28. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Do stejné oblasti směřuje i čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručující právo každého, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným tribunálem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že citovaný článek 36 odst. 2 Listiny (a obdobně rovněž čl. 6 odst. 1 Úmluvy) představuje obecnou garanci práva na spravedlivý proces, a tedy i soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, leč zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil. Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
29. Podstatná pro rozhodnutí o návrhu tedy je odpověď na otázku, zda může rozhodnutí o neudělení víza zasáhnout do některého základního práva či svobody garantované Listinou, resp. ústavním pořádkem. Pro výklad kompetenční výluky představuje meze subjektivního veřejného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu citovaného článku Listiny a při jejich používání musí být šetřeno jeho podstaty a smyslu a nesmějí být zneužívány k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nelze je interpretovat extenzivně, ale restriktivně, přičemž v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem přezkumu, či nikoliv, je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze. Procesní právo ostatně nemá klást účastníkům řízení překážky, ale má poskytovat spravedlivou ochranu jejich subjektivním právům [viz nálezsp. zn. III. ÚS 2556/07ze dne 22. 7. 2009 (N 164/54 SbNU 93)].
30. Jak plyne ze shora nastíněného přehledu relevantní judikatury, po celou dobu účinnosti zákona o pobytu cizinců je rozhodovací praxe Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu ustálena na tom, že z Listiny ani z mezinárodních smluv o lidských právech neplyne cizincům právo na pobyt na území České republiky. Nemají tudíž ani nárok na udělení pobytového víza. V citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/07(viz výše) Ústavní soud dovodil, že Listina garantuje cizincům práva, do nichž lze zasáhnout rozhodnutím o správním vyhoštění. Tomu odpovídal i výrok nálezu rušící příslušnou kompetenční výluku. Oproti věci nyní posuzované je zde ovšem zásadní odlišnost odpovídající rozdílnosti obou typů řízení. Podstatná je totiž odlišnost mezi důsledky rozhodnutí o správním vyhoštění a důsledky rozhodnutí o neudělení pobytového oprávnění, které jsou v případě správního vyhoštění příkřejší. Zatímco v případě správního vyhoštění se jedná o ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území (§ 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů), neudělení pobytového oprávnění (víza, včetně víza pro strpění) takové důsledky prima facie nemá. Nucené vycestování cizince, které by mohlo být spjato s porušením základních práv a svobod cizince, dějící se na podkladě rozhodnutí o správním vyhoštění podléhá soudnímu přezkumu, a to po účincích nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/07(viz výše) bez omezení kritériem oprávněnosti pobytu. Přímým důsledkem neudělení víza není nucený návrat do domovského státu a s ním spojené riziko špatného zacházení či újmy v domovském státě. K tomu směřuje až rozhodnutí o správním vyhoštění. Bez vydání tohoto rozhodnutí nelze cizince vydat do domovského státu. Bude-li tak v budoucnu rozhodnuto, má cizinec zajištěn přístup k soudní ochraně prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění. Žaloba proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má navíc - s výjimkou vyhoštění z důvodu ohrožení bezpečnosti státu - odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí (§ 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 161/2006 Sb.). S navrhovatelem lze souhlasit, že řízení o správním vyhoštění a řízení u udělení víza jsou řízení s různým předmětem a v řízení o správním vyhoštění se primárně nebudou přezkoumávat důvody neudělení víza. Ze zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, však nevyplývá (zejm. ustanovení § 171 a 172), že by byl žalobce nějak omezen v námitkách stran okolností neudělení víza, a i zjištěné pochybení správního orgánu při neudělení víza může založit procesní úspěch žalobce.
31. Je pravda, že opuštění území může být nepřímým důsledkem rozhodnutí o neudělení víza, neboť cizinec nedisponuje titulem, na základě kterého by zde pobýval, a povinnost opustit území tedy vyplývá přímo z dikce samotného zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 17 a 65 a contrario). Platí ale, co bylo řečeno výše, tedy že ze strany státu dochází k donucení opustit území až v důsledku vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Při komplexním pohledu na vztah cizince a státu, resp. možnosti cizince bránit se administrativnímu postupu státu, je podstatné, že finální akt, který je skutečně reálně způsobilý - jak již Ústavní soud v opakovaně zmíněném nálezu dovodil - zasáhnout některé právo z kategorie základních práv, může nechat podrobit kontrole nezávislého soudu. Sice tedy ne všechny dílčí kroky státní moci, ale ten klíčový ano. V rovině těchto úvah se pak jeví jako adekvátní a dostačující, proběhlo-li dané řízení v rovině administrativní. Taková procesní úprava nutně neznamená nepřijatelnou koncentraci moci u Ministerstva vnitra, resp. jeho organizační části. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/2000(viz výše) Ústavní soud konstatoval, že: "Nynější právní úprava totiž ve svých důsledcích znamená, že v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí může citelně zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby. Úřad provádějící bezpečnostní prověrku, jehož úkolem je ověření podmínek pro vydání osvědčení - a který tedy v tomto směru realizuje určitou ,službu' státu a jednoznačně reprezentuje jeho zájmy - totiž zároveň rozhoduje o vydání správního rozhodnutí i o opravném prostředku proti němu. Za situace, kdy neexistuje přezkum nezávislým a nestranným orgánem, je prověřovaná osoba prakticky podrobena vůli jediné instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či nestrannou ... Je proto zřejmé, že napadená zákonná úprava (tj. § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.) v zásadě odporuje samotnému smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny". Ve zkoumané problematice cizineckého práva totiž předpoklad uvedeného závěru - neexistence přezkumu zásahu do individuální sféry nezávislým a nestranným orgánem - při komplexním pohledu na řízení splněn není. Nad rámec uvedeného lze dodat, že počínaje 1. 1. 2011 byl přezkum správních rozhodnutí o neudělení víza svěřen Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Ta sice je organizační součástí ministerstva a ministr vnitra jmenuje a odvolává předsedu a ostatní členy komise (§ 170a odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.), ovšem její členové jsou ve svém rozhodování na ministerstvu nezávislí (odstavec 9 téhož ustanovení). Nezávislost rozhodování je posílena i organizačním uspořádáním komise; ta jedná a rozhoduje v tříčlenných senátech, přičemž většina členů senátu musí být odborníci, kteří nejsou zařazeni v ministerstvu (§ 170b zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.).
32. Pokud jde o argument, že rozhodnutí o neudělení víza může vést k porušení práv zaručených čl. 10 odst. 2 Listiny, neboť pobývá-li cizinec na území delší dobu, může si zde vytvořit rodinné pouto, lze též navázat na výše uvedené. Do soukromého a rodinného života může fakticky zasáhnout až rozhodnutí bezprostředně vedoucí k nucenému opuštění země, které teprve vytvořené vazby přetne. Samotné neudělení víza tento efekt nemá. Dokladem toho je i podkladový případ paní R., která přicestovala na území České republiky začátkem roku 2007, a od té doby bylo k jejím žádostem opakovaně rozhodnuto o neudělení víza. Přesto zde stále pobývá, a negativní rozhodnutí tudíž na její soukromé vazby zde vytvořené neměla vliv.
33. Konkrétní kontrola ústavnosti se sice týká ustanovení právního předpisu použitého v určitém řízení, při přezkumu se však Ústavní soud zabývá jeho obecnými dopady na právní vztahy, bez omezení reáliemi podkladového případu. Ty ale samozřejmě mohou, byť se v obecných souvislostech ustanovení neústavním být nejeví, jeho vadu odhalit. V podkladovém případě paní R. nic takového zjištěno nebylo. Naopak popis jejího případu a výčet řízení, která v jeho rámci proběhla, dokládá, že záruky poskytnuté jejím právům jsou dostatečně účinné. Platnost posledního uděleného víza za účelem strpění skončila dne 29. 2. 2008. A to je navíc vízum za účelem strpění pouze jakýmsi doplňkovým institutem, který má být užit zpravidla tehdy, deklarují-li osoby krátkodobé překážky bránící vycestování do země původu (viz § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů; důvodová zpráva za takové překážky příkladmo označila dlouhodobé upoutání na lůžko či čekání na dopravní spoj). Přesto se jmenovaná na území České republiky stále zdržuje a svůj pobyt se pokouší legalizovat cestou škály institutů nabízených jí zákonem o pobytu cizinců či zákonem o azylu. O všech těchto žádostech je vedeno příslušné řízení. Řízení o správním vyhoštění bylo v samém počátku vzhledem ke stanovisku Ministerstva vnitra o nemožnosti vycestování z důvodu bezpečnostní situace v domovské zemi zastaveno. Nic tedy nenaznačuje, že by nastavený model selhával a že by v podkladovém případě byla již ve fázi předcházející řízení o správním vyhoštění dotčena základní práva cizinky. Ústavní soud tedy uzavírá, že na dosud traktovaném závěru, dle něhož v případě rozhodnutí o neudělení víza nemůže dojít k zásahu do základních práv a svobod, trvá. Je tudíž v kompetenci zákonodárce toto řízení vyloučit ze soudního přezkumu, aniž by se tím dostal do rozporu s dikcí čl. 36 odst. 2 Listiny.
34. Taktéž nebylo možno zcela odhlédnout od skutečnosti, že vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení by dopadlo i na víza neudělená cizincům žádajícím o ně v zahraničí, kterážto rozhodnutí ovšem nejsou způsobilá zasáhnout základní práva cizinců ani dle mínění navrhovatele.
35. Uvedené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že návrh je třeba podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnout.
36. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.
Odlišné stanovisko soudce Miloslava Výborného
K přijatému nálezu uplatňuji podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu") toto odlišné stanovisko:
1. Pro důvody dále vyložené považoval jsem za sporné, byl-li 1. senát Nejvyššího správního soudu oprávněn podat v projednávané věci návrh na zahájení řízení. Při akceptaci mnou přednesených pochyb (uznávám dnes, že pochyb opírajících se o argumenty nikoliv nevyvratitelné) měl by být návrh odmítnut podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
2. Mnoha rozsudky (ilustrativně jen tři z nich jsou citovány v bodu 27 nálezu) různých svých senátů Nejvyšší správní soud od svého vzniku bezvýjimečně judikoval, že nemá o ústavnosti zákonné výluky soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení víza žádnou pochybnost. Teprve nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu dospěl k úsudku opačnému. Pak jistě - nechtěl-li rozhodovat contra legem - nezbylo mu než obrátit se na Ústavní soud s návrhem, k jehož podání byl oprávněn dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Neměl však při svém jiném právním názoru nejprve věc postoupit rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu dle ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s.? Neměl být soudem oprávněným k podání návrhu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy právě až rozšířený senát Nejvyššího správního soudu?
3. Ve věci samé upozorňoval jsem bez výsledku pro konečné rozhodnutí většiny, že argumenty návrhu jeví se mi silné a solidně zdůvodněné; připomenul jsem, že ve hře jsou (či mohou být) též základní práva, v nichž zákonná výluka soudního přezkumu rozhodnutí ústavně obstát nemůže. Vypořádání návrhové argumentace v odůvodnění nálezu považuji proto za - přinejmenším - neúplné. Nález pro některé případy vytváří konstrukci nutící cizince, aby I. po neudělení víza pobýval na území republiky protiprávně, II. donutil tímto svým nelegálním jednáním stát k zahájení řízení o správním vyhoštění a III. teprve v rámci tohoto řízení a IV. na něj navazujícího soudního přezkumného řízení domáhal se ochrany svých základních práv. To vše zajisté jen nerozhodne-li se po neudělení víza opustit republiku dobrovolně. Cizinci tvrdícímu dotčení základních práv tudíž nezbývá, než buď dosáhnout jejich soudní ochrany jen a až poté, kdy se dopustí protiprávního jednání, nebo na tuto ochranu vycestováním rezignovat. Zdá se mi, že uvedené cesty řešení jeho situace jsou pro něj de lege lata vytyčeny poněkud cynicky. Proto jevilo by se mně správnějším spíše návrhu vyhovět.