21. Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě se napadené ustanovení na konkrétní věc použije, avšak pouze zčásti. Nejvyšší soud se svým návrhem, poté, co jej doplnil dalšími podáními z 20. 6. 2014 a 23. 6. 2015, domáhá zrušení napadeného ustanovení, které ve věci žalobce V. H. Městský soud v Praze aplikoval rozsudkem ze dne 10. ledna 2012 č. j. 66 C 109/2011-187, jímž zamítl žalobu, aby žalovaná Česká republika - Archiv bezpečnostních složek zaplatila žalobci zadostiučinění v penězích ve výši 300 000 Kč z titulu neoprávněného zásahu do jeho osobnostních práv, ke kterému mělo dojít zpřístupněním třetí osobě, Zdeňce Kvasnicové, pracovnici ostravské pobočky České televize, citlivých osobních údajů vztahujících se ke svazku ZV 442-MV, vedenému bývalou Státní bezpečností na žalovaného, a poskytnutím těchto údajů dalším osobám. Soud prvního stupně konstatoval, že v řízení sice bylo prokázáno, že žalovaná zpřístupnila třetí osobě bez souhlasu žalobce předmětnou archiválii (svazek - vyšetřovací spis z činnosti bývalé Státní bezpečnosti), jež obsahovala citlivé osobní údaje o odsouzení žalobce včetně údajů o trestním řízení, avšak jednání žalované bylo jednáním oprávněným, neboť speciální ochrana citlivých osobních údajů podle § 37 odst. 3 se na základě výjimky odstavce 6 (nyní odstavce 11) téhož ustanovení zákona o archivnictví nevztahuje na archiválie z činnosti bezpečnostních složek. S těmito závěry se ztotožnil Vrchní soud v Praze, který rozsudek soudu prvního stupně rozsudkem ze dne 5. června 2012 č. j. 1 Co 28/2012-202 potvrdil. Pro posouzení aktivní legitimace navrhovatele je přitom irelevantní, že k újmě tvrzené a prokazované žalobcem mohlo dojít až v důsledku dalšího nakládání s citlivými osobními údaji žalobce třetí osobou, neboť ta by bez předcházejícího zpřístupnění těchto údajů žalovanou podle napadeného ustanovení zákona neměla možnost s těmito údaji dále nakládat.
22. Jelikož k zásahu do osobnostních práv dovolatele mělo dojít neoprávněným zpřístupněním citlivých osobních údajů vztahujících se pouze k archiváliím vzniklým před 1. lednem 1990 z činnosti bývalé Státní bezpečnosti jako bezpečnostní složky podle zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, a nikoliv z činnosti dalších, v napadeném ustanovení uvedených součástí státního a politického uspořádání společnosti, je třeba v rozsahu, v jakém je navrhovatelem požadováno vyslovení protiústavnosti nahlížení do archiválií vzniklých z činnosti těchto dalších součástí totalitního státu v režimu napadeného ustanovení, návrh odmítnout jako podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Jen v rozsahu nahlížení do archiválií vzniklých z činnosti bezpečnostních složek je totiž zjištění, zda napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem, v bezprostřední souvislosti s posouzením nároku žalobce na zadostiučinění dovolacím soudem v původním řízení, který teprve na základě tohoto zjištění může posoudit, zda bylo rozhodnutí odvolacího soudu ohledně postupu Archivu bezpečnostních složek jako žalovaného po právu. Jen v tomto rozsahu pak také výsledek přezkumu napadeného ustanovení Ústavním soudem bude mít přímý vliv na výsledek řízení ve věci samé, což je i podmínkou pro přiznání aktivní legitimace navrhovateli.
IV. Dikce napadeného ustanovení právního předpisu
23. Text ustanovení § 37 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném v rozhodné době, tj. v době zpřístupnění předmětného svazku zní:
(1) K nahlížení v archivech jsou přístupné jen archiválie starší třiceti let, není-li dále stanoveno jinak.
(2) Do archiválií vztahujících se k žijící fyzické osobě, jejichž obsahem jsou citlivé osobní údaje,13) lze nahlížet jen s předchozím souhlasem této osoby. Archiv vyrozumí dotčenou osobu o žádosti o nahlížení a požádá ji o souhlas.
(3) Za účelem vyrozumění dotčené osoby může archiv požádat příslušný správní úřad na úseku archivnictví a výkonu spisové služby o zjištění nezbytných údajů z informačního systému evidence obyvatel.
(4) Správní úřady na úseku archivnictví a výkonu spisové služby mohou na základě žádosti archivu podle odstavce 3 získávat a užívat z informačního systému evidence obyvatel14) údaje o dotčené osobě, a to
a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození, místo trvalého pobytu nebo druh a adresa místa pobytu, jde-li o cizince,
c) datum, místo a okres úmrtí, popřípadě datum úmrtí a stát, na jehož území k úmrtí došlo, jde-li o úmrtí občana mimo území České republiky,
d) den, který byl v rozhodnutí soudu o prohlášení za mrtvého uveden jako den úmrtí.
Takto zjištěné údaje poskytnou správní úřady na úseku archivnictví a výkonu spisové služby archivu, který o ně požádal.
(...)
(6) Ustanovení odstavců 1 až 4 se nevztahují na archiválie vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek, jakož i společenských organizací a politických stran sdružených v Národní frontě, na archiválie, které již byly před podáním žádosti o nahlížení do nich veřejně přístupné, jakož ani na archiválie, které byly jako dokumenty veřejně přístupné před prohlášením za archiválie.15)
(...)
-------------------
13) § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
14) Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, ve znění pozdějších předpisů.
15) Například zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů, § 95 odst. 2 a § 101 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 43 a § 58 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 65, § 70 odst. 3, § 87 odst. 2 a § 94 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
V. Ústavní konformita legislativního procesu
24. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud - kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
25. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
26. Zákon o archivnictví byl schválen Poslaneckou sněmovnou na její 33. schůzi dne 30. června 2004 většinou 109 poslanců, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a uveřejněn byl dne 23. září 2004 ve Sbírce zákonů v částce 173. Ústavní soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovených kompetencí a ústavně předepsaným způsobem.
27. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
VI. Upuštění od ústního jednání
28. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání. To by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil ze spisového materiálu a z písemných úkonů účastníků řízení. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud nepovažoval za potřebné provádět dokazování s ohledem na původ faktorů relevantních pro jeho rozhodnutí z veřejných zdrojů.
VII. Přístup k archivním informacím o činnosti bezpečnostních složek
bývalých nedemokratických režimů ve vybraných zemích
29. Ústavní soud si taktéž opatřil srovnávací podklady ohledně ochrany osobních údajů při zpřístupňování archivních informací vzniklých z činnosti bezpečnostních složek bývalých totalitních režimů v Evropě. Modely přístupu odrážejí jednak specifika metod tehdejšího potlačování lidských práv a svobod používaných v jednotlivých zemích, jednak rozdíly v intenzitě aktuální společenské poptávky po vyrovnání se s minulostí. Proto je nesnadné zobecnit podmínky, za nichž může přístup k těmto archivním informacím v daném společenském kontextu fungovat nekonfliktně, tj. při zachování udržitelné rovnováhy mezi mírou přípustnosti zásahu do ochrany údajů dotčených osob a mírou naplnění základního práva každého člena společnosti na informace, resp. svobody vědeckého bádání, které v souhrnu představují veřejný zájem na poznání vlastní minulosti jako předpoklad vyrovnání se s ní. Velmi otevřený režim přístupu platí zpravidla ve vztahu k osobám, které za předchozích režimů byly spolupracovníky bezpečnostních složek nebo zastávaly veřejné funkce, stejně tak při opatřování si informací o své osobě. Nahlížení do archivních materiálů třetích osob bývá obecně podmíněno uplynutím ochranné lhůty, kterou lze vyloučit udělením souhlasu dotčené osoby nebo znečitelněním (anonymizací) osobních údajů, popř. vyjmenováním údajů, které nemohou být po jejich zpřístupnění následně bez dalšího zveřejněny, přičemž režim nakládání s citlivými osobními údaji bývá přísnější. Správní orgán (vedoucí archivu) je při posouzení žádosti o nahlížení povinen vážit kolidující práva a zájmy. Žadatel zpravidla musí uvést důvod nahlížení a podepsat prohlášení, že bude respektovat stanovená omezení, mj. nakládat se získanými informacemi v souladu s ochranou osobních údajů. Rozdíly mezi právními úpravami přístupu k archivním informacím o činnosti bezpečnostních složek bývalých nedemokratických režimů je nutné dát rovněž do souvislosti s rozdílným personálním a materiálně-technickým vybavením archivů v jednotlivých vybraných zemích, které jsou v různé míře schopny poskytnout zájemcům o tyto informace takové služby, jež činí naplnění účelu přístupu k archiváliím reálným.
30. Podle německého zákona o svobodném přístupu k informacím je poskytnutí osobních údajů možné, pouze pokud zájem žadatele o informace převáží nad chráněným zájmem třetí osoby, u citlivých údajů (např. o rasovém a etnickém původu, filozofickém a náboženském přesvědčení) se vyžaduje její výslovný souhlas. Zákon o archivnictví připouští zkrácení ochranné lhůty (30 let od úmrtí osoby) mj. pro vědecké bádání či pro soukromou potřebu bez nároku na zveřejnění, potvrzenou podpisem formálního závazku dbát ochrany osobních údajů. Podle zákona o materiálech Státní bezpečnostní služby bývalé NDR, který je lex specialis ke shora uvedeným, Úřad Spolkového zmocněnce pro materiály Stasi archivní informace předem třídí, tematicky sestavuje a předává je v rámci jednotného režimu, ale diferencovaně s ohledem na jednotlivé kategorie uživatelů a požadované účely jejich použití, čímž eliminuje rizika, která by plynula z plošného přístupu. Zveřejnění osobních údajů pro účely politického či historického vypořádání se s minulostí je podmíněno souhlasem dotčených osob ("obětí" pronásledování), resp. třetích osob, nikoliv "pachatelů" (spolupracovníků Stasi), nebo anonymizací těchto údajů, čímž ale není vyloučena odpovědnost zpracovatele (vědeckého pracoviště, autora publikace apod.) podle obecných předpisů občanského, správního, popř. trestního práva. Tato omezení ale neplatí, pokud se jedná o objasňování dějinné úlohy známých osobností, politických představitelů nebo veřejných činitelů. Značná pozornost je v takto centralizovaném systému věnována individuálnímu posouzení konkrétních případů a účinným prostředkům ochrany osob proti neoprávněnému nakládání s archivními informacemi. Korektivem uplatnění těchto pravidel je zásada nepřípustnosti užití osobních údajů k tíži dotčené nebo třetí osoby, jakož i Spolkovým ústavním soudem vyslovený zákaz poskytování informací získaných bývalou Stasi porušením soukromí či špionážními prostředky médiím (věc Helmut Kohl). Tento soud ve věci "Seznam neoficiálních spolupracovníků Stasi" také uznal zvláštní význam publikace tohoto seznamu pro veřejnou diskuzi o povaze minulého režimu, která stále ještě probíhala, a přestože posoudil povinnost uloženou obecným soudem stěžovateli (sdružení "Neues Forum") vyškrtnout jméno žalobce (v původním řízení) jako přecenění závažnosti zásahu do práva žalobce na ochranu osobnosti a jako nedostatečné zohlednění práva stěžovatele na svobodu projevu, neboť seznam neobsahoval žádné intimní nebo obdobné informace, nýbrž jen takové, které bylo možno získat jinými právními prostředky, tuto povinnost nezrušil. S převedením této speciální úpravy do režimu všeobecného archivního práva se počítá v roce 2020, kdy také uplyne 30letá ochranná lhůta archivy běžně uplatňovaná a nebude existovat žádný objektivní důvod k dalšímu zvláštnímu zacházení (viz Becker, S.; Oldenhage, K. Bundesarchivgesetz. Handkommentar. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos, 2006, s. 73).
31. Polský zákon o Ústavu paměti národa umožňuje každému na žádost nahlížet do dokumentů orgánů někdejší státní bezpečnosti, jež se ho týkají, včetně poskytnutí údajů o osobách, které na něj těmto orgánům donášely informace. Široký přístup k údajům osob zastávajících veřejné funkce, jakož i dalších osob, pokud nebyly zaměstnanci orgánů státní bezpečnosti, se ale netýká citlivých informací (o etnickém a rasovém původu, náboženském přesvědčení atd.). Judikatura Ústavního soudu ve věci "Přístup k archivu Ústavu paměti národa" (sp. zn. K 2/07, P 37/07) týkající se uplatňování lustračního zákona vychází z principu vyvažování (praktické konkordance), podle něhož specifikace předpokladů, kterými se řídí přístup do archivu, musí jednoznačným a účinným způsobem chránit obě hodnoty - svobodu informací a projevu i ochranu soukromí - v takové míře, jež zajišťuje optimální rovnováhu mezi nimi bez nepřiměřené újmy kterékoliv z nich; udělení oprávnění k přístupu založeného na plošném, nejasném nebo neověřitelném vyjádření jeho účelu je nepřípustné. Ústavní nekonformitu procesních ustanovení tohoto zákona, která nepřiměřeně omezila přístup k informacím o vlastní osobě, a tím mj. i vyprazdňovala právo dotčené osoby podle čl. 51 odst. 4 Ústavy požadovat opravu nepravdivých nebo neúplných údajů nebo informací získaných v rozporu se zákonem (např. vydíráním za použití kompromitujících materiálů), soud zřetelně odlišil od legality ustanovení limitujících způsobem nutným v demokratickém právním státě přístup pro potřeby výzkumu a novinářské činnosti na bázi přísné účelovosti.
32. Rakousko je modelovým případem země, kde archivní informace obsahující osobní údaje jsou prakticky předmětem zájmu jen pro potřeby výzkumu, na což nepřímo ukazuje také absence aktuální soudní judikatury. Vzhledem k tomu, že od období nacistického režimu uplynulo více let, než je zákonná 50letá ochranná lhůta, není speciální úprava přístupu k informacím vzniklým z činnosti někdejších represivních složek okupačního režimu už nadále nutná. Spolkový zákon o archivnictví upravuje výjimky z obecné povinnosti archivů osobní údaje na žádost poskytnout pro případ převahy oprávněného zájmu třetí osoby nebo zájmu veřejného. Přísnější pravidla platí pro jejich další šíření, např. pro komerční, výzkumné či statistické účely, ale i pro soukromé a rodinné zpracování, přičemž zvláštnímu režimu podléhají citlivé údaje (zákonná povinnost mlčenlivosti, ověřování spolehlivosti zpracovatelů informací). Archivy mají významný prostor k uvážení při posouzení relevance a priority dotčených zájmů.
33. K posouzení ústavnosti napadeného ustanovení však mohou být přínosem také poznatky z úprav zpřístupňování spisů někdejších bezpečnostních složek zemí, které v minulosti rovněž učinily zkušenost s totalitními režimy. Přehled shodných či rozdílných rysů těchto úprav nastiňuje kontext, v němž lze snáze zahlédnout skutečný rozměr otázek, jejichž řešení má přinést ústavní přezkum napadeného ustanovení. Za hlavní rysy archivního práva dalších zemí ve vztahu k dokumentům bezpečnostních složek bývalého nedemokratického režimu je možno považovat následující:
34. Ve Slovenské republice podle stanoviska Úřadu na ochranu osobních údajů mají ustanovení zákona o paměti národa přednost před obecnou úpravou zákona o ochraně osobních údajů mj. v otázce citlivých údajů třetí osoby, přičemž je vhodné, aby Ústav paměti národa poučoval uživatele zpřístupněných údajů dotčené osoby o tom, že tyto údaje může zpracovávat pouze pro vlastní potřebu výlučně v rámci osobní či domácí činnosti; podle vysvětlení Ústavu paměti národa z roku 2004 citlivé údaje třetí osoby sice musejí být před zpřístupněním znečitelněny, aby se předešlo jejich zneužívání a vytváření nových křivd, Ústav však může některé údaje i z této kategorie ponechat v neanonymizované podobě, považuje-li to vzhledem k naplnění účelu zákona za přiměřené; ústavnost zákona dosud zpochybněna nebyla ani jeho aplikace z hlediska ochrany osobních údajů, judikatura obecných soudů se týká pouze pravdivosti záznamů, nikoliv bezprostředně ochrany základních práv jednotlivce. Ve Slovinsku je zajištěna dostupnost těchto dokumentů bez jakéhokoliv omezení, s výjimkou citlivých údajů třetích osob; neexistuje žádný přímý rozdíl mezi právem na přístup a právem získané dokumenty zveřejnit, s omezením pro výzkumné a úřední účely. Maďarský Ústavní soud (sp. zn. 60/1994) zrušil absolutní utajení údajů o osobách, které zastávaly v době nedemokratického režimu veřejné funkce nebo pracovaly pro tajné služby, neboť tyto údaje lze považovat za předmět veřejného zájmu; příslušná novela zákona, jímž byl zřízen Historický archiv Maďarské státní bezpečnosti, však byla na návrh prezidenta republiky prohlášena za protiústavní (sp. zn. 37/2005). Také Španělsko podobně jako Rakousko se řadí - vzhledem k době uplynuvší od pádu Frankova režimu - k zemím se "standardními" předpisy o archivnictví; lze-li s ohledem na okolnosti daného případu přiměřeně vyloučit možnost vzniku újmy na soukromí či bezpečnostního rizika pro dotčenou osobu, lze těm, kdo prokáží přímý legitimní zájem, ovšem vždy v souladu s pravidly ochrany osobních údajů, umožnit přístup k údajům třetích osob sloužícím k jejich identifikaci. Ukrajinský zákon (2015) o přístupu k archivům represivních složek totalitního komunistického režimu z let 1917-1991 je vyjmut z působnosti zákona o ochraně osobních údajů. Široce definuje základní principy politiky státu v oblasti zpřístupňování těchto archivních informací, včetně pořizování kopií, poukazuje na samostatnou odpovědnost zpracovatele za porušení ochrany osobních údajů třetích osob při nakládání s nimi, vymezuje aktéry dokumentovaných příběhů. Přístup k informacím o spolupracovnících represivních složek, včetně těch z nich, kteří byli původně "oběťmi" pronásledování, nelze s odvoláním na ochranu osobních údajů omezit. "Oběti" pronásledování mohou do 1 roku od nabytí účinnosti tohoto zákona vymezit okruh informací o sobě, k nimž má být volný přístup (na dobu maximálně 25 let) omezen; u rodinných příslušníků "obětí" platí možnost takového omezení jen ve vztahu k citlivým údajům.
35. Srovnávací přehled ukazuje, že zpřístupňování spisů bezpečnostních složek bývalých nedemokratických režimů, obsahujících osobní údaje, je zpravidla podrobováno přísným podmínkám tam, kde právní úprava neodděluje jednotlivé stupně zpracování archiválií z hlediska naplnění účelu sledovaného danou úpravou, tj. pouhé zpřístupnění pro potřeby individuálních žadatelů o nahlížení od zveřejňování či jiných forem rozšiřování získaných informací pro veřejnost. Vysoká úroveň ochrany osobních údajů obsažených ve svazcích bývalé Stasi v Německu reflektuje skutečnost, že tyto svazky, určené v první řadě pro lustrační účely, nebyly posouzeny v režimu archivního práva. Jejich využití pro účely jiné (badatelské atd.) proto vyžaduje před zpřístupněním oprávněným žadatelům různé formy centralizovaného zpracování, které klade značné nároky na personální a materiálně-technické vybavení této agendy. V zemích, kde státní archivy servis v takovém rozsahu nezajišťují a ponechávají určitou odpovědnost za další zpracování osobních údajů na uživatelích, je zpřístupňování archiválií daného typu zpravidla podmíněno předchozím souhlasem subjektů osobních údajů v takových archiváliích obsažených. Archiv jako správní orgán mívá různě vymezenou působnost při vážení oprávněných zájmů mezi badateli a dotčenými nositeli osobních údajů.
36. Ve světle těchto poznatků je model přístupu k archiváliím o činnosti bývalých bezpečnostních složek zvolený českým zákonodárcem nejotevřenější. Takové srovnání je však poněkud zavádějící, neboť se pokouší srovnávat nesrovnatelné a nevyjadřuje zřetelně míru adekvátnosti toho kterého modelu ve vztahu k povaze a délce uplatňování nástrojů pronásledování odpůrců totalitních režimů. Tato zkušenost je zkrátka bezezbytku nepřenositelná a této skutečnosti musejí odpovídat i metody a prostředky jejího poznávání.
VIII. Vymezení zákonného rámce přístupu k dokumentům bývalé Státní bezpečnosti
37. Přestože navrhovatel požaduje ústavní přezkum pouze napadeného ustanovení, a úkolem Ústavního soudu proto není posuzovat ústavnost jeho postupu, který jej vedl k použití zákona o archivnictví jako takového, Ústavní soud nicméně posoudil i názor vyslovený navrhovatelem, že může docházet k disproporci mezi vyšší ochranou údajů třetích osob vystupujících v dokumentech, které jsou zpřístupňovány v režimu zákona č. 140/1996 Sb., podle jehož § 10a musí Archiv bezpečnostních složek tyto údaje před zpřístupněním v kopii znečitelnit, oproti osobním údajům, které při nahlížení do archiválií v režimu napadeného ustanovení zákona o archivnictví žádné ochraně předem nepodléhají. Vztah mezi oběma zákony z hlediska aplikovatelnosti je vhodné vyjasnit předtím, než Ústavní soud přikročí k vlastnímu přezkumu napadeného ustanovení, neboť uvedený názor může svádět k pochybnosti, zda v rozhodném období vůbec existoval prostor pro aplikaci napadeného ustanovení. Pokud by se pak tato pochybnost potvrdila, musel by Ústavní soud návrh Nejvyššího soudu jako podaný někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítnout.
38. Svazky vzniklé činností Státní bezpečnosti, chápané jako součást Jednotného archivního fondu (Národního archivního dědictví) České republiky, měly být podle původních úvah vlády jako předkladatele návrhu zpřístupněny na základě rozsáhlejší novely tehdejšího zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví. I když se mělo jednat pouze o úpravu na dobu přechodnou, sloužící potřebám vyrovnání se s minulostí ve smyslu zákonů o soudních a mimosoudních rehabilitacích, lustracích a restitucích soukromého a řádového majetku (měla se týkat asi 60 tisíc osob, přičemž dalším 120-150 tisícům osob mohl být sdělen jen obsah evidenčního záznamu, jelikož osobní dokumentace k nim vedená se nezachovala), představovalo by vynětí rozsáhlého souboru dokumentů z obecného archivního režimu a jeho podřízení speciálnímu režimu závažný a neorganický zásah do koncepce archivního práva. Nově a přesněji by musely být vymezeny práva a povinnosti jak správce archiválií, tak žadatelů o zpřístupnění (např. pokud jde o ochranu bezpečnostních zájmů státu a práva na soukromí dotčených žijících osob, včetně požadavku částečné anonymizace osobních údajů při ponechání pouze jejich jmen a příjmení a krycích jmen osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti, odstranění třicetileté ochranné lhůty atd.).
39. Proto bylo rozhodnuto nerealizovat zpřístupnění svazků cestou novely tehdy platného zákona o archivnictví a navrhnout samostatný zákon platný pouze po omezenou dobu fungování informačního systému svazků, tj. do 31. 12. 2000. Poté měl být tento informační systém zrušen a následně vypořádán ve smyslu archivních předpisů (viz důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti). O časově omezené povaze nové úpravy svědčil i návrh, aby žádost o zpřístupnění svazku bylo možno podat jen během šesti měsíců od nabytí její účinnosti.
40. Účelem původního znění zákona č. 140/1996 Sb. tedy bylo zpřístupnit na základě žádosti osobám - občanům České republiky pronásledovaným represivními složkami totalitního státu - dokumenty o jejich pronásledování, tj. poskytnout žadatelům sdělení, zda je o nich v informačním systému evidován osobní svazek anebo svazek s osobními údaji, popř. poskytnout kopii takového svazku (§ 1), a mít tak důkazní materiál pro potřeby řízení podle výše uvedených zákonů. Informace získané ze svazků se staly v průběhu dokazování v rámci těchto řízení součástí soudních spisů, a byly tak zveřejněny. Přitom bylo nutné chránit údaje o třetích osobách vystupujících jako "jiné osoby" v objektových svazcích žadatelů, resp. jako "osoby stojící mimo služební a veřejnou činnost příslušníka" bezpečnostní složky v jeho personálním spise, jejich znečitelněním, a to hned v samém zárodku - před zpřístupněním svazku žadateli (§ 6). Rozsah tohoto znečitelnění, uložený Ministerstvu vnitra jako správci dokumentace, vycházel z tehdy platného zákona č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech, a byl veden zejména obavami z nárůstu soudních sporů, pokud by soudy v rámci přezkoumávání správních rozhodnutí spojených s rehabilitačními a jinými řízeními tuto dokumentaci nepovažovaly za hodnověrné listiny, nebylo-li možné jejich pravdivost z objektivních důvodů ověřit. Pro stanovené účely však i v takto upravené podobě základní funkci plnit mohla.
41. S cílem pokročit v procesu vyrovnávání se s totalitní minulostí byl dosavadní omezený přístup ke svazkové agendě bývalé Státní bezpečnosti zákonodárcem shledán - aniž ovšem předtím proběhla široká diskuze napříč společností - jako nedostatečné naplnění jeho původního záměru. Tento nedostatek byl odstraněn přijetím zákona č. 107/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, a některé další zákony, jehož účelem bylo (§ 1) "co nejširší odhalení praxe komunistického režimu při potlačování politických práv a svobod" a který vedle tlaku na prolomení stereotypu extenzivního přístupu k utajovaným skutečnostem rozšířil právo na přístup ke svazkům, dosud omezené jen na tu část svazku, jež se žadatele bezprostředně týká, na kohokoliv (fyzické osoby starší 18 let, bez ohledu na státní příslušnost, § 5), a to včetně údajů o vykonavatelích pronásledování obsažených v personálních spisech příslušníků a ve svazcích osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti.
42. Podmínka anonymizace osobních údajů třetích osob byla zachována ve stejném rozsahu; podle metodiky znečitelňování dokumentů Archivu bezpečnostních složek znečitelnění podléhají (a to i v případě již zemřelých osob) při ochraně soukromého a rodinného života jenom závažné odchylky od obvyklých společenských norem chování. Vztahuje se i na dokumenty prokazující status účastníka odboje, resp. odporu podle zákona č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, které jsou v příslušném řízení rovněž vystaveny zveřejnění. Tato změna byla vedena přesvědčením zákonodárce, že "společenský zájem na odhalení a zpřístupnění zachovaných materiálů dokládajících činnost konkrétních osob při vytváření a udržování zločinného, nelegitimního a zavrženíhodného komunistického režimu je vyšší než ochrana údajů (kvazi osobních údajů) o služební činnosti příslušníků Státní bezpečnosti a ... tajných spolupracovníků" (viz důvodovou zprávu k zákonu č. 107/2002 Sb.), přičemž fyzické osoby, k nimž je evidován osobní svazek, dostaly příležitost připojit k obsahu svazku anebo k faktu registrace v informačním systému vlastní vyjádření, jež se stalo nedílnou součástí dokumentu zpřístupňovaného dalším případným zájemcům zároveň se záznamy o evidenci.
43. Součástí této novelizace byla i dílčí změna zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví, umožňující nahlížet do archiválií Komunistické strany Československa (nikoliv i dalších organizací založených na její ideologii) mladších třiceti let bez souhlasu vedoucího archivu a dalších podmínek.
44. Teprve přijetím nového zákona o archivnictví a zřízením Archivu bezpečnostních složek zákonem č. 181/2007 Sb., tedy jedenáct let od účinnosti zákona č. 140/1996 Sb., došlo k naplnění původní představy zákonodárce o integraci informačního systému svazků do režimu obecného archivního práva. Archiv bezpečnostních složek tak v rozhodném období pracoval a dosud pracuje při zpřístupňování informací ze svazků bývalých bezpečnostních složek, které byly prohlášeny za archiválie, tj. vybrány a vzaty do evidence, ve dvojím, paralelně existujícím režimu [§ 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 181/2007 Sb.]: jednak podle zákona č. 140/1996 Sb., jednak podle zákona o archivnictví. Rozdílný přístup každého z těchto režimů k ochraně osobních údajů, s nímž je (zpravidla v prvním případě), resp. bezprostředně není (v případě druhém) spojeno zveřejnění získaných informací, pak vede k rozdílům v poskytování ochrany osobních údajů třetích osob jejich (ne)znečitelněním tímto archivem.
45. Nejedná se přitom ale o vzájemně si konkurující postupy, neboť podle přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, o jehož určujícím významu pro vzájemné rozhraničení aplikace obou předpisů nemůže být vzhledem k podanému nástinu vývoje právní úpravy pochyb a které dopadá na všechny archivy v České republice, platí: "Archiválie mladší třiceti let, které byly zpřístupněny přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podle zvláštních právních předpisů, podléhají režimu zpřístupnění podle právních předpisů platných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona." V poznámce pod čarou připojené k tomuto ustanovení se za zvláštní právní předpis označuje např. zákon č. 140/1996 Sb.
46. Ústavní soud vzal přitom v úvahu rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2013 sp. zn. 3A 86/2011-89 ve věci Česká republika - Archiv bezpečnostních složek proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, v němž je vysloven právní názor, že zákon č. 140/1996 Sb., ukládající anonymizaci osobních údajů dotčených osob, má jako lex specialis aplikační přednost před zákonem o archivnictví, který jako lex generalis anonymizaci neukládá. Soud odůvodnil tento závěr tím, že "jen takováto interpretace je s to zaručit ochranu osobních údajů třetích osob" ve smyslu čl. 10 Listiny. Výklad dovozující existenci dvou odlišných režimů zpřístupňování archiválií ze skutečnosti, zda předmětná archiválie byla zpřístupněna před účinností zákona o archivnictví, soud shledal jako iracionální a nelogický s tím, že přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví "pro futuro ani nevylučuje aplikaci zákona č. 140/1996 Sb. na archiválie mladší 30 let, nebyly-li zpřístupněny". Za absurdní pokládá možnost, aby sám žadatel určoval, v jakém režimu má být archiválie zpřístupněna.
47. Ústavní soud ovšem s tímto právním názorem nesouhlasí. Pokud by měl být vzájemný poměr obou předpisů vymezen zásadou lex specialis (zákon č. 140/1996 Sb.) derogat legi generali (zákon o archivnictví), postrádal by § 82 odst. 4 zákona posléze zmíněného normativní význam a míjel by se s postulátem racionálního zákonodárce. Přitom "zpřístupněním" osobních údajů se rozumí "seznámení oprávněného žadatele s kopiemi dokumentů" (§ 10 odst. 2 zákona č. 140/1996 Sb.), popř. jejich "postoupení k využití" (srov. Maštalka, J. Osobní údaje, právo a my. Praha: C. H. Beck, 2008, str. 27). Režim archiválií do této doby (1. 1. 2005) nezpřístupněných na základě individuální žádosti podléhá podle napadeného ustanovení výjimce z podmínky předchozího souhlasu dotčené osoby, stejně jako archiválie obsahující údaje o vykonavatelích pronásledování, které byly zveřejněny (učiněny "veřejně přístupnými") podle § 7 zákona č. 140/1996 Sb. před podáním žádosti o nahlížení do nich, popř. před prohlášením za archiválie (napadené ustanovení in fine). Účel zákona o archivnictví je jiný než účel zákona č. 140/1996 Sb.; oba působí vedle sebe a není mezi nimi vztah obecného a zvláštního předpisu.
48. Řešení zvolené zákonodárcem vycházelo z předpokladu, že časový prostor vymezený uvedeným datem byl dostatečný pro účely rehabilitačních a jiných řízení, v rámci nichž byly údaje jiných osob získané z archiválií potenciálně vystaveny bezprostřednímu přístupu neurčitého počtu úředních, popř. dalších osob, srovnatelnému svými dopady se zveřejněním. Proto bylo třeba kopie takových archiválií anonymizovat podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb., a pokud tato řízení neskončila ani po uvedeném datu, bylo namístě jim tento status v rámci ještě probíhajících řízení ponechat, dokud jej nepozbyly uplynutím ochranné třicetileté lhůty. Přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví tedy respektuje úroveň ochrany poskytnutou osobním údajům zpřístupněným pro účely uvedených řízení, zatímco nahlížet do archiválií pro účely jiné, např. badatelské, s nimiž nebylo bezprostředně spojeno riziko zveřejnění, bylo a je možno od nabytí účinnosti zákona o archivnictví, tj. od 1. 1. 2005, jen v režimu napadeného ustanovení, tj. bez anonynizace nebo souhlasu dotčené osoby, a nikoliv už podle zákona č. 140/1996 Sb.
49. Normativní účel přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví sleduje cíl vyloučit, aby byla znehodnocena ochrana osobních údajů již poskytnutá s ohledem na riziko zveřejnění. Zda v rozhodné době, kdy Archiv bezpečnostních složek nechal nahlédnout do předmětné archiválie pracovnici ostravské pobočky České televize, tj. dne 19. 3. 2008, osobní údaje žalobce ne starší třiceti let v ní obsažené podléhaly anonymizaci, záleželo tedy na tom, zda tato archiválie už byla či ještě nebyla zpřístupněna před 1. 1. 2005.
50. Rovněž rozdíly v podávání žádostí o nahlížení do archiválií obsahujících informace ze svazků bývalých bezpečnostních složek a postupy při jejich vyřízení podle § 8 a 9 zákona č. 140/1996 Sb., resp. § 34 a násl. zákona o archivnictví ukazují na rozdíly mezi oběma režimy. Informace o činnosti bývalých bezpečnostních složek jsou vedle archiválií tvořících svazkové fondy Archivu bezpečnostních složek obsaženy mnohdy také v archiváliích tzv. nesvazkových fondů "řadových" archivů (např. hlášení pro okresní tajemníky KSČ, vyšetřovací spisy prokuratury, soudní spisy). Rozsah zpřístupnění osobních údajů v režimu toho kterého z obou předpisů v rozhodné době byl a i nadále je určován rozlišením jejich aplikace podle časové působnosti v souladu s § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, kterou stvrdí Archiv bezpečnostních složek na základě žádosti o nahlížení, potažmo soud v případě přezkumu rozhodnutí Archivu. Nepřichází tedy v úvahu možnost žadatele o zpřístupnění zvolit si jeho režim na základě vlastního uvážení.
51. Rozsah zpřístupnění osobních údajů není tedy dán poměrem speciality zákona č. 140/1996 Sb. k zákonu o archivnictví jako zákonu subsidiárně použitelnému, nýbrž vychází ze zásadní rovnocennosti obou režimů. Povinnost plošné anonymizace osobních údajů třetích osob podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb. by popřela smysl přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví a dostala by se do rozporu s principem racionálního zákonodárce.
52. Na základě výročních zpráv Archivu bezpečnostních složek lze dospět k závěru, že v letech 2014-2015 bylo připraveno ke studiu celkem 10 728 archiválií, z toho 190 (1,771 %) s informací pro badatele, že je lze zpřístupnit pouze v režimu § 10a zákona č. 140/1996 Sb., a jen u 28 (0,261 %) ke zpřístupnění v tomto režimu skutečně došlo. Archiv bezpečnostních složek úřední statistiku počtu archiválií zpřístupněných v anonymizované podobě z důvodu jejich prvního zpřístupnění před nabytím účinnosti zákona o archivnictví nevede.
IX. Referenční rámec ústavního přezkumu napadeného ustanovení