V nálezusp. zn. II. ÚS 351/04ze dne 4. 11. 2004 (N 167/35 SbNU 267) Ústavní soud vyslovil, že v dosavadní judikatuře ve věcech ústavních stížností Ústavní soud interpretoval pojem svévole ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je přepjatý formalismus), jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlení konsenzuálně akceptovaném významu a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy [viz též nálezysp. zn. III. ÚS 606/04ze dne 15. 9. 2005 (N 177/38 SbNU 421),sp. zn. III. ÚS 521/05ze dne 23. 3. 2006 (N 70/40 SbNU 691),sp. zn. III. ÚS 151/06ze dne 12. 7. 2006 (N 132/42 SbNU 57)]. Uvedené závěry je možné analogicky vztáhnout i na nyní projednávanou věc.
VII.
Závěrem Ústavní soud konstatuje:
Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Ústavní stížností napadená rozhodnutí trpí tím nedostatkem, že tento test přiměřenosti soudního zásahu dostatečně nevyjadřují.
Požadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.
Výtky, jimiž Nejvyšší správní soud odůvodňuje svá kasační rozhodnutí napadená ústavní stížností, nejsou podle názoru Ústavního soudu oprávněné a nelze se s nimi ztotožnit. Po důkladném seznámení se s obsahem soudních spisů sp. zn. 8 Ao 1/2011 a 9 Ao 1/2011 Ústavní soud konstatuje, že způsob, jakým orgány územního plánování projednávaly námitky vznesené dotčenými občany při tvorbě územního plánu a námitky uplatněné vůči stanoviskům orgánu ochrany zemědělského půdního fondu a orgánu ochrany přírody a krajiny, byl velmi důkladný, transparentní a zajišťující jak účast dotčených občanů, tak možnost veřejné kontroly. Ústavní soud nesdílí názor Nejvyššího správního soudu, že rozhodnutí o námitkách jsou "nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů", naopak má za to, že argumentace rozhodnutí vydaných orgány územního plánování je dostatečná a přesvědčivá. Požadavky vznášené Nejvyšším správním soudem na detailnost a rozsah odůvodnění rozhodnutí o námitkách se Ústavnímu soudu jeví jako přemrštěné a ohrožující funkčnost územního plánování. Lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.
Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud konstatuje, že napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se dostala do extrémního rozporu s principy spravedlnosti a nelze je označit jinak než jako přepjatý formalismus, kterým bylo zasaženo do základního práva územního samosprávného celku na samosprávu.
Na základě výše uvedených skutečností Ústavní soud dovodil, že nezákonným zásahem státní moci - částečným zrušením opatření obecné povahy (resp. zrušením dodatku k územnímu plánu) Nejvyšším správním soudem došlo k zásahu do samostatné působnosti, tedy do ústavně zaručeného práva územního samosprávného celku na samosprávu (čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy).
Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí zrušil.
Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
I. K procesním podmínkám
Předesílám, že nerozumím dlouhým úvahám většiny senátu na téma aktivní legitimace zastupitelstva, jež končí závěrem, že "zastupitelstvo města Rokytnice nad Jizerou je možno považovat za subjekt aktivně legitimovaný k podání této komunální stížnosti", a zejména k tomu podpůrné citaci z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120 (spíše by odtud vyplynul logicky opak). Jestliže totiž má jít o tzv. komunální stížnost, je aktivní legitimace zastupitelstva obce evidentní a dána výslovným zněním ustanovení § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu (srov. též rozhodnutí Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 3554/12,sp. zn. IV. ÚS 606/06,sp. zn. II. ÚS 2264/10čisp. zn. I. ÚS 604/09; všechna usnesení jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
Jinou věcí ovšem je, zda v daném případě o komunální stížnost podle zmíněného ustanovení zákona o Ústavním soudu vůbec jde, resp. jít může.
Stížnost směřuje proti dvěma rozhodnutím Nejvyššího správního soudu vydaným ve zvláštním soudním řízení, upraveným v ustanoveních § 101a až 101d s. ř. s., a jejich účastníku - jímž byla obec (nikoli zastupitelstvo) - je tímto procesním postavením předznamenána aktivní legitimace k ústavní stížnosti "obecné", dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu; až otázkou pro věcné posouzení je - v kontextu dané materie, resp. povahy jí vydaného a v řízení napadeného opatření obecné povahy - existence možného zásahu do ústavně chráněných práv obce.
Pro úvahu, zda pak přichází v úvahu (i) stížnost podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, je určující odpověď na otázku, zda "zásah státu" může představovat rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v řízení, v němž je obec odpůrcem tomu, kdo tvrdí, že byl jejím opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech (§ 101a odst. 3 s. ř. s.), pakliže v něm již tím o klasický střet mezi státní (jinou veřejnou) správou na jedné straně a samosprávou na straně druhé očividně nejde, což je však pro tzv. komunální ústavní stížnost příznačné.
Osobně soudím, že napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu takový "zásah státu" do práva obce na samosprávu nepředstavují. Pro potřeby oponentury vůči opačnému východisku nálezu důkazu netřeba [včetně podrobnější úvahy o použitelnosti ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu - viz zejména čl. 8, čl. 101 odst. 4 Ústavy, eventuálně i čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, případně jen v aspektech procesních], jelikož postačí poukázat na to, že si tuto otázku většina senátu ani nepoložila.
Že ústavní stížnost podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je přípustná, tudíž doloženo není; "zbývá-li" toliko ústavní stížnost podle písm. a) téhož ustanovení, postrádá k ní zastupitelstvo obce aktivní legitimaci.
II. K věcnému posouzení
Nejvyšší správní soud se v řízení, jež vedl, pohyboval v mezích ustanovení § 101d odst. 2 s. ř. s., podle kterého dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí.
Jeho "kasační" závěry (ve smyslu zjištění konkrétních věcných a procesních vad před ním napadených opatření obecné povahy) jsou citovanému ustanovení § 101d odst. 2 s. ř. s. nejen objektivně podřaditelné, nýbrž - podle mého názoru - i podrobně a adekvátně odůvodněné, lze je logicky zastávat a ve výsledku jsou obhajitelné.
O případ "svévole", jak většina senátu předznačuje citací nálezusp. zn. II. ÚS 351/04ze dne 4. 11. 2004 (N 167/35 SbNU 267), jakož i podobně ohlášeného nedostatku podmínky "ochrany zákona" dle nálezusp. zn. IV. ÚS 331/02ze dne 30. 9. 2002 (N 113/27 SbNU 245), tedy nejde.
Nemohu pak souhlasit ani s úsudkem, že napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu "se dostala do extrémního rozporu s principy spravedlnosti a nelze je označit jinak než přepjatý formalismus", což má - dle většiny senátu - představovat porušení ústavně garantovaného práva města Rokytnice nad Jizerou na územní samosprávu.
Jednak nepokládám za případné Nejvyššímu správnímu soudu vytýkat, požadoval-li, aby finální rozhodnutí (opatření obecné povahy) bylo vydáno na základě úplných a vnitřně či navzájem nerozporných podkladových stanovisek, neboť takový požadavek je nejen ústavněprávně adekvátní, nýbrž i konkrétně nevyhnutelný proto, aby mohl být soudní přezkum takových opatření vůbec myslitelný.
A za druhé, tvrzení o "přepjatém formalismu" neobstojí i proto, že postrádá jakékoli bližší odůvodnění; je vysloveno jen apodikticky, stejně jako sdělení, že "argumentace rozhodnutí, vydaných orgány územního plánování, je dostatečná a přesvědčivá"; odlišné hodnocení Ústavním soudem je pouhým vyjádřením jiného názoru, nic víc.
Posouzení, zda přezkoumávaná stanoviska dotčených orgánů v procesu tvorby opatření obecné povahy naplňují požadavek náležitého odůvodnění (ve smyslu srozumitelnosti a úplnosti), je typicky věcí obecného (správního) soudu a Ústavnímu soudu, jak zhusta traktuje, nepřísluší - již z principu minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti jiných orgánů - do tohoto procesu zasahovat a dosažená hodnocení "přehodnocovat", ledaže by byla zcela zjevně excesivní či svévolná.
Z pohledu standardní kritiky, již obvykle adresuje Ústavní soud soudům obecným, resp. správním (viz principy tzv. spravedlivého procesu), se v dané věci zjevuje paradoxem, že Nejvyššímu správnímu soudu není vytýkáno, že by se ve svých rozhodnutích "pečlivě a podrobně" nevypořádal s důvody, pro něž shledal stanoviska dotčených orgánů nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů; naopak je mu vyčítáno, že se obsahovými znaky odůvodnění těchto stanovisek zabýval až příliš pečlivě.
Dodržování zákonných standardů odůvodnění ve správním řízení podle § 68 odst. 3 správního řádu lze v procesu, kdy tyto orgány vystupují v tzv. "vrchnostenském postavení", chápat za přílišný (přepjatý) formalismus jen stěží, a to zejména tehdy, kdy jejich potenciální zásah do subjektivních práv jiných osob (účastníků řízení) může být v důsledku vydaného opatření obecné povahy (územního plánu) zcela zjevný a citelný.
Že v dané věci nemohl Nejvyšší správní soud brát v potaz toliko právo na územní samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy), nýbrž i taková - rovněž ústavně garantovaná - práva jiných (dle čl. 11 Listiny), je nabíledni, neboť právě ti otevřeli před ním spor. Tuto okolnost však většina senátu pominula a otázkou proporcionality důsledků možného dotčení (porušení) těchto - ve střetu k ochraně územní samosprávy stojících - práv se nezabývala.
Konkrétní jednotlivost závěrem: samozřejmě se stěžovatel mýlí, dovozuje-li, že mu nelze "přičítat" nedostatky jednotlivých podkladových odborných stanovisek (postačí odkázat na vyjádření Nejvyššího správního soudu podaná v dané věci); zde stojí stěžovateli již jen za připomenutí, že zcela přehlíží vlastní, zákonem otevřené, možnosti účastnit se procesu tvorby návrhu územního plánu (s jeho pořizovatelem), a to určeným členem zastupitelstva (§ 47 a násl. stavebního zákona); poukaz na to, že zastupitelstvo nemá žádnou možnost postup pořizovatele ovlivnit, je i z tohoto důvodu nepřípadný.
III. Závěr
Ústavní stížnost proto měla být zamítnuta (ad oddíl II výše), resp. již předtím odmítnuta (oddíl I).