118. Uvedený výklad právní úpravy místní příslušnosti okresního soudu k úkonům v přípravném řízení se nedostává do rozporu s právem na zákonného soudce, neboť místní příslušnost okresního soudu je vždy určena zákonem, a to bez ohledu na to, zda příslušný návrh podává státní zástupce okresního, krajského nebo vrchního státního zastupitelství. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že podle čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce při rozhodování vázán zákonem (a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu); je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem (nebo s takovou mezinárodní smlouvou). Obecné soudy jsou proto povinny vycházet při určení své místní příslušnosti ze zákona, a postupovat tedy v souladu se shora uvedeným ústavně konformním výkladem, a naopak není jejich povinností v těchto případech aplikovat jednací řád, pokud by na jeho základě měla být určena místní příslušnost soudu v rozporu se zákonem, respektive s čl. 38 odst. 1 Listiny. Pokud jde o státní zastupitelství, to je povinno shora uvedený ústavněprávní výklad Ústavního soudu respektovat s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy.
VIII. Závěr
119. Ústavní soud, i s ohledem na výše uvedený ústavně konformní výklad, neshledal, že by napadená ustanovení představovala porušení ústavního pořádku opravňující Ústavní soud k využití derogační pravomoci, která mu přísluší. Na základě důvodů vyložených v částech VI a VII Ústavní soud proto návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, zamítl (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
120. Ústavní soud v souvislosti s právním názorem vyjádřeným v odůvodnění rozhodnutí v projednávané věci připomíná, že jím provedený ústavně konformní výklad napadených ustanovení předmětné vyhlášky nemá (srov. § 71 zákona o Ústavním soudu a contrario) bez dalšího dopad na následné hodnocení trestních řízení, v nichž byla napadená ustanovení aplikována.
Odlišné stanovisko soudců Jana Musila, Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka
V souladu s § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímáme toto odlišné stanovisko k výroku i k odůvodnění nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/14:
I.
Hlasovali jsme proti přijetí zamítavého nálezu. Podle našeho názoru mělo být návrhu na zrušení napadených ustanovení vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška") vyhověno, neboť jsou v rozporu s čl. 2 odst. 3 a s čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jakož i s čl. 2 odst. 2 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
1. Především nesouhlasíme se závěrem, že napadená právní úprava není v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. s čl. 2 odst. 2 Listiny. Máme za to, že zde evidentní rozpor existuje. Většinové rozhodnutí pléna tuto konkluzi odůvodňuje na poměrně malém prostoru (body 78 až 80), a to především ne vždy zcela adekvátními odkazy na odbornou literaturu a jeden nález Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 55/2000ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.)], který není případný, neboť se týká jiných ustanovení Ústavy (čl. 101 odst. 1 a čl. 105).
2. Uvedená, prakticky totožná ustanovení Ústavy a Listiny upravují základní princip fungování orgánů veřejné moci, vyjadřují základní znak právního státu, tj. výhradu zákona, pokud jde o výkon veřejné moci. Konstitutivní význam těchto ústavních norem pro demokratický právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a pro garanci prostoru svobody jednotlivce chráněného před všemocností státní moci (čl. 1 Listiny) stvrzuje již jejich výslovná formulace v čele obecných ustanovení Listiny a základních ustanovení Ústavy. Jejich obsah lze snad stručně vyložit tak, že každý orgán veřejné moci (včetně nestátních právnických a fyzických osob, kterým byl výkon veřejné moci svěřen) může rozhodovat či jinak uplatňovat veřejnou moc pouze ve věcech, ve kterých mu zákon stanoví pravomoc, příp. působnost, ale i (procesní) příslušnost. Státní zastupitelství, resp. orgány, jež tvoří jeho soustavu, nepochybně veřejnou moc vykonávají.
3. Je si pak potřeba obzvláště povšimnout spojení způsoby, které stanoví zákon, resp. způsobem, který zákon stanoví. Domníváme se, že nejde o nic menšího než o záruku, že nejen jakýkoliv formální právní proces, např. proces soudní, ale vůbec postup, úkon či zákrok (zejména jako prostředek donucovací) orgánu veřejné moci, který se jakkoli dotýká práv fyzických nebo právnických osob - nikoliv tedy procedury či úkony interní -, musí být upraven zákonem, byť patrně nikoliv ve všech detailech.
4. V odůvodnění nálezu (obdobně jako v původní, nepřijaté zpravodajské zprávě) se zdůrazňuje (bod 82), že příslušnost je kategorie procesní, na rozdíl od pravomoci a působnosti, které se považují za instituty hmotněprávní. A stanovení příslušnosti orgánu veřejné moci není možné považovat za lecjaký nepodstatný detail, jde o úpravu relevantní podmínky řízení.
5. Máme proto za to, že příslušnost orgánu veřejné moci by ve všech aspektech měla být stanovena zákonem. Nepovažujeme za ústavně konformní, když je její určitá, zdánlivě dílčí, ve skutečnosti však významná část svěřena, navíc více než problematickým způsobem (viz dále), podzákonnému právnímu předpisu, tedy aktu orgánu moci výkonné.
6. Na podporu našeho tvrzení lze také zmínit názory odborné literatury k čl. 2 odst. 3 Ústavy, dokonce může jít o citaci stejného autora jako ve většinovém rozhodnutí, i když na jiné stránce publikace. Jistě můžeme akceptovat v odůvodnění citovaný názor (bod 78), že "hmotněprávní, kompetenční i procesní podmínky pro uplatňování státní (veřejné) moci lze upravit jen zákonem" (pro pořádek: autorem není V. Mikule, ale V. Sládeček). Stejný autor však na str. 21 také uvádí: "Uplatňování státní moci v případech (stanovených zákonem) znamená, že kupř. správní úřad může rozhodovat pouze ve věcech, ve kterých mu zákon stanoví pravomoc, působnost i (procesní) příslušnost ... Pokud jde o způsoby výkonu státní moci, rozumí se tím, že orgán státu může postupovat jenom tak, jak to předepisuje zákon, tj. v souladu s příslušným procesním řádem stanoveným zákonem ...". Podporu může poskytnout i náhled dalšího autora: "Výkon této moci je v duchu citovaného ustanovení věcně (obsahově), procedurálně, časově i prostorově vázán na konkrétní právní normou vymezený rámec, přičemž podmínkou je zákonná forma této normy (výhrada zákona)." (Rychetský, P. In Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 16).
7. Principiální rámec pro uplatňování veřejné moci zdůraznil v řadě svých nálezů i Ústavní soud. Ten již v počátcích své činnosti konstatoval, že v citovaných ustanoveních je "zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/96ze dne 5. 11. 1996 (N 114/6 SbNU 323; 3/1997 Sb.)]. V dalších rozhodnutích Ústavní soud kupř. uvádí: "Jedním ze základních principů činnosti (orgánů veřejné moci) je proto i její předvídatelnost, neboť je zřejmé, že účastníci řízení před obecnými soudy mají právo očekávat od obecných soudů postup, který je vymezen zákonem a který vyplývá i z okolností konkrétního soudního řízení" [nálezsp. zn. I. ÚS 89/02ze dne 21. 5. 2002 (N 60/26 SbNU 135)]; "orgán veřejné moci je vázán obecně vymezeným ústavním limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož může a současně je povinen činit pouze to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy)" [nálezsp. zn. IV. ÚS 690/01ze dne 27. 3. 2003 (N 45/29 SbNU 417)]; "co do případů, mezí a způsobů může uplatňovat státní moc jen v zákonném a ústavním rámci (čl. 2 odst. 3 Ústavy), což je v právním státě condicio sine qua non pro jakoukoli legitimní činnost jeho orgánů" [usnesenísp. zn. IV. ÚS 127/03ze dne 7. 4. 2003 (U 9/30 SbNU 523)]; "orgán vykonávající státní moc může činit jen to, k čemu je v zákoně zmocněn, proto musí postupovat způsobem definovaným zákonem a v mezích zákona" [nálezsp. zn. IV. ÚS 1122/09ze dne 20. 10. 2009 (N 223/55 SbNU 93)].
8. Napadená ustanovení vyhlášky se této ústavně zakotvené výhradě zákona protiví, když prvotně normují zákonu zcela neznámou pravomoc vrchního státního zastupitelství ("může rozhodnout") měnit příslušnost nižších státních zastupitelství k výkonu dozoru v přípravném řízení trestním (v podstatě si ji může ve vyhláškou uvedených věcech atrahovat, byť s předchozím souhlasem nejvyššího státního zástupce). Odkaz na nálezsp. zn. III. ÚS 105/95(bod 79) neshledáváme případným, neboť také úprava stanovení věcné příslušnosti jednotlivých "úřadů státu" tvořících soustavu státního zastupitelství (§ 1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství), tedy i věcné příslušnosti státních zástupců v přípravném řízení trestním (§ 12 až 16 vyhlášky), je - jak shora uvedeno - ústavním pořádkem výslovně vyhrazena pouze zákonu. Ostatně i Ústavní soud k právní úpravě příslušnosti státního zastupitelství již dříve konstatoval (byť jen formou usnesení a v rámci obiter dicti), že tato s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny vykazuje ústavní deficity zejména z hlediska stupně právní síly právního předpisu, v němž je obsažena (usnesenísp. zn. I. ÚS 2632/12; dostupné na http://nalus.usoud.cz).
9. Obecně si nemyslíme, že napadenou úpravou sledovalo Ministerstvo spravedlnosti (dále též jen "ministerstvo") nějaké špatné úmysly, že by snad chtělo vytvářet prostor pro libovůli při výkonu dozoru v přípravném řízení. Specializace státního zastupitelství má zejména ve fázi přípravného řízení jistě rozumné opodstatnění, neboť v případě složitých věcí vytváří podmínky pro velmi odborný přístup, a tím pro efektivitu při jejich vyšetřování. Zároveň umožňuje, aby v počáteční fázi vyšetřování byla zachována potřebná diskrétnost či opatrnost, resp. aby bylo dbáno požadavku nezveřejňování určitých skutečností. Nakonec nelze popřít, že i v řadách justice lze nalézt zločinné soudce nebo státní zástupce, přičemž v případě jejich trestního stíhání je zcela legitimní uvažovat o specifickém režimu, který tento proces přenese do prostředí, v němž nemají vytvořeny personální vazby. Jakkoli je ovšem napadená úprava obecně potřebná, zastáváme názor, že úprava příslušnosti státních zastupitelství k výkonu dozoru v přípravném řízení je pro obviněného natolik zásadní, že si bezpodmínečně vyžaduje zákonnou úpravu.
10. Dnešní nález v duchu předchozí judikatury Ústavního soudu zdůrazňuje určité distinkce mezi postavením soudce a státního zástupce (body 83, 84, 103), jimiž odůvodňuje závěr, že v případě státního zastupitelství nemusí být některé požadavky, jež se uplatní vůči soudům, tak přísné. Tyto argumenty dnes již ovšem stále více přestávají platit a do budoucna se budou rozdíly patrně ještě více oslabovat. Státní zástupci mají významné pravomoci. Nejenže pouze na jejich rozhodnutí závisí, zda někdo bude či nebude trestně stíhán a obžalován, ale de facto rozhodují, resp. podílejí se na rozhodování také o vině, když mohou zastavit trestní stíhání, odložit věc nebo sjednat dohodu o prohlášení viny a přijetí trestu. Stejně tak mohou např. v rámci zajišťovacích opatření stanovit jednotlivým osobám určité zákazy, čímž nepochybně dochází k omezení jejich základních práv. Státní zástupci se co do povahy a závažnosti své rozhodovací činnosti zkrátka začínají přibližovat soudcům, a tudíž by se na způsob úpravy jejich příslušnosti měly uplatňovat obdobné nároky. V této souvislosti se ostatně také v teorii i praxi problematizuje již samotné (nesamozřejmé) ústavní zařazení státního zastupitelství do moci výkonné, když by spíše mělo být zařazeno do moci soudní, jak to v roce 1992 předpokládal vládní návrh Ústavy. K tomu, aby nedocházelo ke korupčním vlivům a kauzy nemohly být "zametány pod koberec", je proto žádoucí, aby byli státní zástupci nadáni obdobnými atributy nezávislosti jako soudci (což by ovšem zřejmě vyžadovalo rovněž naznačenou změnu v Ústavě), s čímž však také nezbytně souvisí zákonné garance týkající se pravidel při určování jejich příslušnosti.
III.
11. S výše uvedeným souvisí otázka, nakolik výhradě zákona dle čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy vyhovuje samotné zmocňovací ustanovení obsažené v § 40 odst. 2 in fine zákona o státním zastupitelství ve vztahu k předmětu úpravy v napadených ustanoveních vyhlášky, resp. ve vztahu k podzákonné úpravě věcné příslušnosti státních zástupců v přípravném řízení trestním vůbec. Tuto otázku je však vzhledem k předmětu řízení, kdy zmocňovací ustanovení nebylo podaným návrhem napadeno, nutno nyní ponechat stranou. Pominout však nelze otázku, zda je toto zákonné zmocnění dostačující pro napadenou úpravu ve vyhlášce.
12. Je třeba nejprve připomenout, že až do 28. 2. 2002 bylo ustanovením § 40 zákona o státním zastupitelství ministerstvo zmocněno jen k tomu, aby vyhláškou vydalo jednací řád státního zastupitelství. Nálezem zmiňované části zákonného zmocnění do něj byly doplněny teprve novelizací provedenou zákonem č. 14/2002 Sb., účinnou od 1. 3. 2002. Současná koncepce úpravy obsažené v § 15 vyhlášky, podle níž je k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení ve věcech vyjmenovaných úmyslných trestných činů příslušný státní zástupce vrchního státního zastupitelství, v jehož obvodu je nižší státní zastupitelství, které by bylo jinak ve věci příslušné, byla však do vyhlášky zakotvena již předtím její novelizací provedenou vyhláškou č. 311/2000 Sb., účinnou od 5. 10. 2000, tedy dříve, než bylo rozšířeno zmocnění obsažené v § 40 zákona o státním zastupitelství. Ustanovení § 7 odst. 2 zákona o státním zastupitelství in fine k takové podzákonné úpravě jistě nepostačovalo.
13. Odhlédneme-li od otázky, zda toto dodatečné rozšíření zákonného zmocnění mohlo "zhojit" skutečnost, že ustanovení vyhlášky o věcné příslušnosti státních zástupců v přípravném řízení trestním se evidentně netýkala jen materie podřaditelné pojmu "jednací řád", je beztak třeba trvat na tom, co již opakovaně konstatoval Ústavní soud, totiž že podzákonný právní předpis (ať vyhláška, či nařízení vlády) "může toliko podrobněji konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem" [např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.),Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.),Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.),Pl. ÚS 43/13ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) aj.].
14. Ústavní soud se také již opakovaně vyslovil zcela jednoznačně k nezbytným materiálním náležitostem zákonného zmocnění k vydání právní úpravy vyhláškou: "Ústavní soud se již k požadavkům kladeným na zmocňovací ustanovení zákonů a jejich charakter v minulosti vyjádřil, a sice tak, že ,při respektování dělby moci (restriktivní výklad zákonného zmocnění) a principu právní jistoty je (a má být) zmocnění pro vydání právního předpisu natolik přesné a konkrétní co do svého rozsahu, obsahu a účelu, že ministerstvo či jiný správní orgán nemá možnost se od zákonných limitů odchýlit, a uplatnit tak např. svou vlastní právní (politickou) vůli vzdor Parlamentu. Takový požadavek na zákonné zmocnění, aby co nejpřesněji vymezovalo obsah, účel a rozsah úpravy, lze dovodit z principu předvídatelnosti práva založeného na čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. např. nález ze dne 12. března 2008sp. zn. Pl. ÚS 83/06(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. Nerespektování některého ze tří prvků zmocňovací normy vede k závěru o nedostatku zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu' [bod 60 písm. b) citovaného plenárního nálezu]." [citováno dle nálezusp. zn. Pl. ÚS 17/15ze dne 9. 2. 2016 (N 26/80 SbNU 327; 77/2016 Sb.), jímž byla zrušena pro rozpor s čl. 79 odst. 3 Ústavy některá ustanovení vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění pozdějších předpisů].
15. Pokud většina pléna dovozuje, že zmocnění k podzákonné úpravě zřizující státní zastupitelství s výlučnou působností anebo určující, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství, znamená bez dalšího i možnost úpravy jeho příslušnosti (body 89 až 92), lze tomuto názoru sice přiznat jistou logiku, nicméně taková interpretace představuje značně extenzivní výklad zákonného zmocnění. Dosavadní judikatura Ústavního soudu přitom v případě zákonných zmocnění k vydání právního předpisu dle čl. 79 odst. 3 Ústavy vychází naopak z nezbytnosti jejich výkladu restriktivního [viz např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 3/2000ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.),Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.),Pl. ÚS 19/13ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.) čiPl. ÚS 13/14ze dne 15. 9. 2015 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.)]. Přinejmenším tento výklad vyžaduje zodpovědět otázku obsahu, rozsahu a účelu prováděcí úpravy. Bez toho dle našeho názoru nelze dojít k závěru, že zákonné zmocnění dle § 40 odst. 2 in fine zákona o státním zastupitelství (na němž staví dnešní nález) věcně "pokrývá" (obsahem, rozsahem a účelem) úpravu obsaženou v napadených ustanoveních § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky. Je zjevné, že tato ustanovení vyhlášky upravují něco naprosto jiného, než o čem mluví citovaný § 40 zákona o státním zastupitelství, totiž zcela nové rozhodovací oprávnění vrchního státního zastupitelství.
16. I když se může jevit vhodným, aby ministerstvo zmocněné zákonem ke zřízení státního zastupitelství s výlučnou působností mohlo zároveň upravit příslušnost takovéhoto státního zastupitelství, takovéto zmocnění by muselo být - jak již bylo řečeno - konkrétní, jednoznačné a jasné. Takové však zákonodárce ve vztahu k napadené úpravě nezakotvil, když ministerstvu umožnil ovlivnit příslušnost státních zastupitelství pouze co do stanovení výjimek ohledně sídel a územních obvodů státních zastupitelství, zřízení poboček státních zastupitelství a určení, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství. Nepřenesl tedy na ministerstvo možnost vytvoření všeobecné úpravy příslušnosti státních zastupitelství, potažmo příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení. Přitom i Ústavní soud docela nedávno uznal, že kromě jednacího řádu "není jiného právního předpisu, jímž by se příslušnost státního zastupitelství řídila" (usnesenísp. zn. I. ÚS 1082/14ze dne 15. 6. 2015, bod 20, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Musíme tedy konstatovat, že ani citovaná část zákonného zmocnění, ani jiná ustanovení ve zmocňovacím § 40 zákona o státním zastupitelství či v jiném zákoně neskýtají oporu pro tak rozsáhlou a komplexní úpravu věcné příslušnosti státních zástupců v přípravném řízení trestním, jaká je obsažena v § 12 až 16 vyhlášky. Také odborná literatura si povšimla, že zmocnění k vydání jednacího řádu bylo naplněno vydáním vyhlášky č. 23/1994 Sb., "jež má velmi různorodý obsah úpravy i v té části, která by se dala podřadit pod pojem ,jednací řád státního zastupitelství'." (Růžička, M. in Koudelka, Z., Růžička, M., Vondruška, F. Zákon o státním zastupitelství s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2010, s. 376).
17. Návrhem napadená ustanovení jsou však součástí právě takovéto komplexní úpravy příslušnosti státních zastupitelství, konkrétněji pak úpravy příslušnosti vrchních státních zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, která není podložena zákonným zmocněním. Ustanovení § 15 odst. 3 věty druhé i odst. 5 vyhlášky upravují problematiku příslušnosti státních zastupitelství, resp. jeho změny, aniž by ovšem šlo o ustanovení, která by snad stanovila výjimku ohledně sídla či územního obvodu nějakého státního zastupitelství, zřízení jeho pobočky či určení, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství, což jsou jediné případy, které zákonné zmocnění v zákoně o státním zastupitelství připouští. Pokud jde o zmocnění podle § 40 zákona, jde v něm i po jeho zmíněném rozšíření stále jen o dílčí otázky, kterými stěží může být podepřena komplexní právní úprava příslušnosti státních zástupců, resp. státních zastupitelství obsažená v jednacím řádu.
18. Za zdůraznění také stojí, že v celém § 40 zákona o státním zastupitelství není slovo "příslušnost" vůbec použito. Nález tak působí poněkud rozporuplně, když na jedné straně ve vztahu k čl. 80 odst. 2 Ústavy zdůrazňuje, že pojem "působnost" je nutno odlišovat od pojmu "příslušnost", přičemž "jejich vztah není ani vzájemně podřazující se" (body 82 a 91), na straně druhé však současně prvně uvedenému pojmu pojem druhý podřazuje, když dovozuje, že zmocnění dle § 40 odst. 2 in fine zákona o státním zastupitelství "je ve své podstatě zmocněním ke stanovení příslušnosti", resp. "v sobě zahrnuje rovněž zmocnění stanovit ... věcnou či místní příslušnost" (body 90 a 91).
19. Za této situace nezbývá než vyslovit rozpornost napadené úpravy s čl. 79 odst. 3 Ústavy.
IV.
20. Konečně máme také za to, že napadená ustanovení vyhlášky, resp. také další části úpravy obsažené v jejím § 15, ne-li celá úprava příslušnosti státních zástupců v přípravném řízení trestním zakotvená ve vyhlášce, odporují příkazu, podle něhož nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci, přičemž příslušnost soudu i soudce stanoví zákon (čl. 38 odst. 1 Listiny). Uvedené ústavní ustanovení platí pro celé trestní řízení, tedy i pro přípravné řízení podle části druhé trestního řádu.
21. Je možno úvodem připomenout, že vyhláška zásadním způsobem zasáhla do úpravy příslušnosti státních zastupitelství a potažmo soudů, včetně toho, že materiálně podstatně změnila možnosti státních zastupitelství při výběru soudů, jimž podají návrh v rámci přípravného řízení. Příslušnost vrchních státních zastupitelství v dozoru nad zachováváním zákonnosti při vyšetřování úmyslných trestných činů v případech vyjmenovaných jednacím řádem totiž zavedla až jeho novelizace provedená vyhláškou č. 311/2000 Sb., účinná od 5. 10. 2000. Zatímco tedy před 5. 10. 2000 si mohlo krajské státní zastupitelství vybírat zpravidla z 10 okresních soudů v kraji (14 v jihomoravském soudním kraji), pak po této změně vyhlášky si již vrchní státní zastupitelství může samo vybrat v případě olomouckého z 25 okresních soudů a v případě pražského dokonce ze 61 okresních či obvodních soudů. Jde tedy o několikanásobné zvýšení možnosti výběru soudů pro státní zastupitelství jako orgán moci výkonné a stranu soudního řízení, k němuž došlo pouhým podzákonným předpisem moci výkonné bez jakékoliv změny zákona.
22. Takto zásadní změny přijatý nález bagatelizuje, s čímž se však nemůžeme ztotožnit. Platná právní úprava vykazuje ve světle čl. 38 odst. 1 Listiny deficit ústavnosti. Na tento problém upozorňuje i odborná literatura, dle níž "[v] otázce místní příslušnosti státního zastupitelství v přípravném řízení lze především kriticky poukázat na konstrukci § 26 tr. řádu, která v důsledku ovlivňuje i místní příslušnost (zákonného) soudce" (Jäger, P., in Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, str. 772). Z vyjádření Ministerstva spravedlnosti a státních zastupitelství v nynější věci se ostatně podává, že ani tyto orgány existenci nesouladu napadené právní úpravy s čl. 38 odst. 1 Listiny jednoznačně nepopírají, když argumentují spíše jen v tom směru, že případný rozpor se netýká napadených ustanovení, nýbrž § 26 trestního řádu.
23. Ačkoli většina pléna v odůvodnění dnešního nálezu uznává, že § 26 trestního řádu "sice stanoví, že příslušný je soud okresní, z hlediska místní příslušnosti však v podstatě odkazuje na příslušnost státního zastupitelství, resp. státního zástupce" (bod 110), následně pomíjí konsekvence, které z takovéto situace nutně vyplývají, když odhlíží od toho, že právě příslušnost státního zástupce trestní řád neupravuje, a neupravuje ji pro přípravné řízení ve své komplexnosti ani jiný právní předpis na úrovni zákona, nýbrž je obsažena teprve v předpise majícím formu vyhlášky ministerstva. Taková situace ovšem již bez dalšího svědčí o porušení čl. 38 odst. 1 Listiny v podobě nedodržení ústavodárcem stanovené výhrady zákona ohledně určení příslušnosti soudu i soudce.
24. Jestliže odůvodnění nálezu dále v bodě 111 označuje za správnou úvahu Nejvyššího soudu, podle níž "pokud právní konstrukce činí místní příslušnost soudu v přípravném řízení závislou na tom, které státní zastupitelství v přípravném řízení vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti, je třeba trvat na tom, aby právní úprava činnosti státního zastupitelství nebránila naplnění čl. 38 odst. 1 Listiny", pak ovšem nedůvodně pomíjí rovněž správný závěr jmenovaného soudu, že to znamená vyžadovat, aby také příslušnost státního zastupitelství, včetně úpravy odchylek v jejím určení, byla stanovena zákonem, a nikoli podzákonným právním předpisem ústředního orgánu státní správy (viz bod 52). Jinak řečeno, pokud úprava příslušnosti soudu odkazuje na příslušnost státního zastupitelství, pak úprava příslušnosti státního zastupitelství je součástí úpravy příslušnosti soudu a musí z hlediska čl. 38 odst. 1 Listiny vyhovovat stejným požadavkům. Této nezbytnosti zde ovšem normotvůrce zjevně nedostál. Naopak, podstatnou část úpravy příslušnosti státního zastupitelství vtělil do vyhlášky, ač jde o právní předpis podzákonný, tedy mající formu, která v dané konstelaci nebyla přípustná. Pak je lhostejno i to, jaká je konkrétní formulace zákonného zmocnění, na základě kterého byla napadená úprava v jednacím řádu vydána, neboť byť by takové zmocnění bylo sebepreciznější či sebeširší, nikdy by ministerstvu nemohlo vytvořit prostor k protivenství vůli ústavodárcově.
25. Závěry nálezu, kterými se většina pokouší dovodit, že úprava zákonné příslušnosti soudu v přípravném řízení není dotčena úpravou v předmětné vyhlášce (body 113 až 116), případně, že pokud existuje nějaký problém, lze jej zhojit jím formulovaným ústavně konformním výkladem (obsaženým v bodech 117 a 118; bod 112), podle nás nejsou udržitelné.
26. Odůvodnění nálezu v bodě 113 tvrdí, že napadená úprava ve vyhlášce řeší toliko dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení podle § 174 trestního řádu, jakožto kontrolu policejního orgánu, zatímco v případě návrhových oprávnění vůči soudu, jako je návrh na vzetí do vazby, se vyhláška nepoužije. Tím je zřejmě myšleno, že tato příslušnost státního zastupitelství se určí výhradně z § 26 odst. 1 trestního řádu ("K provádění úkonů v přípravném řízení je příslušný okresní soud, v jehož obvodě je činný státní zástupce, který podal příslušný návrh."), z § 7 zákona o státním zastupitelství ("Sídla státních zastupitelství a obvody jejich územní působnosti se shodují se sídly a obvody soudů. Státní zastupitelství je příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.") a dále z ustanovení § 16 až 18 trestního řádu, upravujících obecná pravidla věcné a místní příslušnosti soudu. Jestliže by to však bylo pravda, znamenalo by to, že vrchní státní zastupitelství příslušné dle § 15 vyhlášky by těmito návrhovými opatřeními vůči soudu vůbec nedisponovalo a existovala by dvě státní zastupitelství řešící dané závažné trestní kauzy: jedno provádějící kontrolu policejního orgánu a jiné podávající návrhy k soudu. Žádné ustanovení na úrovni zákona totiž příslušnost vrchního státního zastupitelství k závažným trestním kauzám nestanoví. Naznačený závěr však zcela odporuje realitě, když vrchní státní zastupitelství příslušné k závažným trestním věcem podle § 15 vyhlášky v praxi při podávání návrhů k soudu zjevně nepostupuje v symbióze s nějakým "jinak příslušným" státním zastupitelstvím, které by za něj tyto návrhy k soudu podávalo, nýbrž je podává samo (takováto symbióza by ostatně byla bezpochyby neefektivní a postrádala by jakýkoliv racionální smysl). Je tak zřejmé, že ustanovení § 15 vyhlášky je ustáleně vykládáno a aplikováno jako zakládající příslušnost vrchního státního zastupitelství i k návrhům vůči soudu.
27. Je možno dodat, že pokud je příslušnost státních zastupitelství v uvedeném případě závažných hospodářských trestních věcí dovozována z § 15 vyhlášky, bylo by jen zcela umělým konstruktem tvrdit, že v jiných případech příslušnosti státních zastupitelství k návrhům soudu její právní konstrukce po stezce zahrnující jednací řád nekráčí. Jestliže nález něco dovozuje v bodě 115, pokud jde o návrhy okresního státního zastupitelství, není to pro učinění obecně platných závěrů příliš relevantní, jestliže stejné principy nejsou udržitelné v případě všech variant působení státních zastupitelství, které připadají v úvahu (srov. též Musil, J., Kratochvíl, V., Šámal, P. a kolektiv. Kurs trestního práva, Trestní právo procesní. 3. přepracované vydání, Praha: C. H. Beck, 2007, str. 214, kde se hovoří o tom, že úprava příslušnosti v jednacím řádu je upravována pro "výkon dohledu a jednotlivé úkony trestního řízení", tedy zjevně nejen pro dohled samotný).
28. Úvahy v bodě 117 se pak míjejí s podstatou věci, když se tu vytváří výklad § 26 a 18 trestního řádu, který se snaží státním zastupitelstvím vzít možnost volby, kterému soudu podají svůj návrh, a tím omezit případnou libovůli. Otázku, do jaké míry zde protiústavní libovůle hrozí [byť je možno polemizovat, že odkazovaný nálezsp. zn. III. ÚS 1518/15ze dne 15. 9. 2015 (N 167/78 SbNU 507) se týkal dosti specifického případu, přičemž Ústavní soud vydal celou řadu odmítavých usnesení, např.sp. zn. IV. ÚS 566/12,II. ÚS 3935/12,II. ÚS 445/13,I. ÚS 3981/14,I. ÚS 262/15], však lze ponechat stranou. Návrhu na zrušení napadených ustanovení mělo být totiž vyhověno nikoli pro nebezpečí libovůle (v důsledku možného zneužití § 26 trestního řádu), nýbrž (také) pro porušení čl. 38 odst. 1 Listiny, dle kterého příslušnost soudu i soudce může stanovit jen zákon. Pokud se nyní státním zastupitelstvím výkladem obsaženým v nálezu bere možnost volby z hlediska jejich návrhových oprávnění, neřeší to podstatu problému, neboť tato sice budou mít pro své návrhy k dispozici jen jediný soud podle § 18 tr. řádu, ovšem soud opět určený nikoli zákonem, nýbrž jen podzákonným předpisem, v důsledku trvajícího podzákonného vymezení příslušnosti státních zástupců ve vyhlášce. Za situace, kdy podzákonná úprava věcné příslušnosti státních zástupců stále ovlivňuje příslušnost soudu, tedy nelze než setrvat na závěru o porušení výhrady zákona zakotvené v čl. 38 odst. 1 Listiny.
29. Přijatý nález se pokouší výše naznačené rozpory řešit ve svém bodě 118 přijetím výkladu, dle kterého se v podstatě ze znění § 26 tr. řádu použije toliko pravidlo, že příslušný je okresní soud, zatímco jeho zbylé části, totiž že má jít o soud, "v jehož obvodě je činný státní zástupce, který podal příslušný návrh" (§ 26 odst. 1), a že může dojít ke změně příslušnosti soudu kvůli "postoupení věci z důvodu příslušnosti jiného státního zástupce" (§ 26 odst. 2), totiž části vytvářející návaznost na právní úpravu příslušnosti státních zastupitelství, mají být ignorovány. Nejenom, že jde o výklad zcela opačný, než byl v dosavadní právní realitě ustáleně zastáván, ale jeho zaujetím jsou dle našeho přesvědčení překračovány meze toho, co je možno pod pojem ústavně konformního výkladu podřadit. K ústavně konformnímu výkladu by mělo být přistupováno v situacích, kdy právní předpis umožňuje dvě možné interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony, a druhá je s nimi v rozporu. Existující právní úprava však možnost takovéhoto dvojího výkladu nenabízí; Ústavní soud ji vytváří zcela novou právní konstrukcí, která zahrnuje nutnost úplného ignorování částí stávajícího textu právního předpisu, aniž by docházelo k jejich zrušení. Zákon nemá být shledán protiústavním, pokud je možný jeho výklad, který je v souladu s Ústavou, a zákon při takovém výkladu zůstává smysluplný (srov. Šimíček, V. Ústavní stížnost. 3. vydání, Praha: Linde, 2005, str. 236). Většinou zaujatý výklad však znamená, že část § 26 tr. řádu již nadále žádný smysl nemá.
30. Pokud pak přijatý nález odkazuje na pravidlo, že soudce není při svém rozhodování vázán podzákonným právním předpisem, a tedy jednací řád nemusí při své činnosti aplikovat, je možno si povšimnout, že v minulosti Ústavní soud takovýto argument o možnosti zachování napadené podzákonné úpravy nepřesvědčil [srov. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 13/12ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) a odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k němu]. Je tedy s podivem, že je tomu tak nyní.