74. Ústavní soud tedy shledává, že ani snížení relace mezi platovou základnou a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře z 3násobku na 2,75násobek není opřeno o analytický rozbor, jenž by svědčil tomu, že jde o zásah přiměřený, pohybující se v mezích ústavně vymezeného prostoru pro zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Z citovaných veřejných zdrojů lze naopak usuzovat, že platová základna snížená od roku 2013 z trojnásobku na 2,75násobek, tedy o 8,3 %, se vymyká růstu - byť mírnému - průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (přepočtené počty) podle údajů ČSÚ v tomtéž období, a už vůbec není v korelaci k cca 4,6% růstu mediánu průměrného platu nejvyšších státních úředníků mezi lety 2012 a 2013. Platy soudců jsou navíc stanoveny fixní částkou a na rozdíl od státních úředníků je nelze navyšovat přiznáváním žádných odměn.
75. Zmrazení platů soudců v desetiletí mezi roky 2002-2011 již přineslo úspory státnímu rozpočtu v řádech miliard Kč; úsporu na platu jednoho soudce okresního soudu na počátku jeho kariéry v důsledku zmrazení platu lze jen v letech 2007-2011 odhadovat na více než 400 000 Kč. Další značné úspory (v řádech miliard) státní rozpočet zaznamenal "díky" zvolené metodě regulace platů, tzn. ad hoc stanovovaným základnám pro léta 2011-2014, patrně při vědomí, že rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě působí ex nunc. K temporálním otázkám se však Ústavní soud vyjádří později.
76. Lze proto shrnout, že při stanovení relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců nebyly zohledněny maximy, které ve své judikatuře k této otázce vytyčil v minulosti Ústavní soud; nebyl nijak reflektován zúžený dispoziční prostor, který zákonodárce v této oblasti má. Po letech zmrazení platů soudci legitimně očekávali v roce 2011 obnovení systému pravidelné vazby na dosaženou průměrnou mzdu v nepodnikatelské sféře. Tíživá hospodářská situace mohla zavdat příčinu k určitým restrikcím, ovšem právě s ohledem na minulost již tento prostor byl maximálně zúžen, ne-li vyčerpán za situace, kdy nebylo a není možno hodnotit hospodářskou situaci v naší zemi jako stav před úpadkem (naštěstí). Ústavní soud, jsa vystaven sérii návrhů soudů, se opakovaně seznámil i s postojem soudcovské veřejnosti, která nesporně chápe a musí chápat, že v případě hospodářských těžkostí se ve vymezeném ústavním prostoru mohou restrikce dotknout i moci soudní. Taková restrikce však musí v rámci pro ni vyhrazeného prostoru být vždy přiměřená a nesmí vyvolávat nerovnosti. Pokud by se každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře dotklo takové reálné snížení hodnoty jeho odměny za práci v rozmezí let 2002-2013, jako tomu bylo u soudců, pak by restriktivní opatření, byť v ústavně vymezeném dispozičním prostoru, mohla teoreticky zasáhnout i soudce. Nelze ovšem nevidět, že i v období snižování objemu mezd ve veřejné sféře byly vyčleňovány oblasti, v nichž ani k těmto restrikcím nedošlo (např. školství, zdravotnictví). K tomu ovšem přistupují i restriktivní zásahy v minulosti do oblasti zabezpečení soudců v nemoci či danění náhrad výdajů; přestože Ústavní soud nemíní následovat závěry, které vyslovil v minulosti v nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08, v němž se odvolal na čistý příjem soudce, částečně zvýšený v důsledku změny daně z příjmů, lze poukázat na fakt, že v letech 2010 a 2011 byly zvýšeny tzv. stropy pojistného na sociální zabezpečení, kterážto úprava vedla k poklesu příjmu části soudcovského sboru. Nadto se soudci odlišují od ostatních ústavních činitelů podstatným omezením jakékoli možnosti získat další příjem např. z titulu výkonu další funkce, pracovního vztahu anebo dokonce podnikání, výpadek příjmu si tedy soudce nemůže nijak nahradit jinou pracovní činností (ty povolené většinou nejsou s to výpadek nahradit - pedagogická či vědecká činnost). Nadto je povolání soudce většinou celoživotní volbou, která by neměla být ovlivňována neustálými zásahy do materiálního zabezpečení. V tomto ohledu je soudní moc nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům, jejichž zákonitosti patrně mohou vést u představitelů zákonodárné moci a exekutivy ke snaze vyjít vstříc náladě veřejnosti i v oblasti odměn za výkon poslaneckého mandátu. Tento přístup ovšem ve vztahu k soudní moci není aplikovatelný a vede k poruchám v hierarchii vztahů jednotlivých součástí státní moci, pokud jde o úroveň materiálního zabezpečení, jak byly nastoleny při zavedení systému jednotné platové základny představitelů státní moci a soudců.
77. Zákonodárná moc a exekutiva se ve vztahu k regulaci materiálního zabezpečení soudců dopustily strategické chyby: na rozdíl od některých okolních států rovněž zasažených finanční a hospodářskou krizí nepřijaly obecná a dlouhodobá zásadní opatření ve vztahu k zaměstnancům veřejné správy a dílčí a časově omezené opatření vůči soudcům, leč postup zcela opačný. Například polský ústavní soud mohl v rozhodnutí sp. zn. K 1/12, P 35/12 vyslovit, že zmrazení platů soudců v roce 2012 nebylo protiústavní; svůj závěr přitom opřel o zjištění, že od roku 2008 bylo odměňování všech zaměstnanců a funkcionářů státních institucí zmrazeno a obecný mechanismus zvýšení platů soudců zůstal nezměněn - jednalo se toliko o příležitostné jednoroční přizpůsobení finanční situaci státu. Současně ovšem dodal, že dlouhodobě by plat soudce měl vykazovat vzestupný trend, který by neměl být nižší než obdobný trend týkající se průměrné odměny ve veřejném sektoru. Jinak mezinárodní komparace rozhodování evropských ústavních soudů ukazuje, že tyto orgány ochrany ústavnosti dbají o to, aby se ústava nevzdálila ekonomické realitě země, nicméně zdůrazňují, že ústava je nadána specifickou normativní autonomií, která brání tomu, aby ekonomické cíle neomezeně převládly nad rovností, popř. komplexně chápanou nezávislostí soudní moci, již ústavní principy chrání (např. portugalský ústavní tribunál v rozhodnutí č. 353/12 ze dne 5. července 2012, Ústavní soud Slovenské republiky v nálezusp. zn. PL. ÚS 99/2011ze dne 11. prosince 2013).
78. Nezbývá než opakovaně poukázat na to, co Ústavní soud vyslovil již v roce 2003 (nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/02): "Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoliv pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou." A znovu opakovat to, co řekl Ústavní soud v roce 2012 (nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/11): "Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců Ústavního soudu" - v důsledku čehož mají nejen předsedové senátů a funkcionáři obou nejvyšších soudů, předsedové senátů vrchních soudů s 30letou praxí a jejich funkcionáři, ale od 1. ledna 2014 dokonce již i předsedové senátů krajských soudů a jejich funkcionáři vyšší plat než soudci Ústavního soudu.
79. Za těchto okolností nelze akceptovat tezi o omezených možnostech státního rozpočtu, přičemž nebyl v zákonné úpravě předložen žádný argument, jenž by mohl být hodnocen jako "výjimečná okolnost" odůvodňující prioritu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců. Nadto, jak bylo shora uvedeno, Ústavní soud neshledává ani argumenty, které by svědčily pro rovné zacházení v oblasti odměňování státních zaměstnanců a soudců (ve smyslu rovných restrikcí - snížení objemu mezd ve veřejné sféře nemusí vést ke snížení či zmrazení platu každému jednotlivci, na rozdíl od každého soudce).
80. Platová restrikce obsažená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově "2,75násobek" je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, a proto plénum Ústavního soudu rozhodlo podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o derogaci předmětného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku nálezu sub I. S ohledem na shora uvedené důvody tak není v současné době již prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru zakotveného v § 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č. 309/2002 Sb. (na úrovni 3násobku). Pro přijetí ústavně konformní relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců stanovil Ústavní soud odklad vykonatelnosti nálezu po přiměřenou dobu, která postačuje k řádnému zákonodárnému procesu této legislativně jednoduché změny.
VII./B Soulad čl. II zákona č. 11/2013 Sb. s ústavním pořádkem
81. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. představuje přechodné ustanovení, v jehož důsledku se snížená platová základna podle čl. I použije poprvé pro plat soudce za leden 2013. Toto ustanovení nutno číst současně s ustanovením čl. V o účinnosti, podle něhož tento zákon nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl publikován 17. ledna 2013. Podle důvodové zprávy k tisku č. 880/0 je přechodné ustanovení odůvodněno takto: "Z důvodu právní jistoty se zdůrazňuje, že nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce." K účinnosti zákona bylo uvedeno: "Účinnost navrhovaného řešení musí nastat bezprostředně po zrušení výše platové základny Ústavním soudem, tj. po 31. 12. 2012."
82. Navrhovatel dovozuje, že se jedná o právní úpravu nepřípustně zpětně retroaktivní.
83. Podle čl. 52 odst. 1 Ústavy je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen, podle odstavce 2 způsob vyhlášení stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 3 odst. 1 zákona č. 309/1999 Sb. právní předpisy nabývají platnosti dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona je dnem vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví, a podle odstavce 3, pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení (obecná vacatio legis). Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Uvedená ustanovení Ústavy a zákona č. 309/1999 Sb. vylučují, aby přijatý právní předpis působil zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen.
84. Zákon č. 11/2013 Sb. byl publikován v částce 7 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 17. ledna 2013. Jestliže je tedy v čl. V uvedeno, že zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2013, pak je zcela zjevné, že účinnost zákona je stanovena v rozporu s čl. 52 odst. 1 Ústavy a § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. Pokud tedy zákon č. 11/2013 Sb. stanovil prostřednictvím čl. II a V, že jeho účinky nastávají již přede dnem publikace, tedy dříve, než byl vyhlášen, působí se zpětnou účinností. Účinnost tohoto právního předpisu tak předchází jeho platnosti a právní předpis stanoví závazné pravidlo spočívající ve snížení platové základny z 3násobku na 2,75násobek zpětně k době, kdy zákon nebyl publikován. Pro úplnost je třeba dodat, že navrhovatel Ústavnímu soudu předložil k přezkumu toliko přechodné ustanovení, nikoli ustanovení o účinnosti zákona.
85. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo. Tento zákaz se zásadně vztahuje na případy pravé retroaktivity; obsahem zákazu jako ústavního principu není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principu ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud již v minulosti formuloval rozsah přípustných výjimek ze zákazu pravé retroaktivity [srov. bod 146 nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]: takovou je situace, kdy subjekt musel s retroaktivní regulací počítat, dále působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky, v občanskoprávních vztazích by mohl být užit též poukaz na "ordre public", veřejný pořádek, jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti.
86. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. (který nemohl - navzdory ustanovení o účinnosti směřující k 1. lednu 2013 - nabýt účinnosti dříve jak 1. února 2013) proto nese znaky pravé retroaktivity a v okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění některé z výjimek dříve Ústavním soudem vymezených pro průlom do zákazu pravé retroaktivity. Nejde ani o úpravu in favorem, ve prospěch soudců obecných soudů; po derogaci "2,5násobku" Ústavním soudem k 31. prosinci 2012 nelze na novou úpravu pohlížet jinak než jako na snížení dosažené úrovně dlouhodobě v právní úpravě obsažené ("trojnásobku"). Shora citovaný obsah rozpravy v obou komorách Parlamentu jen dokládá, že někteří členové zákonodárného sboru upozorňovali na přehlednost a jasnost posledního nálezu Ústavního soudu, tím spíše adresáti této normy nemohli očekávat, že zákonodárce bude opětovně s výší základny licitovat. Jak uvedl Ústavní soud již v roce 2002 [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/01ze dne 12. března 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]: "... pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl ‚dostat ke slovu', nicméně tak neučinil."
87. V posuzované věci se zákonodárce z hlediska běhu času mohl dostat ke slovu (Ústavní soud poskytl v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/11časový prostor cca 7 měsíců) a jen v důsledku postupu vlády a neshody na řešení zasáhl do materiálního zabezpečení soudců retroaktivně. Soudce, jenž započal výkon funkce 1. ledna 2013, nevěděl, zda a jak bude odměňován, v rozporu s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., jež stanoví, že soudci náleží plat ode dne, v němž splnil zákonné podmínky pro výkon funkce. Dokonce takovému soudci nebylo možno v souvislosti se začátkem výkonu funkce vyhotovit platový výměr (ač pro všechny ostatní zaměstnance tak zaměstnavatel podle § 136 odst. 1 zákoníku práce musí učinit v den nástupu do práce). Na tom nic nemění skutečnost, že plat za leden 2013 byl splatný nejpozději v kalendářním měsíci následujícím po měsíci, ve kterém vzniklo právo na plat (§ 37 odst. 1 poslední věta zákona č. 236/1995 Sb. ve spojení s § 141 odst. 1 zákoníku práce).
88. Jakkoli Ústavní soud shledává napadené ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. normou protiústavní, jeho absence v důsledku derogace by vedla k ještě většímu zásahu do ústavním pořádkem chráněné hodnoty nezávislosti soudce, totiž k absenci právního základu pro materiální zabezpečení soudců v období měsíce ledna 2013. Nemůže-li zásah Ústavního soudu vést k ústavně konformnímu stavu, bylo by proti principu efektivity ochrany ústavnosti aplikovat derogaci mechanicky bez přihlédnutí k jejím důsledkům. Běh času v minulosti nelze zvrátit ani rozhodnutím Ústavního soudu, právní následky s posuzovaným ustanovením spojené nastaly k 1. únoru 2013, vyhovující nález Ústavního soudu mající účinky ex nunc by s ohledem na § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu neměl schopnost ničeho změnit; Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ve zbývající části návrh zamítl [srov. též například obdobné závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/03ze dne 9. července 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].
VIII. Právní důsledky derogačního výroku sub I pro zákonodárce a soudy
89. Zrušení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně nevyvolává zpětné účinky, a pokud derogační výrok není spojen s odkladem vykonatelnosti, působí s účinky ex nunc. K pozbytí platnosti zrušeného zákonného ustanovení tak dochází až k datu vykonatelnosti nálezu. Zrušení protiústavní zákonné úpravy samo o sobě neznamená revizi individuálních právních aktů založených na její aplikaci. Proto také podle ustanovení § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu platí, že "práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena". Na druhé straně nelze přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana jejich základních práv a svobod právě tím, že se předmětný právní předpis v rozsahu, na který dopadá derogační důvod vyslovený v nálezu Ústavního soudu, zpětně neaplikuje. Poskytnutí této ochrany je nakonec, jak bude potvrzeno i níže, hlavní smysl oprávnění soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy). Platí to však pouze za předpokladu, že poskytnutí této ochrany nebrání jiné základní právo nebo důležitý veřejný zájem, jemuž je v případě vzájemné kolize třeba dát přednost. Jestliže by například v právních vztazích mezi jednotlivci znamenalo zpětné neaplikování protiústavního zákona sice ochranu základních práv jednoho účastníka tohoto právního vztahu, avšak současně negativní zásah do základních práv jiného účastníka, jenž v minulosti jednal v důvěře v zákon, byl by takovýto následek derogace s ohledem na princip právní jistoty zásadně (s výjimkou některých extrémních případů zásahů do základních práv) vyloučen. Naopak v případě vertikálních právních vztahů mezi státem a jednotlivcem má zásadně přednost ochrana základních práv a svobod jednotlivce. I zde je ovšem třeba brát zřetel na to, že zpětné neaplikování protiústavního zákona by mohlo za určitých okolností vést k ohrožení schopnosti státu plnit své funkce (např. s ohledem na dopad na státní rozpočet) či k ohrožení jiného důležitého veřejného zájmu, v důsledku čehož bude naopak třeba dát přednost právě právní jistotě a zachování současného stavu [blíže k výše uvedenému výkladu např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/06ze dne 6. února 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) ve znění opravného usnesenísp. zn. Pl. ÚS 38/06ze dne 3. dubna 2007; nálezsp. zn. IV. ÚS 1777/07ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983); nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/09ze dne 19. ledna 2010 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/09ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 53; nálezsp. zn. IV. ÚS 1572/11ze dne 6. března 2012 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28; nálezsp. zn. III. ÚS 3489/12ze dne 23. května 2013 (N 94/69 SbNU 447), body 12 a 13].
90. Uvedený následek se uplatní obdobně v případě derogačního nálezu Ústavního soudu jak v abstraktní, tak i konkrétní kontrole norem. Nakonec samotný § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu předpokládá nevykonatelnost rozhodnutí vydaných na základě protiústavního zákona (za předpokladu, že na tuto aplikaci dopadá příslušný derogační důvod, srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 1777/07), což nepochybně nelze vykládat v tom smyslu, že obecné soudy nebo jiné orgány veřejné moci mají nadále vydávat rozhodnutí, u nichž bude předem zřejmé, že nebudou vykonatelná. V těchto případech je však třeba odlišovat abstraktní a konkrétní kontrolu norem. Jestliže totiž pro abstraktní kontrolu norem platí shora uvedené prakticky bezvýjimečně, je třeba u konkrétní kontroly norem pečlivě vážit presumpci ústavnosti napadeného zákona a zájem na právní jistotě na straně jedné a zájem toho, kdo svým jednáním inicioval řízení o kontrole norem u Ústavního soudu, na straně druhé. Lapidárně řečeno, nedávalo by žádný rozumný smysl, pakliže by se vyhovující nález Ústavního soudu ohledně návrhu na zrušení aplikovaného zákonného ustanovení nemohl pozitivně projevit v právní sféře toho účastníka řízení, který buď sám podal tento návrh na zrušení zákonného ustanovení spolu s ústavní stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu), anebo byl účastníkem řízení u obecného soudu, který podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, který má při řešení věci použít [srov. též stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 ze dne 14. prosince 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.)]. Ani toto pravidlo ovšem nemusí platit bezvýjimečně, a to právě s ohledem na nezbytnost poměřování základních práv tohoto účastníka řízení na straně jedné a požadavku právní jistoty, ochrany základních práv jiných účastníků řízení či jiných ústavně chráněných hodnot na straně druhé (viz výše). Výsledek tohoto poměřování přitom nemusí být z pohledu obecného soudu, jenž věc předkládá Ústavnímu soudu, zřejmý, přičemž pro její posouzení budou klíčovým východiskem právě závěry obsažené v případném derogačním nálezu.
91. Podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že ke zrušení napadeného právního předpisu dojde "dnem, který v nálezu určí". Podle ustanovení § 58 odst. 1 stejného zákona nálezy vydávané v řízení o kontrole norem "jsou vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak". Z toho podle konstantní judikatury Ústavního soudu plyne, že Ústavnímu soudu je dána možnost v odůvodněných případech odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu v řízení o kontrole norem. Tímto důvodem je zejména situace, kdy by okamžité zrušení právního předpisu vyvolalo více negativní důsledky než jeho dočasná tolerance. Proto i v nyní projednávané věci Ústavní soud k odkladu vykonatelnosti přistoupil (viz bod 80).
92. Protože se však v daném případě jedná o případ tzv. konkrétní kontroly norem, je třeba vážit, jaké dopady bude mít tento odklad vykonatelnosti na řízení, které vedlo k vydání tohoto nálezu, resp. i na řízení ve věcech dalších soudců, jež byla z důvodu podání tohoto návrhu Městským soudem v Brně přerušena a v nichž by tento nález mohl být zohledněn při rozhodování.
93. K tomu Ústavní soud uvádí, že stanovení časových účinků zrušení protiústavního právního předpisu je do určité míry otázkou, při níž se nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci. Pokud by totiž Ústavní soud nemohl zohledňovat i argumenty, zájmy a hodnoty další, pak by k odkladu vykonatelnosti neměl vlastně vůbec přistupovat. Při hodnocení toho, zda k odkladu vykonatelnosti přistoupit a na jakou dobu, totiž nutně zohledňuje např. náročnost právní úpravy, která by měla nahradit úpravu zrušenou, anebo délku legislativního procesu, a nemůže odhlédnout ani od takových aspektů, jako je třeba termín voleb do Poslanecké sněmovny. Pokud by tak totiž nečinil, nebylo by stanovení odkladu vykonatelnosti takového nálezu účelné. Není proto nahodilé, že v minulosti stanovoval Ústavní soud odklad vykonatelnosti v délce jak několika málo měsíců, tak i přesahující jeden rok.
94. V nyní projednávané věci Ústavní soud konstatuje, že jakkoliv obecně platí, že by se i při stanovení odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu toto zrušení mělo reálně projevit v právní sféře těch účastníků, jejichž řízení vedlo k vydání vyhovujícího nálezu, v projednávané věci jsou splněny podmínky pro závěr, že se toto pravidlo neuplatní. Při úvaze o právních účincích derogačního nálezu v řízení o kontrole norem je totiž třeba zvažovat i jiné aspekty než čistě procesněprávní, což ostatně činí i ústavní soudy jiných evropských zemí. Ústavní soud má přitom za to, že tyto aspekty ve svém souhrnu vedou k závěru, že účinky tohoto nálezu mohou být aplikovány i na případy těchto účastníků teprve od okamžiku jeho vykonatelnosti a že tento nález nezakládá nárok na zpětné doplacení rozdílu na platu a dalších náležitostech plynoucího z výše základny ve výši 2,75 násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok a ústavně konformního trojnásobku, jenž měl být do zákonné úpravy vložen již k datu 1. ledna 2013.
95. K tomuto závěru vede Ústavní soud především zájem na zklidnění celkové atmosféry, která ve věci platů soudců dlouhodobě panuje jak na politické scéně, tak zejména v širší veřejnosti. Jakkoliv Ústavní soud trvá na tom, že zákonodárce v této věci dlouhodobě postupuje vědomě protiústavním, a tedy neomluvitelným způsobem, je třeba současně vidět, že zpětné doplacení těchto částek by znamenalo významný a zejména též nepředvídaný zásah do státního rozpočtu, který by nutně vedl k dalšímu růstu zmíněného napětí mezi společností a soudci. Ústavní soud přitom nemohl přehlédnout, že zpětné doplacení požadovaných částek by se týkalo i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi, resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala. Toto řešení by proto zřejmě vedlo k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci. Ústavní soud se totiž ani nedomnívá, že by aplikovaný koeficient 2,75násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře u soudců vyvolával situaci, již by bylo možno označit za natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu nejen do budoucna, nýbrž i zpět. Ve svých úvahách vycházel rovněž z toho, že funkce soudce by měla být vnímána nejen v rovině profesní, nýbrž také osobnostní. Jednoduše řečeno, od soudce se neočekává pouze odbornost a vysoké pracovní nasazení, nýbrž také bezúhonnost a nadprůměrná osobní integrita [viz např. § 80 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Proto má Ústavní soud za to, že od této skupiny, která by měla představovat skutečnou elitu společnosti, lze požadovat i větší míru velkorysosti a vstřícnosti než od skupin jiných.
IX. Obiter dictum
96. Ústavní soud vydal tento nález v pomyslném "průběžném číslování" pod pořadovým číslem XIV. Již čtrnáctkrát se v uplynulých letech musel zaobírat zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Několikrát také již vyjádřil naději, že je to snad naposled a že zákonodárce bude vnímat meze možných zásahů prizmatem ústavních principů platných pro nezávislost moci soudní.
97. Právní úprava materiálního zabezpečení soudců vystavěná na relaci trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře s dvouletým časovým zpožděním reflektující vývoj v nepodnikatelské sféře by mohla soudce řadit do vyšší středostavovské vrstvy. Je to úprava, jež se nevymyká evropským standardům a představuje v zásadě průměr postavení soudce například v členských zemích Rady Evropy. Obsahuje rovněž raritní možnost nominálního snížení platu, pokud se sníží průměrný plat v nepodnikatelské sféře - v řadě zemí je plat soudce před takovýmto poklesem chráněn. V opakovaných řízeních před Ústavním soudem se zásahy zákonodárce ukázaly arbitrárními, ba podle důvodových zpráv lze usuzovat na záměr vytvořit tlak na ponížení relace průměrného platu a platové základny platné pro soudce. Takový tlak nelze prostě odůvodnit rozpočtovými náklady na platy soudců; na druhé straně soudní moc neexistuje mimo ekonomickou realitu státu a uvedená relace není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních garancí nezávislosti soudní moci. Ústavní soud nezaložil svým rozhodnutím nárok na zpětné doplatky za období, kdy soudci byli neústavně poškozeni snížením úrovně jejich materiálního zabezpečení, což neznamená jednou provždy, že protiústavní zásahy nemohou mít i velmi citelný dopad na státní rozpočet. Předpokládá, že zákonodárce k datu vykonatelnosti tohoto nálezu do právní úpravy vloží úpravu vážící platovou základnu na ústavně konformní úroveň trojnásobku průměrného platu v nepodnikatelské sféře, a na druhé straně by Ústavní soud nepřekvapilo, pokud by soudci od započatých sporů ustoupili a po několikaletém období sporů bylo nastoleno období pochopení a vzájemné úcty, která přináleží činitelům představujícím pilíře státní moci.
X.
98. Ústavní soud nemohl vyhovět navrhovateli v jeho žádosti o přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu) s ohledem na personální obměnu většiny pléna Ústavního soudu v roce 2013.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka
V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám toto nesouhlasné odlišné stanovisko k výroku I, a to z následujících důvodů:
I.
Nemohu souhlasit s výrokem I ve slovech "pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu".
Domnívám se, že Ústavní soud je - v souladu se zásadou ne eat iudex ultra petita partium aut breviter ne ultra petita - vázán petitem jakéhokoliv návrhu podaného k Ústavnímu soudu. Ostatně Ústavní soud to nezřídka konstatuje v odůvodnění svých rozhodnutí [poprvé již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 16/93ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)]. Nepochybně to tedy platí i pro návrh na zrušení zákona. A petit zněl na zrušení (části) ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, vyjádřeného slovem "2,75násobek".
Samotné nerespektování petitu tvoří nicméně pouze jeden relevantní aspekt věci. Druhou stránkou se totiž jeví - co se týče dopadu patrně ještě významnější - nutné (logické) důsledky takto formulovaného výroku. Derogace se tak bude vztahovat pouze na určitou skupinu osob ve výroku vymezenou. Právní předpis (část jeho ustanovení) tak bude postrádat obecnou závaznost, tj. základní (typický) atribut všech právních předpisů, čímž se odlišují kupř. od předpisů vnitřních, které tuto vlastnost nemají. Přirozeně to neznamená, že všechna ustanovení všech právních předpisů nutně zavazují každého. Kupř. zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, platí především pro policisty nebo zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, takřka výhradně zavazuje pouze advokáty. Obecná závaznost i v těchto případech nicméně spočívá v tom, že uvedené zákony zavazují - bez výjimky - každého policistu či advokáta.
Již pouhá představa, že by se na někoho (specifikovanou skupinu osob) určité ustanovení právního předpisu nevztahovalo, protože by bylo Ústavním soudem jen "zčásti" (pro někoho) zrušeno a pro ostatní osoby by bylo nadále závazné, je naprosto nepřijatelná. Ani při vynaložení veškerého úsilí si takto zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (§ 64 an.), ale ani příslušné ustanovení Ústavy, tj. čl. 87 odst. 1 písm. a), vyložit nedovedu.
Pro úplnost je třeba dodat, že v odůvodnění nálezu se ani nijak nevysvětluje, proč byl při formulaci výroku použit tento "nestandardní" postup.
K této otázce odkazuji též na odlišné stanovisko soudců R. Suchánka a J. Musila (bod 14), ke kterému se připojuji.
II.
Lze tedy uzavřít, že část výroku I ve slovech "pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" měla být z výše uvedených důvodů vypuštěna, jak jsem to ostatně již navrhoval při projednávání návrhu v plénu.
2. Odlišné stanovisko soudců Radovana Suchánka a Jana Musila
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímáme toto odlišné stanovisko k I. výroku i k odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 28/13:
1. Neshledáváme rozpor zákonného ustanovení dotčeného výrokem I nálezu s žádnou normou ústavního pořádku. Argumentace navrhovatele ani plenární většiny nás nepřesvědčuje, že pravidlo, podle něhož platová základna soudců obecných soudů činí od ledna 2013 v kalendářním roce 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře dosažené za předminulý kalendářní rok, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy České republiky, jak uvádí odůvodnění nálezu (bod 80).
2. Nález (v bodech 58 až 69) se jako na relevantní judikaturu Ústavního soudu odvolává zejména na nálezy ze dne 2. 8. 2011sp. zn. Pl. ÚS 16/11(N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.) a ze dne 3. 5. 2012sp. zn. Pl. ÚS 33/11(N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.). Tyto nálezy ovšem nepřekonávají, resp. nerevidují právní názory, které formuloval Ústavní soud ve vztahu k úpravám platové základny pro soudce, vyslovené již dříve v nálezech ze dne 16. 1. 2007sp. zn. Pl. ÚS 55/05(N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.) a ze dne 2. 3. 2010sp. zn. Pl. ÚS 13/08(N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.). Ostatně na nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/05všechny pozdější nálezy týkající se platové základny soudců výslovně odkazují. Považujeme proto tvrzení plenární většiny v dnešním nálezu, že "závěry, které Ústavní soud vyslovil v nálezech vážících se ke ,zmrazení' platové základny v letech 2003-2010 [...] byly vývojem a judikatorní praxí po 31. prosinci 2010 v podstatné míře překonány" (bod 65), jednak za ničím nepodložené, jednak za rozporné s bodem 62, v němž se cituje z nálezu ze dne 7. 9. 2010sp. zn. Pl. ÚS 12/10(N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), jenž rovněž (v již necitované části) odkazuje na nálezysp. zn. Pl. ÚS 55/05asp. zn. Pl. ÚS 13/08, (viz jeho body 20 a 21).
V nálezechsp. zn. Pl. ÚS 55/05asp. zn. Pl. ÚS 13/08byly zformulovány zásadní teze, které nynější nález v logice své argumentace zcela pomíjí, neboť oběma uvedenými nálezy byly zamítnuty návrhy na zrušení opatření, která snižovala tempo růstu platové základny pro soudce i všechny představitele spadající pod zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, "zmrazením" její výše po dobu několika let (v letech 2004 a 2005, resp. 2008 až 2010).
3. Již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05Ústavní soud uvedl, že v případě tohoto opatření "Nejde o snížení nebo odnětí [...] nárokové složky odměny soudce za výkon funkce [...], nýbrž o opatření, jímž bylo v roce 2003 a 2004 sníženo tempo růstu platů (platy byly, jinými slovy, zmrazeny)" - bod 53. Současně vyslovil tuto základní tezi: "Kvantifikace materiálního zabezpečení soudců v podobě úhrnu jejich příjmů v kalendářním roce je tak pro Ústavní soud základním kritériem pro zjištění, zda v důsledku opatření ve sféře odměňování soudců došlo či nedošlo k platové restrikci." (bod 55). K tomu Ústavní soud dodal, že z jeho dosavadní judikatury "nelze dovozovat trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů soudců" (bod 57).
Zmíněné základní kritérium pro posuzování platových restrikcí, tj. kvantifikaci materiálního zabezpečení soudců v podobě úhrnu jejich příjmů v kalendářním roce, Ústavní soud znovu použil i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08(bod 41). V nynější věci však toto kritérium vůbec zohledněno nebylo, a to i přes naše požadavky, aby v rámci dokazování byly stejně jako v minulosti vyžádány podklady od Ministerstva spravedlnosti (a případně i od navrhovatele) ke zjištění změn v úrovni odměňování soudců v posledních letech, zejména pak v roce 2013, rozhodném z hlediska podaného návrhu (srov. body 22 a 23 nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05, body 12, 14, 22 a 24 nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08).
Na základě těchto podkladů Ústavní soud již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05konstatoval, že zastavení nárůstu platů soudců po dobu jednoho roku není restrikcí v rozporu s ústavními principy ("neshledal, že by [...] došlo ke snížení materiálního zabezpečení soudců oproti dosavadnímu stavu" - bod 59) a rovněž v případě nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08"musel na otázku, zda zastavení nárůstu hrubého platu soudců po dobu tří let (při současném nárůstu skutečného příjmu) je již ústavně nepřípustné, odpovědět rovněž negativně" (bod 51 nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08). Ústavní soud v posléze citovaném nálezu také shledal, že "je nezbytné, aby i ve světle právních názorů vyjádřených v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05byl zkoumán skutečný dopad do příjmové situace soudců. Ten neměl charakter trvalého snížení materiálního zabezpečení soudce [...]" (bod 52).
Tohoto kritéria se Ústavní soud držel i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10, v němž konstatoval: "Pro další vývoj judikatury jsou základním východiskem teze vyslovené v nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 13/08: ,krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. [...]'" (bod 21).
Byl tedy správně činěn jasný rozdíl mezi ústavně konformním snížením, resp. pozastavením tempa růstu platů ("zmrazením") a protiústavním (v daných souvislostech) snížením příjmu ve srovnání s příjmem již reálně dosaženým, tj. v předchozím období skutečně pobíraným.