtělil do svého pojetí demokracie specifika svého historického vývoje, kulturní různorodosti a politického myšlení. Evropský soud se domnívá, že je třeba, aby případná konkrétní přijatá omezení sledovala legitimní cíl a použité prostředky se nejevily jako nepřiměřené při zachování celistvosti a účinnosti volebního procesu.
32. K právu volit se Evropský soud vyslovil ve věci Aziz proti Kypru ze dne 22. června 2004 č. 69949/01 (in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC) s tím, že jakákoli odchylka od principu všeobecného volebního práva ohrožuje demokratickou platnost práva volit a vyloučení jakékoli skupiny či kategorie občanů z tohoto práva volit musí být slučitelné se základním smyslem čl. 3 Protokolu č. 1. Na druhé straně k právu být volen ve věci Melnychenko proti Ukrajině ze dne 19. října 2004 č. 17707/02 (in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC a in Justičná revue č. 12/2004, str. 59 až 69) Evropský soud připomenul, že demokracie je nepochybně základní vlastností evropského práva a čl. 3 Protokolu č. 1 obsahuje základní princip pro efektivní politickou demokracii, proto má vysokou důležitost v systému Úmluvy. Tento článek rovněž implikuje subjektivní právo volit a být volen. Evropský soud zdůraznil, že smluvní státy si mohou ve své vnitrostátní právní úpravě právo volit a být volen podrobit určitým podmínkám, které v zásadě čl. 3 nevylučuje. Pro účely aplikace čl. 3 se pak jakákoli volební legislativa musí posuzovat z hlediska politického vývoje dotčené země, takže vlastnosti, které by byly nepřijatelné v kontextu jednoho systému, mohou být oprávněné v kontextu jiného.
33. Ústavní soud v souvislosti s pojmem trvalého pobytu vyložil, že dle čl. 14 odst. 1 Listiny garantujícího svobodu pobytu se trvalým pobytem nepochybně rozumí oprávnění svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoli místě v České republice, tj. oprávnění svobodně si volit bydliště uvnitř českého státu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/02 ze dne 30. 10. 2002 (N 136/28 SbNU; 495/2002 Sb.)]. Výjimka je uvedena v čl. 14 odst. 3 Listiny, dle něhož svobody pohybu a pobytu mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody. Trvalý pobyt je definován jako údaj "pouze" evidenční. Na druhou stranu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/94 ze dne 13. 9. 1994 (N 40/2 SbNU 7; 207/1994 Sb.), v němž se zabýval podmínkami nabývání státního občanství, Ústavní soud pojem trvalého pobytu, coby jednu z nich, vyložil tak, že jde "... nikoliv o trvalý pobyt ve smyslu evidenčním - přihlášení se k trvalému pobytu na příslušném úřadě - ale ve smyslu faktickém. Trvalým pobytem je třeba takto rozumět pobyt v místě stálého bydliště člověka, to jest zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání a v němž se také zdržuje s úmyslem zdržovat se zde trvale."
34. Jak bylo řečeno, právo volit do zastupitelstva obce dává ustanovení § 4 zákona o volbách do zastupitelstev občanu obce za předpokladu, že je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu. Žádné omezení týkající se trvalého pobytu není v tomto ustanovení uvedeno a Česká republika nemá ani jinde speciálně upraveny nějaké další podmínky ve vztahu k bydlišti, které by voliči byli povinni splnit, než se k trvalému pobytu v obci přihlásí. Zmanipulování voleb obstaráním hlasů formálních voličů je tedy relativně snadné. Těmto praktikám lze do jisté míry předejít ve fázi sestavování seznamu voličů tím, že osoby hlášené k trvalému pobytu toliko formálně z něho budou vyškrtnuty. Výklad, podle něhož zákon o volbách do zastupitelstev takovýto aktivní postup orgánu, který stálý seznam voličů vede, umožňuje, podporuje i možnost vyškrtnutých osob následně žádat o správní (námitkové řízení) a soudní přezkum. A odpovídá to též (jak je rozvedeno níže) představě samotné Ústavy, která v čl. 100 odst. 1 nepředpokládá ochranu práva podílet se na správě obecních záležitostí u těch, kdo se skutečným životem obce nemají objektivně nic společného. Toto je jen připomenutí jednoho z nástrojů, který lze k obraně před podobnými praktikami využít mimo rámec volebního soudnictví. Je však zřejmé, že právní úprava není dokonalá. Ústavní soud zde proto využívá příležitosti a apeluje na zákonodárce, aby uvážil, zda podmínky aktivního volebního práva do zastupitelstev obcí neupřesnit, resp. nezměnit tak, aby bylo znemožněno nebo alespoň podstatně znesnadněno zneužití stávajícího benevolentně nastaveného kritéria trvalého pobytu.
35. Otázka trvalého bydliště občanů je sice v obecné rovině záležitostí evidenční, a nikoliv faktickou (zákon o evidenci obyvatel sice v § 10 odst. 1 uvádí demonstrativní výčet kritérií pro volbu místa trvalého pobytu, ovšem jejich skutečná existence není při ohlašování tohoto místa prověřována), nicméně ve věcech volebních je dle názoru Ústavního soudu nutno pojem vykládat materiálně. Přiléhavější je proto postoj zaujatý ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/94 vycházející z trvalého pobytu jako stavu faktického. Tento závěr podporuje i ústavní vymezení územních samosprávných celků jako územních společenství občanů, která mají právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy). Smyslem formální existence obce je, aby si její obyvatelé mohli sami spravovat své vlastní záležitosti. Činí tak prostřednictvím orgánů obce. Proto také oprávnění tyto orgány vytvářet je podmíněno faktickým poutem obyvatele-voliče k obci. O existenci tohoto pouta nesvědčí sama subjektivní vůle osoby v podobě zápisu mezi občany obce, ale musí být odpovídajícím způsobem objektivně vyjádřena.
36. V situaci, kdy je trvalý pobyt rozhodujícím kritériem pro vznik aktivního i pasivního volebního práva do orgánů samosprávy obce, je třeba vzhledem k závažnosti možných dopadů pečlivě zkoumat i skutečnost, zda přihlášení nebylo zcela účelovým jednáním, jehož jediným cílem byl právě vznik aktivního volebního práva, tedy jednáním obcházejícím volební zákon. Právo na zvolení si trvalého pobytu dle § 10 zákona o evidenci obyvatel je sice subjektivně veřejným právem vymahatelným ve správním soudnictví, které je odvozeno od práva na svobodu pohybu a pobytu. Ovšem není důvod jej bez dalšího upřednostnit před právem občanů územního společenství, aby se na jeho samosprávě podíleli pouze ti, kdo do tohoto společenství skutečně patří. Nelze pominout specifika voleb do zastupitelstev obcí, ve kterých na rozdíl kupř. od voleb do zastupitelstev krajů, vzhledem k jejich velikosti i počtu voličů, nepochybně hrozí, že hromadnou účelovou změnou trvalého pobytu před konáním voleb může dojít k nežádoucímu ovlivňování volebních výsledků. Kromě toho svoboda pohybu a pobytu znamená svobodu se kdekoliv usadit a žít tam, nikoli svobodu být hlášen k trvalému pobytu v místě dle svého výběru a účastnit se zde komunálních voleb.
37. I za stávající právní úpravy proto je (bylo) při posuzování předmětného návrhu na neplatnost voleb nezbytné za účelem ochrany zájmu voličů posoudit, zda posuzovaná praktika, v tomto konkrétním případě přihlášení se více osob k trvalému pobytu těsně před komunálními volbami na určitou adresu spjatou vlastnickými či závazkovými právy s konkrétními kandidáty, měla reálný vliv na to, jakého volebního výsledku dosáhla volební strana, která tyto kandidáty navrhla, a zda zjištěná skutečnost znamenala porušení ústavních principů demokratických voleb. Ústavní soud zastává názor, že případné "nekalé praktiky" dle své závažnosti mohou oslabit integritu voleb, a tedy i demokracii samotnou. Proto je třeba zkoumat dopady konkrétních jednání, které by mohly mít vliv na omezení rovnosti volebního práva na konečný výsledek voleb (srov. čl. 5 a čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny).
38. S ohledem na význam voleb v demokratické společnosti a z něho vyplývající presumpci jejich ústavnosti a zákonnosti je ještě třeba zdůraznit, že neplatnost voleb může způsobit jen takové závažné porušení volebního zákona, které zpochybňuje výsledky voleb a které odůvodněně vyvolává pochybnost o tom, zda volby a jejich výsledky jsou projevem skutečné vůle voličů. V právním státě musí mít každé konkrétní jednání předvídatelné právní důsledky. Lze dovodit, že důvod rušit volby zde nebude, pokud konkrétní praktika, kterou bude možno označit za nemorální a nemravnou, na zvolení volební strany podstatný vliv neměla; pokud však tento vliv podstatný měla, bude třeba ke zrušení napadených voleb přikročit.
39. Krajský soud zúžil přezkum neplatnosti voleb pouze na posouzení platnosti ve vztahu k zákonu o evidenci obyvatel a neposoudil zákonnost a platnost voleb ze širšího hlediska dopadu změny trvalého pobytu určitého počtu občanů bezprostředně před volbami na celý volební proces jako takový. Krajský soud ukončil volební přezkum konstatováním, že nebylo prokázáno jednání obcházející zákon. Dle Ústavního soudu však hlavní příčinou toho byl chybný procesní postup krajského soudu, který potřebné dokazování v tomto směru ani neprovedl, přestože tak učinit mohl, resp. za situace, kdy kombinace okolností případu nasvědčovala spíše závěru o zneužití zákona o volbách do zastupitelstev, učinit měl. Z toho důvodu se krajský soud vůbec nezabýval porušením zásady rovného volebního práva a zásady svobodné soutěže politických sil ve vztahu ke stěžovatelce, tedy ve vztahu k volební straně, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do zastupitelstva obce. Je třeba, aby krajský soud materiálně posoudil účelovost změny trvalého pobytu, která současně svojí intenzitou mohla ovlivnit volební výsledky (1), a existenci či neexistenci příčinné souvislosti mezi namítaným postupem před volbami a výsledkem napadnutých voleb (2) se zřetelem na možné obcházení volebního zákona a zatemnění výsledku voleb v souvislosti s intenzitou zásahu, tedy pravděpodobnými dopady účelové změny trvalého pobytu přihlášením se do objektu ve vlastnictví (užívání) některých kandidátů (3).
40. Ústavní soud uzavírá, aniž by jakkoli předjímal závěry krajského soudu o regulérnosti voleb v Karlově Studánce, že krajský soud uvedeným postupem a napadeným rozhodnutím porušil právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy tím, že neposkytl dostatečnou ochranu jejímu právu na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím garantovanému čl. 21 odst. 4 Listiny. Bude na krajském soudu, aby znovu přezkoumal zákonnost a platnost voleb do zastupitelstva obce a posoudil, zda jednotlivé volební strany měly nebo mohly mít stejné příležitosti, či naopak jen některé mohly mít prospěch z "nově přihlášených voličů", a zda uvedená praktika ovlivnila a zpochybnila věrohodnost volebních výsledků takovým podstatným způsobem, který by mohl prokazatelně způsobit jejich neplatnost.
IX.
41. Z uvedených důvodů Ústavní soud napadené rozhodnutí krajského soudu podle ustanovení § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Návrh MUDr. J. V. musel Ústavní soud pro nepřípustnost [§ 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu] odmítnout.