Za samostatné zamyšlení stojí již posouzení, v jakém postavení se vlastně ministr spravedlnosti nachází v situaci, kdy (ne)povoluje vydání osoby. Ministr spravedlnosti není orgánem činným v trestním řízení (srov. ustanovení § 12 trestního řádu), zjevně ovšem také (jako orgán moci výkonné) v daném případě nevykonává „působnost v oblasti veřejné správy“ (§ 1 odst. 1 správního řádu), proto se ani na jeho „rozhodování“ nemůže vztahovat správní řád. Což ostatně nepřímo potvrzuje i v odůvodnění zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Azs 10/2010-110, výslovnou zmínku obsahuje i nálezsp. zn. Pl. ÚS 63/06ze dne 29. 1. 2008 (N 21/48 SbNU 223; 90/2008 Sb.) – „je rovněž vyloučeno …, aby rozhodnutí ministra spravedlnosti v trestním řízení mohlo být předmětem přezkumu správního soudu“. Jde snad tedy o specifické rozhodování (úkon) v oblasti trestního práva, resp. trestního řízení (s určitými mezinárodněprávními prvky). Názor J. Novotné, že rozhodování ministra spravedlnosti je „svou povahou a postavením ministra jako představitele orgánu moci výkonné správním řízením sui generis“ (In: Šámal, P. a kol. Trestní řád. Komentář – díl II. Praha: C. H. Beck, 2005, s. 2574 a n.) není dostatečně podložen. Nestačí vycházet z postavení orgánu (osoby) při rozhodování, relevantní je obsah úkonu. Ostatně není neobvyklé, aby určitý orgán prováděl úkony spadající do různých právních odvětví (srov. typicky např. Policii České republiky). J. Novotná v pozdějším vydání komentáře svůj názor trochu poopravila: „rozhodování ministra spravedlnosti je svou povahou a postavením ministra jako představitele orgánu moci výkonné řízením sui generis“ (In: Šámal, P. a kol. Trestní řád. Komentář – díl III. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 4176 a n.).
Samo rozhodování ministra spravedlnosti, resp. rozvaha ministra mu předcházející, pak není žádným (samostatným) řízením, a proto ani osoba, která má být vydána, nemůže být „z povahy věci“ (?) – bod 11 – účastníkem (stranou) řízení. Ve vztahu k rozhodování ministra spravedlnosti nemá tato osoba žádná procesní práva, i když se jí takové rozhodnutí přirozeně bytostně dotýká. Ostatně, i kdybychom připustili, že rozhodování ministra spravedlnosti má charakter jisté formy zvláštního pokračování v řízení o vydání (J. Novotná dokonce mluví o třetím stadiu vydávacího řízení: cit. dílo, s. 4176) – jak by bylo lze dovodit z ustanovení § 399 odst. 4 a 5 trestního řádu – ani v tomto případě nemá osoba, která má být vydána, na rozhodování (procesně) žádný vliv.
Ve své podstatě se tak shoduji s názorem uvedeným v nálezusp. zn. IV. ÚS 353/12ze dne 10. 10. 2012 (N 171/67 SbNU 97), podle kterého rozhodnutí ministra spravedlnosti o (ne)vydání „není totiž sensu stricto rozhodnutím o opravném prostředku, který stěžovateli právní řád k ochraně jeho práv poskytuje; jinými slovy, nejde o řízení, které by měl stěžovatel k dispozici“ (srov. též bod 7). Ostatně není jasné, proč tento nález chybí v úvodním výčtu rozhodnutí, od nichž se (zde částečně) nový názor Ústavního soudu odlišuje.
Co se týče ve výroku zmíněných odlišností v „účelu“ a „předmětu“ posouzení, které jsou ovšem v odůvodnění jen naznačeny (zřejmě body 9 a 10), pokud je taková úvaha vůbec (na základě platné úpravy) možná, i zde můžeme vyslovit pochybnosti. Předmět i účel posouzení jsou totožné: povolení (či nepovolení) extradice konkrétní osoby. Rozdíl je dán – ale pouze částečně – v hlediscích posuzování věci (což není nic neobvyklého při přezkumu aktu orgánem veřejné moci, který spadá v rámci tripartice dělby moci do jiné její složky než orgán veřejné moci, který akt vydal): soud rozhoduje o přípustnosti vydání striktně na základě hledisek stanovených trestním řádem (§ 393), kdežto ministr spravedlnosti zkoumá, zda se nezměnily určité okolnosti (v tomto směru pak zkoumá i některé z důvodů nepřípustnosti uvedené v § 393 trestního řádu), a má prostor k jistému „trestnímu“ uvážení, které zahrnuje i mezinárodně politické aspekty věci (ty jsou ovšem, jak se správně uvádí, soudně nepřezkoumatelné). Můžeme se setkat s názorem, že „ministru spravedlnosti náleží rozhodovat ohledně vydání pouze z důvodů politických, což vymezuje jeho postavení v rámci vydávacího řízení“, podpořeným mj. odkazem na nálezsp. zn. III. ÚS 534/2007(J. Novotná, cit. dílo, s. 4177) – pozn. red.: správně se patrně jedná o nález Ústavního soudusp. zn. III. ÚS 534/06ze dne 3. 1. 2007 (N 1/44 SbNU 3). Takový výklad – jak vyplývá z výše uvedeného – považuji za zužující.
Navíc má ministr spravedlnosti možnost se v pochybnostech obrátit na Nejvyšší soud. Pro úplnost je snad třeba uvést, že z hlediska „druhu“ (posledního) prostředku k ochraně práva není rozhodné, zda o něm rozhoduje soud či – z hlediska dělby moci – do jiné její složky spadající orgán veřejné moci.
Na základě výše uvedených důvodů tedy nemohu akceptovat náhled III. senátu, resp. pléna Ústavního soudu. Dovozuji, že rozhodnutí ministra spravedlnosti není rozhodnutím v řízení, jehož by stěžovatel byl účastníkem, lze tedy toliko uvažovat o tzv. jiném zásahu orgánu veřejné moci (než je rozhodnutí), který by bylo možné v tomto režimu napadnout ústavní stížností.
Pokud jde o výrok II, jenž se zabývá přezkumem ústavní stížností napadeného rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení extradice ve vztahu k rozhodování (Ministerstva vnitra a správních soudů) o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, lze uvést následující připomínky.
Především – v souladu s výše uvedenými výhradami k výroku I – je nutno zdůraznit, že by mělo jít o projednávání ústavní stížnosti proti jinému zásahu, než je rozhodnutí. S tím ovšem do určité míry souvisí i rozsah (možnosti) přezkumu ústavnosti zásahu.
Nabízí se otázka, do jaké míry by toto „rozhodnutí“ mohlo (negativně) zasáhnout do ústavně zaručených práv a především do jakých ústavně garantovaných práv. Sotva lze namítat porušení práva na tzv. spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 a n. Listiny základních práv a svobod, neboť žádné řízení neproběhlo. Z pohledu vnitrostátního pak právo na mezinárodní ochranu (azyl) nelze řadit mezi ústavně zaručená práva [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 553/06ze dne 30. 1. 2007 (N 17/44 SbNU 217)], byť se vyskytují právní konstrukce podporující názor, že jde o právo na základě čl. 43 Listiny základních práv a svobod soudně vymahatelné (Molek, P. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 858 a n.).
Připustit lze nicméně „přezkumné“ hledisko dodržování lidskoprávních závazků vyplývajících z mezinárodních smluv a práva Evropské unie (dále jen „EU“), s přihlédnutím k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, příp. i Soudního dvora EU. Čemuž výrok II v zásadě odpovídá, ačkoliv není zřejmé, proč bylo použito slovo „také“ (5. řádek): co by mohl Ústavní soud ještě posuzovat?
Zdá se také, že stanovisko pléna vyjádřené ve výroku II ne zcela (přesně) odpovídá tomu, co je uvedeno v odůvodnění.
V bodu 10 se vysvětluje, jak „omezené“ je „zjišťování“ ministra spravedlnosti při rozhodování o vydání, v bodě 15 a v bodech následujících je nastíněn rozsah přezkumu (ústavnosti) tohoto rozhodnutí Ústavním soudem. Domnívám se však, že ministr spravedlnosti při rozhodování o vydání hlediska uvedená ve výroku II uplatňuje jen omezeně, byť ve větším rozsahu, než by mohlo vyplývat z odůvodnění.
Naznačená hlediska by však mj. měl uplatňovat trestní soud při posuzování přípustnosti vydání. Trestní řád v ustanovení § 393 uvádí mezi důvody nepřípustnosti vydání (kdy můžeme vysledovat souvislost s řízením o udělení mezinárodní ochrany) toliko případ, kdy „jde o osobu, které byla v České republice udělena mezinárodní ochrana, v rozsahu ochrany poskytnuté této osobě zvláštním právním předpisem nebo mezinárodní smlouvou“ [písmeno b)] nebo situaci, kdy „je důvodná obava, že by trestní řízení v dožadujícím státě neodpovídalo zásadám článků 3 a 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, anebo trest odnětí svobody uložený nebo předpokládaný v dožadujícím státě by nebyl vykonán v souladu s požadavky článku 3 této Úmluvy“ [písmeno k)].
Nicméně i trestní soud je vázán čl. 10 Ústavy stanovícím aplikační přednost mezinárodních smluv, a to i s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci (tedy nejen Ústavního soudu), a proto by měl přípustnost vydání posuzovat i z hledisek uvedených ve výroku II.
Vázanost ministra spravedlnosti čl. 10 Ústavy je nepochybně dána také a při eventuální změně okolností by to ve svém rozhodnutí měl reflektovat. Nicméně se zdá, že Ústavní soud bude fakticky posuzovat (byť zprostředkovaně) rozhodnutí trestního / trestních soudů.
Nepochybně stojí za zmínku, že do nabytí účinnosti novely trestního řádu provedené zákonem č. 457/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, byly v ustanovení § 399 odst. 2 trestního řádu demonstrativně stanoveny důvody, kdy ministr vydání nepovolí. Odborná literatura k tomu uvádí: „novela shledala v souladu s tehdejší aktuální judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, že důvody tehdy uvedené v § 399 odst. 2 byly důvody právními, o nichž přísluší rozhodovat soudu, nikoli ministru spravedlnosti jako orgánu politickému“ (J. Novotná, cit. dílo, s. 4177). Jak je ovšem zřejmé (srov. výše), ministr spravedlnosti se bude nadále zabývat i některými důvody právními.
Určitý nedostatek spatřuji v tom, že nebyla zmíněna (související) problematika předběžných otázek (§ 57 správního řádu a § 9 trestního řádu).
Relevantní chybou se ovšem také zdá, že se do výroku II nepromítla část odůvodnění obsažená v bodě 21, ze které vyplývá, že pravidlo o nevydání osoby – žadatele o udělení mezinárodní ochrany – neplatí vždy (bezvýjimečně). Jde o kolizi dvou mezinárodněprávních závazků, a to závazků vyplývajících z Evropské úmluvy o vydávání (publikované pod č. 549/1992 Sb.) a Úmluvy o právním postavení uprchlíků (publikované pod č. 208/1993 Sb.), kdy převáží závazek extradiční.
Uvedená výjimka by se podle mého názoru měla také týkat případů, kdy jsou podávány „účelové“ žádosti o udělení ochrany (nelze-li přímo mluvit o zneužití práva), zvláště pokud jde o nebezpečné pachatele závažných (nepolitických) trestných činů. Mám na mysli situace, kdy osoba – třeba i po letech (legálního či dokonce ilegálního) pobytu v České republice – požádá o udělení mezinárodní ochrany, až když bylo zahájeno extradiční řízení (eventuálně v jeho průběhu nebo dokonce po jeho skončení). Vydávací řízení pak může být zcela paralyzováno. Vždyť reálně bude možné osobu vydat pouze v případě, že podá žádost o udělení mezinárodní ochrany opakovaně a neuvede nové skutečnosti (a to až po proběhlém soudním přezkumu). Obávám se, že Česká republika by se v takovém případě mohla stát vítaným (dočasným?) útočištěm hledaných pachatelů trestných činů.
Domnívám se dále, že by také neškodilo se v odůvodnění zabývat, resp. argumentačně využít i právo EU vztahující se k problematice, příp. i judikaturu Evropského soudu pro lidská práva nebo Soudního dvora EU.
Za další deficit považuji i skutečnost, že Ústavní soud zcela pominul novou platnou právní úpravu problematiky provedenou zákonem č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, která nabyde účinnosti v brzké době (k 1. 1. 2014). Nová úprava některé otázky vhodně upřesňuje.
A na závěr si dovolím uvést jednu technickou připomínku, která patrně trochu vybočuje z předpokládaného obsahu separátního vota. Domnívám se, že stanovisko pléna má přinejmenším stejnou důležitost jako plenární nálezy. Proto mě mrzí, že práce na tomto stanovisku byly značně uspěchané, zejména mi pak vadil krátký časový úsek poskytnutý (ostatním) soudcům ke studiu poměrně složité problematiky (srov. již samotný vztah mezi pojmy uprchlík a žadatel o mezinárodní ochranu) a k eventuálním připomínkám.