34. Jestliže by se přikročilo, byť jen v hypotetické rovině, k druhému kroku testu proporcionality (žádoucí minimalizace prostředků zásahu do základního práva), vedla by další analýza jen do slepé uličky. Již v obecné rovině lze konstatovat, že věci ve vlastnictví restituentů (jejich právních předchůdců), které jim byly totalitní mocí v rozhodném období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990 odňaty, byly většinou po stránce právní "transformovány" ve státní vlastnictví, ale fakticky též zlikvidovány, zpracovány či jinak změněny. Výsledkem těchto majetkových křivd byl často propastný rozpor mezi podobou (formou) věci v době jejího odnětí a po nastolení demokratického státního uspořádání. Tento rozpor nastal právě v nyní posuzovaném případě. Zatímco dříve byl předmětný pozemek užíván jako role a podle dostupných zjištění i logiky věci k zemědělské výrobě, nyní je součástí veřejného statku. Funkce pozemku, pokrytého nyní porostem, je výhradně veřejně prospěšná a pro osobu oprávněnou v restituci vznikl právní stav obdobný tomu, při němž existuje překážka vydání věci podle ustanovení § 11 odst. 1 zákona o půdě (kde jsou vypočteny jednotlivé výluky vydání včetně zastavěnosti pozemku). Úvahy o druhém kroku testu proporcionality proto končí konstatováním nepřeklenutelného rozporu mezi protiprávností někdejšího odnětí pozemku, jeho pozdější přeměnou k veřejně prospěšnému účelu a právní i faktickou nemožností změny tohoto stavu. Tyto závěry demonstrují, že by bylo bez účinku směřovat k třetímu kroku testu, v jehož rámci by mělo dojít k přezkumu (zde jasně ústavně nekonformní) relace mezi prostředkem a účelem omezení základního práva ve světle ústavních hodnot a principů.
35. Vztah mezi funkcí předmětného pozemku jako součásti veřejného statku a potenciální realizací restitučního nároku je nutné rozhodnout ve prospěch veřejného statku, ač tu nelze dospět bez dalšího (viz obiter dictum níže) k závěru o vztahu spravedlivé rovnováhy. Racionálním řešením je však závěr, který jako jedna z možností plyne ze závěrečných tezí nálezu Ústavního soudusp. zn. IV. ÚS 176/03(bod 27), konkretizovaný tak, že nevratná změna účelu užívání pozemku brání jeho vydání a opačné řešení by se dostalo do kontradikce s účelem pozemkové restituce deklarovaným v preambuli a v ustanovení § 1 odst. 1 zákona o půdě.
36. Naturální restituci předmětného pozemku, jež je v obecné rovině prioritní, nelze realizovat. Nastalý skutkový a právní stav tvoří překážku jeho vydání ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o půdě, ač tento stav přímo v popsané podobě není mezi šesti tam vypočtenými výlukami vydání uveden a připodobnit jej k zastavěnosti pozemku lze pouze per analogiam. Ústavní soud zde považuje za nutné přijmout tuto analogickou interpretaci, a to na základě objektivního teleologického výkladu citovaného ustanovení. Při tomto výkladu zůstává zachován účel a smysl příslušné pasáže restitučního předpisu, ač znění sub c) § 11 odst. 1 zákona o půdě nelze v posuzované věci doslovně naplnit [viz "klasické" judikáty sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 ze dne 21. 5. 1996 (ST 1/9 SbNU 471),sp. zn. Pl. ÚS 21/96ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)].
37. Uvedené závěry však neznamenají, že by "ve hře" nezůstalo základní právo, o něž jde, tedy právo na ochranu vlastnictví garantované v čl. 11 odst. 1 Listiny. Konkrétní okolnosti případu svým způsobem paradoxně vedou k efektu, při němž toto základní právo působí nikoliv ve prospěch restituenta, ač jde meritorně o jeho vlastnické právo a (ne)vydání pozemku, ale ve prospěch stěžovatelky, která se v mezidobí stala vlastnicí předmětné nemovitosti a jíž nebylo toto vlastnictví obecnými soudy i přes funkční určení nemovitosti a existenci veřejného zájmu přiznáno. Nabízí se reminiscence na případ, který v ne tak dávné době obecné soudy v rámci restitucí řešily: V jednom moravském městě požadoval živnostník navrácení věcí, jež mu byly v rozhodném období odňaty. Šlo o několik desítek metrických centů dlažebních kostek. Tyto věci bylo dokonce možné i nyní jako předmět někdejšího vlastnictví restituenta, včetně výrobní značky, identifikovat. Bylo jimi totiž vydlážděno hlavní náměstí tohoto města. A v nyní posuzované věci je argumentace in favorem stěžovatelky posílena zjištěním, že v katastru nemovitostí je v rámci informací o pozemku (http://nahlizenidokn.cuzk.cz/) uveden způsob ochrany nemovitosti: památkově chráněné území. Tento fakt mohl při dosavadním posuzování restitučního nároku znamenat podle okolností výluku z vydání pozemku ve smyslu ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě. V současnosti je sice uvedený odstavec z § 11 vypuštěn, argument o této ochraně nemovitosti však nelze brát na lehkou váhu.
VI. Obiter dictum
38. Hodnotový rozměr věci velí věnovat se samostatně důsledkům výše vyslovených tezí - a to důsledkům vzniklým nejen poté, co je nyní konstatováno porušení základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny v neprospěch stěžovatelky, ale i důsledkům situací, při nichž obecné soudy rozhodly (nezřídka přinejmenším kontroverzně), navzdory podobnému skutkovému stavu a argumentům blízkým těm, které jsou zde vylíčeny, o vydání pozemků oprávněným osobám v restituci. Poznámka Ústavního soudu k těmto situacím je namístě tím spíše, že vedlejší účastníci, a to bez jakékoliv návaznosti na předchozí průběh řízení, sami ve vyjádření k ústavní stížnosti zvažují možnosti postupu vůči obci po vydání pozemku (žaloba o zaplacení bezdůvodného obohacení - viz závěr bodu 12). Sluší se poznamenat, že dále vyslovené názory se mohou podle konkrétních okolností případu vztahovat k vydání pozemku nejen podle zákona o půdě, ale také podle jiných restitučních předpisů (např. dle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů).
39. V této přezkoumávané věci bude přicházet, vzhledem k závaznému závěru Ústavního soudu o zásahu do základního práva stěžovatelky podle čl. 11 odst. 1 Listiny a následného rozhodování obecných soudů, v úvahu některé z náhradních zákonných řešení. Nelze-li pozemek vydat, může podle § 11a zákona o půdě oprávněná osoba uplatnit nárok na náhradní pozemek, který se realizuje převodem prováděným pozemkovým úřadem v zásadě vycházejícím z veřejné nabídky pozemků. Nelze-li uspokojit nárok oprávněné osoby v restituci naturálně, náleží jí peněžitá náhrada ve výši a za předpokladu splnění dalších podmínek stanovených v § 16 téhož zákona.
40. Otázkou, která je judikaturou stále řešena, je právní postavení vlastníka pozemku, který již byl vydán podle zákona o půdě (eventuálně i na základě jiného restitučního titulu) a který nelze užívat ze stejného důvodu jako v nyní posuzované věci, tedy pro překážku užívání působící ve prospěch veřejného statku. Nelze tu dovodit, že právnímu subjektu, jemuž vlastnictví či správa veřejného statku svědčí (město, obec), vznikne povinnost realizovat ve prospěch vlastníka pozemku platby z titulu bezdůvodného obohacení, nedojde-li mezi těmito subjekty k dohodě o jiném průběžném řešení existujícího právního stavu (takovým řešením může být například zřízení věcného břemene ve prospěch užívání nemovitosti třetími osobami za úplatu). Jestliže se obec s vlastníkem pozemku o řešení tohoto právního stavu jakkoliv dohodne, nelze takové dohodě (kterou je třeba posuzovat materiálně podle jejího obsahu) a plnění na jejím základě realizovanému upřít právní relevanci. Právní tituly bezdůvodného obohacení však konstantně vycházejí ze zákonné úpravy: jsou jimi majetkový prospěch povinného získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu, plněním z právního důvodu, který odpadl, plněním za jiného či majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů (§ 451 a násl. občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., § 2991 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Žádný z těchto právních titulů však v situaci, v níž je restituční vlastník navzdory vydání pozemku zbaven možnosti realizace některého z vlastnických oprávnění, nevzniká. Postrádá logiku, aby měl samosprávný subjekt platit individuálnímu vlastníkovi za užívání nemovitosti, kterou jako veřejný statek užívá blíže neurčený počet osob; právní vztah mezi obcí a vlastníkem nemovitosti má za okolností obdobných nyní projednávané věci přinejmenším převažující povahu veřejnoprávní, nikoli soukromoprávní. Obec je navíc v této věci subjektem, jemuž dosud svědčila nejen správní a užívací, ale i restituční oprávnění podle zákona č. 172/1991 Sb. Uplatňují-li restituenti přesto za tohoto stavu nárok ze zmíněného titulu, lze jejich postup vnímat jako snahu řešit vzniklou patovou situaci, nikoli však jako postup, který by měl oporu v právu.
41. Konkrétní nároky však mohou restituentům, jimž byl vydán pozemek, k němuž nemohou vykonávat v plném rozsahu vlastnická oprávnění, vznikat vůči státu. Tento stav je totiž možné vnímat jako faktické vyvlastnění ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ze dne 31. 10. 1995 ve věci Papamichalopoulos a další proti Řecku, stížnost č. 14556/89). Vzniká tu stav obdobný citovanému případu, při němž vlastník ztratí jakoukoli možnost s věcí nakládat a neúspěšně se pokouší o nápravu, jakkoli zůstává z hlediska právního vlastníkem. Je tu současně třeba dodat, že omezení vlastnictví bez finanční náhrady ve prospěch vlastníka, jež tu vzniká, se dostává do kontradikce s čl. 3 odst. 3 Listiny, a poněvadž tu není dán vlastníkův souhlas, může být posuzováno obdobně jako vyvlastnění, za něž náleží náhrada (viz Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 315, 317, body 51, 57).
42. Právní postavení vlastníka pozemku za okolností v předchozím odstavci popsaných vykazuje znaky nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Jde však o nucené omezení, které pro tento případ není nijak zákonem upraveno. Na jeho právní režim lze vztáhnout závěry interpretace Ústavního soudu o možnosti vyvlastnění, které byly již v obecné rovině vysloveny v jeho nálezu ze dne 9. 10. 1996sp. zn. Pl. ÚS 15/96(N 99/6 SbNU 213; s. 222). V rámci těchto závěrů současně nelze přijmout variantu, podle níž je vlastník pozemku definitivně a bez dalšího povinen strpět použití vlastněné věci jinou osobou či osobami. Naopak, vlastník pozemku má právo na to, aby jeho právní postavení bylo vyřešeno, neboť se ocitl v roli slabší strany dokonce na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci o svém vlastnictví k pozemku, a přitom bez možnosti realizovat svá vlastnická oprávnění.
43. Žádoucí variantou vyřešení právního vztahu mezi vlastníkem pozemku a subjektem, který vlastní či spravuje veřejný statek, je dohoda o převodu pozemku na tento subjekt za úplatu, jež odpovídá místním podmínkám (obecná, resp. tržní cena). Nepodaří-li se dosáhnout této dohody a vlastník pozemku bude trvat na řešení pro něj nepříznivého stavu, pak je namístě přistoupit k vyvlastnění pozemku, aby se tak vlastníku dostalo náležité zákonné kompenzace za nemožnost realizovat příslušná oprávnění k nemovitosti. Postup při vyvlastnění pozemku musí vycházet z možností daných zákonem č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů. Na ustanovení § 1 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, podle něhož zákon upravuje podmínky pro poskytnutí náhrady mj. za omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, navazují ustanovení o splnění podmínky veřejného zájmu na dosažení účelu vyvlastnění (§ 3 odst. 1, § 4 odst. 2). Právní aspekty náhrady za vyvlastnění, která náleží ve výši obvyklé ceny pozemku včetně všech jeho součástí a příslušenství, upravují dále v rámci vyvlastňovacího řízení ustanovení § 10 a následující citovaného zákona. Stala-li se tedy vlastníkem trvale veřejně užívaného pozemku osoba oprávněná z restituce, pak by na její žádost mělo být realizováno vyvlastnění; přímočarou cestou by zde ostatně bylo řešení této problematiky zákonem.
VII. Závěry
44. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud podle ustanovení § 82 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti zcela vyhověl, neboť dospěl k závěru, že došlo k porušení základního práva stěžovatelky na ochranu vlastnictví garantovaného ustanovením čl. 11 odst. 1 Listiny. Ústavní soud explicitně nekonstatuje ve výrokové části nálezu stěžovatelkou namítaný zásah do práva na spravedlivý proces (na předvídatelné rozhodnutí), neboť dosavadní judikatura k této problematice řešila právní otázky s atypickým a zatím v úplnosti nezpracovaným skutkovým základem i právním posouzením věci.
45. Proto Ústavní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2013 č. j. 24 Co 182/2012-246 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2013 č. j. 28 Cdo 2639/2013-267 podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Současně přistoupil ke zrušení rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 15. 9. 2011 č. j. 10 C 46/2008-196, jenž bezprostředně předchází výše uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, svými právními závěry i skutkovými zjištěními se s ním v podstatě shoduje a který ve světle závěrů nálezu Ústavního soudu nemůže obstát. I když stěžovatelka nenavrhovala zrušení tohoto rozsudku, Ústavní soud postupoval v souladu se svou předchozí rozhodovací praxí, připouštějící ve výjimečných případech postupovat nad rámec vázanosti petitem ústavní stížnosti [nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/01ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.) k vázanosti petitem, usnesenísp. zn. IV. ÚS 1755/09ze dne 14. 7. 2011,sp. zn. IV. ÚS 571/11ze dne 1. 8. 2011 (v SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)].
Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů
Předmětný nález ve svém odůvodnění vychází z natolik extenzivní interpretace ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o půdě"), že jej není možné přijmout. Shledává, že "skutkový a právní stav věci tvoří překážku naturální restituce předmětného pozemku, ač tento stav přímo ... není mezi tam vypočtenými výlukami vydání uveden a připodobnit jej k zastavěnosti pozemku lze pouze per analogiam". Při tomto výkladu prý zůstává smysl a účel příslušné pasáže restitučního předpisu zachován, ač znění sub c) § 11 odst. 1 nelze doslovně naplnit (bod 36 nálezu).
To je ale v nesouladu s již konstantní judikaturou Ústavního i Nejvyššího soudu (navzdory několika rozhodnutím, která však lze považovat za exces), že shora uvedené ustanovení je nutno interpretovat restriktivně, neboť stanovuje výjimky z pravidla, že osobám oprávněným se přednostně zásadně vydávají ty pozemky, které jim byly za totalitního komunistického režimu odňaty, pokud o to restituenti usilují a pokud to zákon nevylučuje [tak uvedl správně i Nejvyšší soud v tomto zkoumaném případě s odkazem zejména na nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 754/01ze dne 23. 10. 2003 (N 123/31 SbNU 113)].
Většinový názor v nynějším nálezu však za pomoci testu proporcionality a analogické interpretace konstruuje zcela nový důvod pro nevydání pozemku restituentům, který zákon o půdě nezná, a de facto tak rozšiřuje nad rámec platné a účinné legislativní úpravy případy, ve kterých není možno oprávněným osobám v jejich úsilí o vydání původní nemovitosti (nebo alespoň části této nemovitosti) vyhovět. Taková změna restitučního zákona by příslušela pouze zákonodárci, ovšem s rizikem vytvoření dalších protiústavních nerovností a diskrepancí mezi restituenty; totiž přinejmenším mezi těmi, kterým byl majetek za absence takového ustanovení v § 11 zákona o půdě již vydán, a těmi, na které by přijaté další omezení v možnosti získání původního pozemku nově dopadlo.
Nález samotný je zjevně motivován do značné míry pochopitelnou snahou řešit problémy, ke kterým může docházet při vydávání částečně zastavěných pozemků zejména ve velkých městech, a z těchto důvodů v podstatě nadřazuje údajný veřejný zájem účelu restitučních zákonů. Potlačuje tak ale skutečnost, že restituce je nutno považovat v tomto střetu za prioritní (a to i vůči již konstituovanému vlastnictví konkrétní obce, která má vůči restituentovi povinnost vydat nemovitost, která nebyla jejím historickým majetkem; srov. § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí), čemuž odpovídá také shora zdůrazněná restriktivní interpretace uvedeného zákonného ustanovení, která je zároveň interpretací ústavně konformní.
Je na obecných soudech, aby v případě sporů mezi obcí a nabyvatelem pozemku v restituci citlivě posoudily každý jednotlivý případ a s ohledem na místní podmínky, historické souvislosti a zvláštnosti toho kterého případu věc spravedlivě rozhodly [jak takové spory řešit napověděl Ústavní soud např. v nálezusp. zn. II. ÚS 268/06ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9), kde se zabýval obecným užíváním veřejně přístupného prostranství]. Nahrazovat tento přirozený postup vložením nové blokace pro vydávání nemovitostí restituentům, působící plošně, nota bene vytvořené soudní interpretací, by se dotýkalo právní jistoty a legitimního očekávání osob oprávněných z restitučních zákonů.
Stejně jako nelze předjímat, že každý restituent takového majetku se bude chovat jako nenasytný spekulant, tak jistě také neplatí, že by, pokud by se takto choval, nezbylo než jeho nepřiměřeným požadavkům, bez ohledu na specifika konkrétní věci, pouze a jen vyhovět. Při takovém rozhodování by obecná justice nenaplnila svoji základní úlohu, kterou musí v demokratickém právním státě garantovat, a nezbylo by, než aby zasáhl Ústavní soud, ale tentokrát již jako ultima ratio a ne jako orgán stavějící se vytvořením nového důvodu pro nevydání pozemku restituentům vlastně na počátek celého procesu.