11. Domníváme se, že výklad přijatý většinou pléna vede fakticky ke zkrácení lhůty stanovené zákonodárcem pro dořešení vlastnictví k historickému majetku obcí, neboť je obecně známo, že při využití služeb poštovní přepravy nedojde k doručení podání ke katastrálním úřadům nebo soudům ve dnech pracovního volna. Tímto výkladem se proto datum této "restituční tečky" historického majetku obcí posunul již na den 29. 3. 2013. Takovéto faktické zkrácení lhůty v restitučních věcech prostřednictvím soudní interpretace je pro nás nepřijatelné. K námitce Nejvyššího soudu, že se stěžovatelka domáhá ochrany s odstupem více než 20 let, je totiž nutno uvést, že zákon č. 173/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů, kterým byla předmětná lhůta pro uplatnění nároku nejpozději do 31. 3. 2013 stanovena, nabyl účinnosti 9 měsíců předtím, takže skutečně není možno hovořit o tom, že by zákonodárce stanovil obcím pro uplatnění jejich nároků lhůtu výrazně dlouhou.
12. Jestliže by přitom zákonodárce skutečně chtěl, aby uvedená lhůta bezpodmínečně končila v neděli (tj. 31. 3. 2013), zajisté k tomu měl příležitost toto výslovně stanovit, a to podobně jako učinil v jiných zákonech, u nichž se ukončení lhůty neposouvá, ani pokud její konec připadne na sobotu, neděli nebo svátek. Takto lze např. poukázat na volební zákony, které počítají s tím, že určená lhůta je zachována, je-li poslední den lhůty učiněn úkon u příslušného orgánu, a to nejpozději do 16.00 hodin, a to bez ohledu na skutečnost, zda připadne na den pracovního volna či nikoli (srov. za všechny ustanovení § 97a zákona č. 247/1995 Sb., volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Pokud však zákonodárce v případě zákona č. 172/1991 Sb. takto nepostupoval a stanovil konec lhůty pevným datem, není důvod v těchto případech odstupovat od obecného počítání hmotněprávních lhůt v soukromém právu. Zde připomínáme opět nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/97, podle něhož je v dispozici ústavodárce, resp. zákonodárce, postupovat při počítání lhůt jinak; v takovémto případě však je povinen takový postup výslovně stanovit. Pokud tak neučiní, platí pro počítání lhůt obecná pravidla.
13. Nelze konečně ani pustit ze zřetele, že to byl právě stát, který v minulosti již jednou obcím vlastnictví odňal a citovaný zákon č. 172/1991 Sb. sledoval "účel nápravy této historické křivdy" (viz citovaný nálezsp. zn. III. ÚS 2176/13). Pokud tedy účelem citovaného zákona byla restituce majetku obcí, smyslem doplnění tohoto zákona o nyní aplikované ustanovení § 8 bylo zřejmě jen nastolení určité právní, resp. "knihovní" jistoty (o čemž totiž lze jen spekulovat, jelikož toto ustanovení bylo schváleno na základě komplexního pozměňovacího návrhu Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj neobsahujícího žádnou důvodovou zprávu k návrhu poslanců Fr. Dědiče, J. Bauera, J. Olivy, M. Šťovíčka a J. Babora, viz Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2011, V. volební období, tisk č. 479, in: www.psp.cz). V daném případě je totiž nanejvýš důležité, že koncepce zákona č. 172/1991 Sb. je založena na principu zákonného přechodu věcí specifikovaných v jeho ustanovení § 1 dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, tzn. dnem 24. 5. 1991. Obce proto již nabytím účinnosti tohoto zákona s tímto majetkem mohly nakládat jako s vlastním, a je proto nekorektní jim případně vytýkat jejich údajně "dlouhodobou pasivitu", jak činí např. Nejvyšší soud, jelikož je chybné zaměňovat existenci vlastnického práva (nabytého ex lege) od provedení "knihovního pořádku". Ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. totiž neznamená nic jiného, nežli opětovné vyvlastnění restituovaného majetku státem.
14. Je vhodné rovněž připomenout, že u tohoto restitučního zákona zvolil zákonodárce zcela odlišnou právní konstrukci, než ve stejné době učinil u restitučních zákonů jiných. Jestliže totiž podle zákona č. 172/1991 Sb. došlo k přechodu vlastnického práva ex lege nabytím jeho účinnosti, bylo v jiných případech nutno výslovně uplatnit svůj nárok zákonem stanoveným způsobem (viz např. § 9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů). Z toho podle našeho přesvědčení plyne i rozdílný význam lhůty zakotvené v ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. Jestliže totiž v restitučních věcech platí setrvalý právní názor Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva založený na východisku, že vlastnické právo zahrnuje jen ochranu práva již existujícího a nevztahuje se proto na - pouze tvrzený - nárok na ně (který je třeba teprve doložit právě v restitučním řízení), je situace v nyní rozhodovaném případě zásadně odlišná. K přechodu majetku totiž již došlo ex lege, takže účelem daného řízení, jehož předmětem je vlastně jen deklaratorní projev vůle daného vlastníka, je přímo ochrana vlastnického práva.
15. Nelze pustit ze zřetele i to, že účelem restitucí historického obecního majetku bylo posíleno postavení obcí jako územních společenství občanů, která mají právo na samosprávu (čl. 100 Ústavy). Samosprávné územní celky jsou totiž důležitým aktérem vertikální dělby moci, přičemž právě dělba mocí, zajišťuje svobodnější prostor pro jednotlivce. Samosprávné obce, vybavené dostatkem příjmů a majetku, garantují princip subsidiarity, zásadu, podle níž se rozhodování a zodpovědnost ve veřejných záležitostech má odehrávat na tom nejnižším stupni veřejné moci, který je nejblíže občanům. Náprava křivd restitucemi historického civilního majetku byla tedy též jednou z cest znovunastolení demokratické územní samosprávy nezbytné pro fungování demokratického právního státu a ochrany práv jednotlivců v něm.
16. Za této situace máme za to, že jsou dány mimořádně silné důvody pro co nejobezřetnější výklad citovaného ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. tak, aby nevyvolával nové křivdy a je proto plně opodstatněné je v pochybnostech vykládat ve prospěch obcí. Pokud se proto v nyní projednávaném případě (za možného dvojího výkladu citovaného zákonného ustanovení) většina pléna přiklonila ke zvýhodnění pozice státu, který již jednou v minulosti neoprávněně zabavil předmětný majetek, došlo podle našeho přesvědčení k porušení elementárních principů spravedlnosti.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové
Nesouhlasím s výrokem I nálezu, kterým byla zamítnuta ústavní stížnost obce Němčice ve věci včasnosti podání žaloby na určení vlastnického práva na základě zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí.
Většina pléna zvolila striktní výkladovou alternativu ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění účinném pro posuzovanou věc (zejména po novelizaci provedené zákonem č. 173/2012 Sb.), a rozhodla, že výklad zastávaný obecnými soudy, totiž, že žaloba podaná stěžovatelkou byla podána opožděně, - je ústavně konformní - neboť přestože byla k poštovní přepravě podána 29. 3. 2013 (tedy ve lhůtě předvídané citovaným ustanovením), z důvodů dnů pracovního klidu - víkendu a svátku - byla soudu doručena až dne 2. 4. 2013 tedy po dni 31. 3. 2013, který zákon stanovil jako poslední den, kdy obec mohla podat žalobu na určení vlastnického práva u soudu.
Plénum Ústavního soudu po mém soudu bylo vystaveno posouzení konkurence interpretačních alternativ, přičemž i já zastávám názor, že ne každý případ takové konkurence je důvodem pro zásah Ústavního soudu (interpretační obtíž představovalo určení charakteru lhůty pro podání žaloby a označení pravidel, která určí konec takové lhůty).
Podle většinového názoru pevně stanovená data a datum přechodu vlastnictví na stát vylučují použití obecných pravidel běhu lhůt (srov. bod 24 nálezu) a rovněž byl popřen názor stěžovatelky, že se jednalo o věc restituční, k nimž Ústavní soud historicky přistupoval "ex favore".
Oba závěry většiny pléna Ústavního soudu shledávám problematickými: předně nelze "vytrhnout" ze zákona č. 172/1991 Sb. jedno ustanovení a neposoudit kontext materie, která nesporně restituční povahu měla. Restituční zákony tak podle rozsáhlé judikatury Ústavního soudu, kterou zde netřeba ani citovat, měly být interpretovány co nejvstřícněji, v duchu snahy o zmírnění některých křivd, v jejichž důsledku k odnětí majetku došlo.
Obce jsou základními územními samosprávnými celky, z nichž "povstává" Česká republika - srov. čl. 99 Ústavy, podle něhož se Česká republika člení na obce. Kvalifikovaná péče o majetek obce je naplněním veřejného zájmu a je jejím oprávněným zájmem, aby jí byl vrácen majetek, který jí zabavil stát nedemokratickými postupy v minulosti. Podle mého názoru měla být volena taková interpretace, která by směřovala k maximálnímu naplnění účelu restituce.
Pod tímto zorným úhlem nevidím důvod, proč nepokládat dotčenou lhůtu za obecnou hmotněprávní lhůtu, pro kterou by neplatila obecná pravidla o počítání času - nejde o nic jiného než o časový úsek stanovený k uplatnění výkonu práva u příslušného subjektu. Jednalo se o lhůtu, která působila právní následky v oblasti občanského práva hmotného tím, že určila konkrétní datum, do kterého má být podán návrh vůči katastrálnímu úřadu nebo podána žaloba na určení vlastnického práva u soudu a v případě promeškání této lhůty stanovila, že vlastnické právo přejde na stát.
Po mém soudu bylo úlohou Ústavního soudu vytvořit konstrukci, která by umožnila reálně právo v daném časovém limitu uplatnit, zvlášť když poslední tři dny časového limitu připadly na dny víkendu a svátku. Ústavní soud na tuto úlohu rezignoval a s tímto postojem souhlasit nemohu.
Nenalezla jsem žádný zásadní důvod, pro který by se charakter lhůty určené § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. měl významně odlišovat od jiných hmotněprávních lhůt, a byla by tak vyloučena aplikace obecných principů pro počítání těchto lhůt obsažená v občanském zákoníku (§ 122 odst. 3). Za poslední den lhůty měl být proto považován nejblíže následující pracovní (všední) den, a to bez zřetele k tomu, jak byla doba určena.
V ostatním sdílím odlišný názor soudce Vojtěcha Šimíčka.
4. Odlišné stanovisko soudce Davida Uhlíře, k němuž se připojují soudci Jaromír Jirsa a Jiří Zemánek
S nálezem pléna v této věci (dále též jen "nález") nesouhlasím a uplatňuji vůči němu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Mám za to, že napadené usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2015 č. j. 28 Cdo 644/2015-153 mělo být zrušeno, stejně tak mělo být zrušeno napadené ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí.
Ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, je sankční ustanovení. Dispozice této právní normy uložila obcím do 31. 3. 2013 nechat zaevidovat svůj nemovitý majetek v katastru nemovitostí nebo v téže lhůtě podat žalobu na určení svého vlastnictví u soudu. Sankcí za nesplnění této povinnosti je ztráta toho majetku.
Lhůta stanovená tímto zákonem (slovy: "do 31. 3. 2013") je hmotněprávní prekluzivní lhůta soukromého práva, ve stanovené lhůtě musela být žaloba doručena k soudu, jinak nárok zanikl. V zásadě se nijak neliší od jiných hmotněprávní lhůt. Z hlediska počítání lhůt je jedno, zda je lhůta stanovena dny, týdny, měsíci či roky, nebo zda je stanovena pevným datem. Z hlediska počítání lhůty bude lhostejné, zda lhůta bude stanovena slovy "do dvě stě sedmdesáti dnů od účinnosti zákona", nebo " do devíti měsíců od účinnosti zákona", nebo jako v nešťastném § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. do dne určeného pevně kalendářně.
Pro všechny tyto lhůty platí, že se prodlužují, pokud jejich poslední den připadne na den pracovního klidu, a to proto, že v den pracovního klidu se nepracuje, starostové, advokáti i občané mají právo světit den sváteční a nepodávat žaloby. Také v den pracovního klidu nemůže žalobce přijít s žalobou do podatelny soudu, neboť ta je zavřená (stejně tak nemůže nikdo reklamovat zboží v obchodě nebo zaplatit svůj dluh bance, protože nepracují). I paní z podatelny má právo být o víkendu doma. Nesmíme uvažovat o tom, zda žalobce má nebo nemá datovou schránku, protože se jedná o obecný princip, který musíme vztáhnout na všechny subjekty, tedy i ty, které datovou schránku nemají nebo ji neumí používat k odesílání podání.
Byla vznesena námitka, že zákon č. 172/1991 Sb. je ve vztahu k občanskému zákoníku lex specialis, a proto nelze požít ustanovení § 122 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. S tím by šlo souhlasit, pokud by tento zákon nějaké ustanovení o počítání lhůt měl, což nemá, ačkoliv vždy měl nějakou lhůtu, kterou bylo nutné počítat. Původní znění § 8 bylo toto: "Obce jsou povinny do jednoho roku po nabytí vlastnictví k nemovitým věcem podle tohoto zákona učinit návrh příslušnému středisku geodézie na zápis těchto nemovitých věcí do evidence nemovitostí."
Jistě nikdo při přijetí zákona nepochyboval o tom, že tato lhůta se bude počítat podle pravidel obsažených v § 122 obč. zák. ("Konec lhůty určené podle ... let připadá na den, který se ... číslem shoduje s dnem, na který připadá událost, od níž lhůta počíná").
Nevidím skutečně žádný dobrý důvod proč na počítání lhůty stanovené v § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. neaplikovat příslušná ustanovení občanského zákoníku, nebo proč je aplikovat výběrově a od zásady prodloužení lhůty ustoupit. Navíc připomínám, že napadené usnesení Nejvyššího soudu i zamítavý nález Ústavního soudu fakticky obcím lhůtu k uplatnění jejich vlastnického práva o dva dny zkrátil, což je nepochybně v rozporu s běžným chápáním práva i se zásadou benevolentního přístupu k restitucím, jak ji v minulosti Ústavní soud postuloval.
Dále byl přednesen názor, že existuje čas přirozený (obecný) a čas upravený právem (zvláštní). Čas přirozený je podle tohoto názoru čas, jak je stanoven v kalendáři a jak jej běžně lidé chápou, čas upravený právem je umělý konstrukt, který má oproti času přirozenému řadu odchylek a výjimek, jako je kupříkladu prodloužení lhůty, jestliže poslední den připadne na den pracovního klidu. Podle tohoto názoru pak, jestliže nejpozději dne 31. 3. 2013 obec nepodala určovací žalobu k soudu, nastal bez dalšího ten smutný následek, že obec o svůj majetek přišla a majetek se vrátil následujícího dne státu.
Ani s touto námitkou nemohu souhlasit. Zákon nepočítá s časem přirozeným, ale vždy jen s časem upraveným právem, a to proto, že čas je pro zákon významný též jako lhůta, ve které je třeba splnit určitou povinnost. A jestliže poslední den lhůty tuto povinnost splnit nelze (kupř. proto že banka, kde se mají složit peníze, nebo podatelna soudu, kde se má podat žaloba, nemají otevřeno), je třeba z důvodu právní jistoty tuto lhůtu buď zkrátit, nebo prodloužit tak, aby v poslední den lhůty povinnost splnit fakticky šla. Zásadám spravedlivého uspořádání poměrů odpovídá prodloužení, nikoliv zkrácení této lhůty, a tato zásada je promítnuta nejen do soukromého práva občanského, ale také do všech předpisů procesních a mnohých oblastí práva veřejného (srovnej kupř. úpravu v daňovém řádu, správním řádu či zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů).
V obdobné věci řešil otázku počítání lhůt nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) - tzv. Havlovo veto, v tomto zamítavém nálezu se Ústavní soud od zásad vymezených nálezemsp. zn. Pl. ÚS 33/97zásadně odchyluje, aniž by pro to podal dobrý důvod.
Jak bylo výše řečeno, ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb. je sankční ustanovení. Sankcí za nesplnění povinnosti nechat si do 31. 3. 2013 zaevidovat obecní nemovitý majetek v katastru nemovitostí nebo v téže lhůtě podat žalobu na určení vlastnictví je ztráta toho majetku.
Bylo tedy prvořadou otázkou, zda je taková sankce přiměřená nesplnění evidenční povinnosti, nicméně Ústavní soud si tuto otázku ani vážně nepoložil.
Pokud bychom podrobili toto sankční ustanovení testu proporcionality, porovnávali bychom zájem státu na "knihovním pořádku", na řádné evidenci nemovitostí v katastru, proti kterému by stálo základní právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) a právo územní samosprávy podle hlavy sedmé Ústavy.
Zdá se mi zjevné, že zájem státu na "knihovním pořádku" nemůže převážit nad právem obecní samosprávy vlastnit majetek.
Také se nabízela úvaha, zda nešlo dosáhnout zamýšleného cíle (knihovního pořádku) prostředky méně zasahujícími do ústavně chráněného principu. Napadá mne, zda obvyklé občanskoprávní instituty vydržení či věci opuštěné, či stanovení peněžité sankce, nebyly prostředky k dosažení požadovaného cíle vhodnější, postačující a šetrnější k právům obce.
Jak bychom asi hleděli na obecný předpis, který by uložil každé fyzické a právnické osobě řádně si zaevidovat svůj nemovitý majetek v katastru nemovitostí v určité krátké lhůtě pod sankcí vyvlastnění? Považovali bychom takový předpis za souladný se základními právy? Proč zákonodárce a soudy přistupují k obecnímu majetku jinak, ač vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu?
Proto soudím, že mělo být ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, podrobeno řádnému testu proporcionality a následně jako protiústavní zrušeno.