Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Davida Uhlíře a soudců Milady Tomkové (soudce zpravodaj) a Tomáše Lichovníka - ze dne 9. listopadu 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17 ve věci ústavní stížnosti Zastupitelstva obce Tisá, se sídlem Tisá 205, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 9. 2015 č. j. 40 A 4/2015-131 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2016 č. j. 8 As 152/2015-103, které byly vydány v řízení o zrušení části územního plánu, spojené s návrhem na odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí, za účasti Krajského soudu v Ústí nad Labem a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a Mgr. Petry Rendlové, zastoupené Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2 - Vinohrady, jako vedlejší účastnice řízení.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
I. Napadený akt stěžovatele a řízení před správními soudy
1. Stěžovatel vydal dne 4. 6. 2012 svým usnesením č. 159/2012 na základě § 6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), opatření obecné povahy - územní plán č. j. ÚP 07/2012/OOP (dále jen "územní plán").
2. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") v řízení o návrhu na zrušení části územního plánu částečně vyhověl návrhu vedlejší účastnice a některé níže specifikované části územního plánu zrušil. Ve zbytku pak návrh zamítl.
3. Konkrétně pak krajský soud zrušil výrokem I rozsudku v kapitole "C) URBANISTICKÁ KONCEPCE" textové části, v tabulce "NÁVRH NOVÝCH PLOCH ZASTAVITELNÉ PLOCHY PŘESTAVBY", v řádcích sloupce "Základní podmínky využití území, upozornění na možný výskyt ZCHDR" u ploch č. 9, 11, 12a a 12b text "POŘÍZENÍ ÚZEMNÍ STUDIE".
4. Výrokem II rozsudku zrušil v kapitole "F) STANOVENÍ PODMÍNEK PRO VYUŽITÍ PLOCH S ROZDÍLNÝM ZPŮSOBEM VYUŽITÍ S URČENÍM PŘEVAŽUJÍCÍHO ÚČELU VYUŽITÍ (HLAVNÍ VYUŽITÍ), POKUD JE MOŽNÉ JEJ STANOVIT, PŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ, NEPŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ, POPŘÍPADĚ PODMÍNĚNĚ PŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ TĚCHTO PLOCH A STANOVENÍ PODMÍNEK PROSTOROVÉHO USPOŘÁDÁNÍ, VČETNĚ ZÁKLADNÍCH POMÍNEK OCHRANY KRAJINNÉHO RÁZU (NAPŘÍKLAD VÝŠKOVÉ REGULACE ZÁSTAVBY, INTENZITY VYUŽITÍ POZEMKŮ V PLOCHÁCH)" textové části, podkapitole "PLOCHY BYDLENÍ § 4 vyhl. č. 501/2006 Sb.", hlavě "BV - bydlení venkovské", oddíle "Převažující účel využití", pododdíle "a) přípustné" ve větě "Velikost stavebních pozemků na plochách, pro které je stanovena podmínka pořízení územní studie se předpokládá cca 1600 m2 (plochy 8, 9, 11, 12a, 12b, 14, 15, 16a, 31)" text "plochy č. 9, 11, 12a, 12b".
5. Výrokem III rozsudku zrušil v kapitole "I) POŽADAVKY NA VYMEZENÍ PLOCH A KORIDORŮ, VE KTERÝCH BUDE ULOŽENO PROVĚŘENÍ JEJICH ZMĚN ÚZEMNÍ STUDIÍ" textové části, v textu "Územní studie zastavitelných ploch č. 8 a 9. Cílem územní studie je koordinace plošného, prostorového funkčního uspořádání včetně řešení technické a dopravní infrastruktury, veřejných prostranství, zeleně, vazeb na stávající sídlo a krajinu, přiměřená ochrana melioračních zařízení." text "plocha č. 9".
6. Výrokem IV rozsudku zrušil v kapitole "I) POŽADAVKY NA VYMEZENÍ PLOCH A KORIDORŮ, VE KTERÝCH BUDE ULOŽENO PROVĚŘENÍ JEJICH ZMĚN ÚZEMNÍ STUDIÍ" textové části, text "Územní studie zastavitelné plochy č. 11, 12a, 12b. Cílem studie je koordinace plošného, prostorového a funkčního uspořádání včetně řešení technické a dopravní infrastruktury, veřejných prostranství a zeleně, vazeb na stávající sídlo a krajinu, přiměřená ochrana melioračních zařízení".
7. Plochy vymezené územním plánem jako plochy č. 9, 11, 12a a 12b, kterých se zrušující výroky týkaly, zahrnují pozemky vedlejší účastnice. Územní plán jako podmínku nové zástavby na těchto plochách, které vymezil jako zastavitelné, uvádí zpracování územních studií. Lhůta pro pořízení územní studie včetně jejího schválení pořizovatelem a vložení dat o územní studii do evidence územně plánovacích činností byla stanovena do 31. 12. 2030.
8. V řízení o zrušení části územního plánu vedlejší účastnice jako navrhovatelka nerozporovala samotnou podmínku pořízení územních studií uvedených ploch, považovala však za nezákonnou lhůtu, kterou územní plán pro pořízení územních studií stanovil, neboť samotné pořízení územní studie je v rukou obce a vlastník pozemků nemá možnost její pořízení jakkoli urychlit.
9. Krajský soud vyšel z toho, že podmínka pořízení územní studie měla plnit obdobnou funkci jako stavební uzávěra. Podle soudu je pořizovatel územního plánu povinen respektovat základní zásady činnosti správních orgánů podle části první správního řádu, tj. například šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu dotýká. Pokud zákon v rozhodné době závazně nestanovil časový rámec pro vypracování územní studie, neznamená to podle soudu, že je tato otázka ponechána zcela na libovůli pořizovatele územního plánu. Územní studie má zásadně charakter podkladu pro pořizování územně plánovací dokumentace a neměla by sloužit k nahrazení úkolů samotné územně plánovací dokumentace. Podle soudu by doba stanovená pro vypracování územní studie neměla přesahovat dobu 4 let, ve které dochází k vyhodnocování naplňování územního plánu podle § 55 odst. 1 stavebního zákona, neboť k tomuto vyhodnocení by měly být již shromážděny všechny dostupné podklady, ke kterým patří i územní studie.
10. Soud uzavřel, že lhůta stanovená v územním plánu pro pořízení územní studie by se tudíž měla pohybovat v řádu jednotek let. Lhůta uvedená v napadeném územním plánu ("do 31. 12. 2030"), tj. lhůta v délce 18 let, je dle soudu zcela nepřiměřená, neboť vykazuje prvky libovůle a diskriminace vedlejší účastnice.
11. Proti rozhodnutí krajského soudu podala kasační stížnost obec, jejímž je stěžovatel zastupitelským orgánem. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou, přičemž se ztotožnil s právní argumentací krajského soudu.
II. Tvrzení stěžovatele
12. Stěžovatel komunální ústavní stížností napadá shora uvedená rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu s tvrzením, že jimi došlo k nezákonnému zásahu státu do práva na samosprávu obce ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
13. Nezákonný zásah do práva na samosprávu spatřuje stěžovatel v
a) překročení hranic pravomoci soudů při vydávání napadených rozhodnutí (jednání ultra vires),
b) upřednostnění jiných zájmů, jež požívají rovněž zákonné ochrany, způsobem, který věcně popírá právo na samosprávu v zákonem vymezené oblasti jako takové,
c) neodůvodnění některých zásahů do práva na samosprávu a
d) porušení práva na spravedlivý proces v řízeních, kterými jsou dotčena práva na samosprávu.
ad a)
14. Podle stěžovatele spočívá překročení pravomoci správních soudů v tom, že podstatou soudního rozhodnutí nebylo zrušení územního plánu, ale jeho kvalitativní změna. Je zákonnou pravomocí obce rozhodovat o svém územním plánu, přičemž v této oblasti naplňuje obec svou samostatnou působnost, ve které není nikomu podřízena. V praxi je tedy zastupitelstvo před svými občany odpovědné za konečnou podobu územního plánu, která předjímá urbanistický a jiný vývoj obce. Podstatou samosprávy je nepodřízenost a samostatnost, tedy svoboda v předem daném rámci řešit některé otázky podle svého rozhodnutí. Soudní moc je pak oprávněna posuzovat zákonnost výkonu veřejné moci a v případě nezákonnosti je oprávněna jednotlivé akty rušit. Soudní moc však nemůže svým rozhodnutím nahradit rozhodnutí, které je v kompetenci jiného subjektu, zejména tehdy, pokud se jedná o rozhodnutí, jež má věcnou povahu. Soudy tedy mohou dle stěžovatele zrušit územní plán jako celek, popř. zrušit jeho územně vymezenou část (lokalita, čtvrť, liniová stavba apod.), tedy vytvořit "bílá místa" v rámci územního plánu. Rozhodnutí soudu nesmí svou faktickou konstrukcí vytvářet rozhodnutí ve věci samé, jež nahrazuje rušený akt.
15. V nyní posuzované věci došlo dle stěžovatele k tomu, že soud z územního plánu, jenž byl pečlivě vypracovanou konstrukcí principů, pravidel a regulací, vyňal ve vztahu k vedlejší účastnici řízení dva různé regulatorní prvky, aniž by rušil celou regulaci na konkrétním území. Podle stěžovatele tak soud fakticky územní plán změnil. Prakticky celý územní plán je postaven na konzervativních principech, kdežto v lokalitách, které patří vedlejší účastnici řízení, je postaven v podstatě na minimální, zcela liberální regulaci, a to bez jakýchkoliv souvztažností k obci jako celku. Napadený rozsudek krajského soudu vytváří ve svém důsledku novou zastavitelnou plochu, která na daném území nikdy nebyla, a nikdy se o ní takto neuvažovalo. Stěžovatel považuje podobu územního plánu za "politickou otázku", která je mimo dosah soudcovského rozhodování. Nová zastavitelná plocha je navíc dle stěžovatele zastavitelná prakticky bez jakýchkoli podmínek, hrozí tak riziko živelné zástavby a vytváření "slumů". Pokud soudy měly za to, že byl územní plán nezákonný, měly zrušit v dané lokalitě regulaci zcela, aby mohla být znovu projednána jako celek.
16. Stěžovatel dále odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291) a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ao 6/2010-103 ze dne 2. 2. 2011 (2552/2012 Sb. NSS), ze kterých plyne povinnost respektu k územní samosprávně a k dělbě moci ve vztahu k rozsahu přezkumu územních plánů ze strany moci soudní.
ad b)
17. K námitce upřednostnění jiných zájmů způsobem, který věcně popírá právo na samosprávu, stěžovatel uvádí, že napadená soudní rozhodnutí dospěla k závěru, že podmínění výstavby územní studií se lhůtou zpracování do konce roku 2030, tj. 18 let, je přílišným zásahem do práv vlastníka dotčených pozemků. Podle stěžovatele je však taková pozice neudržitelná, pokud má být zachována podstata územního plánování a svoboda obcí rozhodovat o charakteru svého území, včetně stanovení časového horizontu pro pomalý rozvoj a zástavbu. Stěžovatel zdůrazňuje, že pozemky vedlejší účastnice řízení byly nezastavitelné, dokud nebyl územní plán přijat. V důsledku přijetí územního plánu se právní možnosti zastavitelnosti zvýšily, ačkoli by definitivní uvolnění zastavitelnosti mohlo nastat až za osmnáct let od přijetí územního plánu, popřípadě dříve, pokud by byla přijata územní studie dříve. Etapizace a pozvolný rozvoj území jsou dle stěžovatele legitimním přístupem.
18. Stěžovatel rozporuje též zrušení omezení v podobě "minimální velikosti stavební parcely" navázanou na podmínku pořízení územní studie, přičemž zdůrazňuje význam limitu velikosti stavební parcely pro územní plánování.
19. Soudy dle stěžovatele ochránily vlastnické právo vedlejší účastnice způsobem, který zcela popírá možnosti územního plánování. Soudy neprovedly test proporcionality, omezení vlastnictví vedlejší účastnice je posuzováno pouze ve vztahu k jejím zájmům, aniž by se bral v potaz zájem obce. Řešení kolize nemůže být provedeno tak, aby jedno z práv (právo na samosprávu) bylo zcela popřeno či vyprázdněno. Naopak vlastnické právo má v katalogu základních práv jednu z nejslabších ochran a jako jedno z mála práv obsahuje v sobě i závazek (vlastnictví zavazuje).
20. Stěžovatel připomíná, že územní plánování je složitým procesem tvorby politického konsensu nad povahou území. Územním plánem je nalezen kompromis, o kterém rozhoduje zastupitelstvo obce, které za ně nese politickou odpovědnost. Pokud by platila taková míra ochrany soukromého vlastnictví, kterou vyjádřily soudy a jež převažuje nad právem obce a zájmem na územním plánování, tak by byl koncept územního plánování zcela popřen.
21. Soudy dle stěžovatele nerespektovaly nálezy sp. zn. III. ÚS 1669/11 a sp. zn. II. ÚS 482/02 dne 8. 4. 2004 (N 52/33 SbNU 39), které řeší střet mezi právem vlastnickým a právem na územní plánování ve prospěch územního plánování, resp. práva na samosprávu.
ad c)
22. Stěžovatel dále vytýká napadeným soudním rozhodnutím nepřezkoumatelnost. Soudy dle stěžovatele kolidující práva náležitě nevážily a dostatečně své závěry nezdůvodnily, což je požadavek plynoucí z již zmíněného nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11. Krajský soud vyjádřil určité důvody ke zrušení podmínění zástavby územní studií, nezdůvodnil však odstranění regulace v podobě stanovení minimální velikosti stavební parcely. Nejvyšší správní soud neodstranil nedostatky odůvodnění soudu prvního stupně a na otázky jemu položené v podstatě neodpověděl, jeho závěry se naopak míjí s námitkami stěžovatele.
ad d)
23. K porušení práva na spravedlivý proces stěžovatel uvádí, že pokud soud, jakožto státní orgán, zasahuje do práva na samosprávu, musí tak činit v proceduře, kterou dá dotčenému subjektu samosprávy dostatečný prostor k obraně svých zájmů. Nejvyšší správní soud dle stěžovatele obdržel vyjádření vedlejší účastnice řízení ke kasační stížnosti ve věci samé, ovšem o existenci tohoto vyjádření, které obsahovalo argumenty, jež konkurovaly argumentům stěžovatele, nedal soud stěžovateli žádnou zprávu a ani mu je nezaslal. O tom, že se soud o argumentaci vedlejší účastnice řízení opíral, nelze mít s ohledem na obsah textu rozsudku Nejvyššího správního soudu pochyby. Bylo tak porušeno právo na rovnost stran a na kontradiktornost řízení. Samotné neseznámení účastníka řízení s podklady, ze kterých soud vycházel, je porušením práva na spravedlivý proces, při němž nelze zkoumat, zda toto porušení mělo reálný vliv na výsledek řízení.
III. Vyjádření účastníků řízení
24. Krajský soud ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí.
25. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že si byl vědom, že správní soudy musí postupovat při přezkumu územních plánů zdrženlivě, omezit se na eliminaci případných excesů v územním plánování a aktivně nevnucovat orgánům samosprávy vlastní představu o nejlepším způsobu regulace území. Připustil, že většinou jsou důsledkem zrušení části územního plánu přechodně neregulovaná "bílá místa", rovněž však uvedl příklady, ve kterých Nejvyšší správní soud přistoupil toliko ke zrušení některých podmínek či slov v textové části opatření obecné povahy. Důsledkem jakéhokoli zrušení územního plánu či jeho části je faktická změna v území oproti stavu před zrušením. I proto Nejvyšší správní soud v rozsudku poukázal rovněž na ostatní přijaté objemové mantinely stran případné výstavby, které zůstaly i po zásahu správních soudů součástí územního plánu a které mají nepochybně působit směrem k požadavku na pozvolný rozvoj lokality, který opakovaně stěžovatel zmiňuje v ústavní stížnosti. Je nutno postupovat vždy v kontextu okolností každého konkrétního případu. Stěžovatelem preferované eventuální komplexní zrušení přijaté regulace pro vymezené území a "bílá místa" v platném územním plánu jako výsledek přezkumu soudem by mohlo v konkrétních případech nepřípustně eliminovat žadatele o přezkum územního plánu. Stál by totiž před dilematem, zda akceptovat podmínku zpracování územní studie v nepřiměřené lhůtě nebo riskovat, že v případě odklizení takto stanovené podmínky dojde rovněž ke zrušení vymezení jeho pozemků jako pozemků zastavitelných, proti čemuž rozhodně nebrojil.
26. Nejvyšší správní soud připomíná, že územní plán stanovil další limity území (podmínky pro dopravní a technickou infrastrukturu, podmínky pro vybudování vodovodních a kanalizačních řadů), jakož i orientační kapacitu nových zastavitelných ploch, které nebyly při soudním přezkumu zpochybněny.
27. K námitce nedostatečného vážení kolidujících hodnot, resp. absence odůvodnění z hlediska proporcionality Nejvyšší správní soud uvádí, že v napadeném rozhodnutí nejen upozorňuje na ostatní regulativy, které nebyly zrušením dotčeny, ale rovněž na to, že právě úpravou nedotčených konkrétních podmínek - limitů území bylo právo stěžovatele na samosprávu zachováno. Vysvětlení, jaké důsledky má zrušení nepřiměřeně dlouhé lhůty pro vypracování územní studie ve vztahu k ostatním zachovaným limitům území, lze považovat za řádné odůvodnění namítané kolize práva na samosprávu na straně jedné a vlastnického práva na straně druhé.
28. K tvrzenému porušení práva na spravedlivý proces Nejvyšší správní soud uvádí, že vedlejší účastnice (navrhovatelka v řízení před správními soudy) se vyjádřila ke kasační stížnosti dvakrát. Poprvé dne 13. 11. 2015 v souvislosti s návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Ve vyjádření však zaujala i stanovisko ve věci samé, k rozsahu zákonného zmocnění správních soudů rušit opatření obecné povahy (jeho části), k dalšímu postupu po zrušení části územního plánu, k tvrzenému účelu dlouhé lhůty k pořízení územní studie, jakož i k pasivitě stěžovatele při pořízení územní studie v mezidobí po přijetí územního plánu. Následné vyjádření k doplnění kasační stížnosti již protistraně doručováno nebylo a soud rozhodl ve věci samé. Přesto však stěžovateli nezůstalo zcela upřeno věcné stanovisko vedlejší účastnice (navrhovatelky) k důvodům uvedeným v kasační stížnosti. Rozhodnutí soudu o kasační stížnosti proto nemohlo být pro stěžovatele překvapivé v důsledku nových skutkových či právních okolností případu, s nimiž nebyl seznámen. Navrhuje se proto odmítnutí, resp. zamítnutí ústavní stížnosti.
IV. Vyjádření vedlejší účastnice řízení
29. Vedlejší účastnice ve svém rozsáhlém vyjádření uvádí, že ústavní stížnost je založena na spekulacích a polopravdách. Stěžovatel v ústavní stížnosti nepřináší ve věci samé novou argumentaci - opakuje argumentaci vznesenou již před správními soudy. Napadenými rozsudky byla fakticky zrušena pouze podmíněnost rozhodování v území (tj. podmíněnost umísťování a povolování staveb) tím, že pro dané plochy má být nejprve pořízena územní studie. Avšak napadené rozsudky nijak nebrání tomu, aby stěžovatel pro dané plochy skutečně pořídil územní studii. Územní studie je jen územně plánovacím podkladem, ne závaznou územně plánovací dokumentací a při umísťování staveb se ani nezkoumá soulad s územní studií.
30. Vedlejší účastnice dále vytýká stěžovateli dezinterpretaci zrušené části územního plánu (shora uvedený derogační výrok č. II, kterým došlo ve vztahu k pozemkům vedlejší účastnice ke zrušení poznámky, že "velikost stavebních pozemků ... se předpokládá cca 1 600 m2"). Vedlejší účastnice požadovala zrušení podmínky pořízení územní studie z důvodu nepřiměřené lhůty pro pořízení této studie, zrušení poznámky o předpokládané velikosti pozemků, pro které má být pořízena územní studie, je pouze důsledkem toho, že sám stěžovatel navázal tuto poznámku na plochy, pro které je podmínka pořízení územní studie stanovena. Jde o poznámku, nikoli podmínku, ke zrušení žádné závazné regulace, která by byla realizací ústavního práva na samosprávu, tak nedošlo.
31. Vedlejší účastnice rozporuje jako nepravdivé a účelové tvrzení stěžovatele ohledně zájmu na pozvolném (nikoli rychlém) rozvoji obce z hlediska zastavitelnosti území a dokládá to vyjádřením starosty obce zveřejněným na webových stránkách obce, svědčícím o zájmu na rychlejší zástavbě v obci.
32. Podle vedlejší účastnice pak není pravdivé ani tvrzení stěžovatele, že rozsudkem krajského soudu se pozemky vedlejší účastnice "staly zastavitelnými bez regulatorních prvků v obci jinak běžných". Jediné co bylo zrušeno, je podmíněnost zástavby pořízením územní studie a poznámka (na plochy s podmínkou územní studie navázaná) o přibližné velikosti parcel. Tato poznámka není závaznou regulací, a i kdyby ano, není v obci "jinak běžnou", ale je zmíněna jen u ploch s podmínkou pořízení územní studie. Nedošlo tedy ke zrušení žádné obsahové regulace, došlo pouze ke zrušení fakticky dočasného odkladu, a to podmínky pořízení územní studie. Pozemky vedlejší účastnice jsou zastavitelné, jak určil stěžovatel v územním plánu, vztahují se na ně všechny konkrétní stanovené regulativy, které pro ně schválil stěžovatel územním plánem, platí pro ně všechny regulativy vyplývající z veřejného práva. Z hlediska regulace pak není rozdíl mezi plochami, kterých se rozsudek dotýká a těmi, kterých se nedotýká. Jestliže má stěžovatel za to, že je zde stanoveno málo podmínek, pak je to důsledek toho, že je stěžovatel nestanovil, ne důsledek napadených rozsudků.
33. Vedlejší účastnice nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že soudy jednaly ultra vires a fakticky tvořily nový územní plán. Soudy plnily kompetenci v rámci správního soudnictví. Vedlejší účastnice připomíná, že i v případě rušení neústavních ustanovení zákona Ústavním soudem vzniká nový kontext, který před derogací nebyl. Avšak vznik nového kontextu nelze označit za normotvorbu. V případě argumentace stěžovatele se tak fakticky jedná o popření samotné (derogační) kompetence správních soudů.
34. Podle vedlejší účastnice soudy nijak nezasáhly do práva na samosprávu, nebylo tudíž ani nutno provádět test přiměřenosti tohoto zásahu.
35. Kdyby chtěl stěžovatel stanovit etapizaci využití zastavitelných ploch, mohl tak učinit výslovně v územním plánu. Řádně projednanou a následně schválenou etapizaci však nelze nahrazovat nezákonným stanovením podmínky pořízení územní studie, kterou pak stěžovatel čistě jen na základě své libovůle buďto naplní, nebo nenaplní. Stěžovatel se pod pláštíkem ochrany práva na samosprávu, resp. na politickou diskreci snaží vybojovat právo na libovůli, na politickou zvůli bez jakékoli soudní ochrany. Je proto logické, zákonné a ústavně konformní, že správní soudy daly přednost ochraně vlastnického práva před zvůlí.
36. K tvrzenému porušení práva na spravedlivý proces vedlejší účastnice uvádí, že stěžovatel již od jednání před správními soudy i nyní v ústavní stížnosti uvádí dokola ty samé věcné či právní argumenty. Je tak nepravděpodobné, že by v replice k vyjádření ke kasační stížnosti skutečně uvedl nějaké nové argumenty, které by mohly mít vliv na výsledek řízení. Ostatně ani v ústavní stížnosti konkrétně netvrdí, jaké nové argumenty by v replice uvedl. I pokud by Ústavní soud došel k tomu, že došlo k porušení procesní normy, nemohlo vést k nezákonnosti konečného rozsudku, natož, aby mělo ústavní rozměr.
37. Vedlejší účastnice navrhuje, aby Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, popřípadě aby ústavní stížnost zamítl.
V. Replika stěžovatele
38. Stěžovatel k vyjádření Nejvyššího správního soudu uvádí, že soud ve vyjádření připouští, že jeho postup, respektive postup krajského soudu, jenž aproboval, je postupem, který je de facto změnou územního plánu. Pokud se odkazuje na jiný případ, kdy podobnou aprobaci učinil, tak je třeba zdůraznit, že v onom případu nečelil argumentu nepřípustnosti takového zásahu z důvodů, které uváděl stěžovatel.
39. Stěžovatel dále uvádí, že Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření v podstatě zvažuje dvě "postderogační" varianty nastavení vztahů mezi obcí a občanem - vlastníkem pozemků. Stejně tak soud zdůrazňuje, že jiné regulativy nebyly dotčeny a následně obhajuje výsledek aprobovaného zásahu. Soud tak v podstatě zvažuje nejlepší věcné řešení dané situace, tj. výslovně předepisuje a ve vyjádření obhajuje konečný výsledek, který považuje za ideální řešení, a výslovně úmyslně volí řešení, které vylučuje, aby o věci a výsledku v budoucnu rozhodla obec (opětovným projednáním). Problém je podle stěžovatele v tom, že je to podle Ústavy stěžovatel, kdo má vyslovit konečnou podobu územního plánu, nikoliv soud. Soud může za určitých okolností říci, že zvolené řešení je nezákonné, ale pak musí opět nové řešení přijmout obec, kdežto zde se soud ujímá její role a výslovně to ve svém vyjádření potvrzuje. Jedná se v podstatě o atrakci plné politické diskrece soudem.
40. Pokud už soudy do pravomoci obce na základě zákona zasahují, vždy musí ctít důsledně derogační princip a trvat na "kroku zpět" v dosavadních procesech, a nikoliv nastolovat poměry nové.
41. Odkaz na jiné regulativy je nepřípadný, protože se jedná o regulativy, respektive podmínky, ryze technické (kanalizace, vodovod, doprava), a nikoliv koncepční. Pomocí nich nelze řešit otázky koncepční.
42. K právu na spravedlivý proces stěžovatel v replice uvádí, že nechává na posouzení Ústavního soudu, zda bylo nedoručení repliky Nejvyšším správním soudem natolik intenzivním odnětím možností polemiky, že představovalo porušení práva na spravedlivý proces. Má za to, že ano, neboť soud z argumentace vedlejší účastnice vycházel. Zároveň stěžovatel uvádí, že pokud by Ústavní soud seznal porušení procesních práv, tak rozhodně není natolik intenzivní, aby bylo překážkou posouzení merita souzené věci (zásahu do práva na samosprávu).
43. Pokud jde o vyjádření vedlejší účastnice, souhlasí stěžovatel s tím, že územní studie sama o sobě nemá normativní povahu, ovšem za určitých okolností dává stavební zákon územní studii zcela jiný význam, a to pokud se dle § 43 odst. 2 stavebního zákona stává územní studie podmínkou naplňování územního plánu.
44. Ačkoliv vedlejší účastnice řízení popírá regulatorní význam studie, tak po celou dobu předcházejícího řízení se chovala tak, jako kdyby význam měla a argumentovala tak, že se snažila odstranit tento regulatorní prvek. Stejně věc posoudily i obecné soudy, které by patrně nerušily prvek, jenž by nepředstavoval regulaci.
45. Stěžovatel nesouhlasí s interpretací kroků obce a opakuje, že nestojí o překotný a především nekontrolovaný rozvoj. Stěžovatel zdůrazňuje, že zatímco vlastník pozemků nemá neomezené stavební možnosti, stěžovatel je politickou reprezentací občanů, kteří v obci bydlí a kteří chtějí mít kontrolu nad procesem zastavování své obce. Vedlejší účastnice je taktéž občankou obce, ovšem nehájí odlišný konkurenční politický zájem občana o jiné podobě obce, chrání zájem investiční. Stěžovatel má za to, že právo definovat podobu a rychlost rozvoje obce je jeho právo - právo samosprávné jednotky lidí, kteří pečují o společný veřejný prostor. Investiční zájem by pak podle stěžovatele měl takové regulaci ustoupit.
46. Stěžovatel zdůrazňuje, že jako zastupitelstvo obce se zodpovídá občanům a ti očekávají, že bude spravovat společný veřejný prostor v souladu s obecně sdílenými představami politické většiny. Z rozhodnutí soudů plyne, že stěžovatel ztrácí nástroj, jak obec v tomto směru spravovat. Vedlejší účastnice si prosadila svou představu a zastupitelstvo cítí bezmoc z toho, jak bude vysvětlovat, že nyní mění územní plány soudy.
47. K tvrzené nečinnosti stěžovatele, pokud jde o pořizování územní studie, stěžovatel uvádí, že procesy pořizování mají určitou dynamiku a studie vyžaduje určitý čas, přičemž i vyčkávání může být podle stěžovatele určitou formou správy veřejných věcí (věci je třeba promyslet).
48. Právo na samosprávu není garantováno pouze tehdy, pokud je kompetence zastupitelstva kvalitní. Právo na samosprávu obsahuje i potencialitu špatných nebo žádných rozhodnutí. Tím, kdo je soudcem kvality samosprávy, jsou občané, kteří si volí zastupitelstvo, a nikoliv soudci. Vedlejší účastnice se může účastnit politického života obce a stát se její zastupitelkou a své představy prosazovat. Soudní procedury ale nemohou tyto politické procesy nahrazovat.
49. K tvrzení vedlejší účastnice, že porušení práva na spravedlivý proces je hypotetické, protože stěžovatel neuvádí, v čem by s její replikou polemizoval, popřípadě jak by to ovlivnilo výsledek rozhodnutí, stěžovatel dodává, že repliku neobdržel, tudíž neví, jak by s ní polemizoval, přičemž doposud na všechna podání reagoval.
VI. Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
50. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným subjektem. Stěžovatelem je zastupitelstvo obce, tedy orgán samosprávné územní korporace, který je aktivně legitimován k podání tzv. komunální ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona Ústavním soudu, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno právo územního samosprávného celku na samosprávu.
51. Tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být též rozhodnutí správního soudu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016 (N 217/83 SbNU 421) či usnesení sp. zn. II. ÚS 1424/15 ze dne 22. 10. 2015], včetně případů, kdy soudním rozhodnutím došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291), usnesení sp. zn. IV. ÚS 1929/13 ze dne 26. 8. 2013 či usnesení sp. zn. I. ÚS 450/17 ze dne 11. 4. 2017]. Aktivní legitimace stěžovatele je tak dána.
52. Z hlediska povinnosti vyčerpat všechny prostředky nápravy je nutno uvést, že v právním řádu není k dispozici jiný procesní prostředek, kterým by se mohl stěžovatel - zastupitelstvo obce domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutích správních soudů, a ústavní stížnost je tak přípustná.
VII. Upuštění od ústního jednání
53. Ústavní soud nenařizoval ústní jednání, neboť s ohledem na všechny zjištěné skutečnosti nebylo možno od ústního jednání očekávat další objasnění věci ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu.
VIII. Hodnocení Ústavním soudem
54. Ústavní stížnost není důvodná.
55. Obec je základním územním samosprávným celkem (čl. 99 Ústavy) s ústavně zaručeným právem na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy) a je samostatně spravována zastupitelstvem (čl. 101 odst. 1 Ústavy).
56. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Samosprávné celky se mohou proti případným nezákonným zásahům státu bránit komunální stížností, kterou za samosprávný celek podává jeho zastupitelstvo, jak již bylo shora uvedeno.
57. Podstatou řízení před Ústavním soudem v nyní posuzované věci je určit, zda napadená rozhodnutí správních soudů představovala nezákonný či protiústavní zásah státu do práva na samosprávu, resp. zda soudy postupovaly v mezích čl. 101 odst. 4 Ústavy, tedy zda rozhodly způsobem stanoveným zákonem a za účelem ochrany zákona.
58. Schválení územního plánu spadá do kompetence zastupitelstva obce a jde o výkon její samosprávy. Jakýkoli derogační zásah soudu do podoby územního plánu tak z povahy věci zasahuje do samosprávy obce. Úspěšně napadat tento zásah před Ústavním soudem může samosprávný celek, resp. jeho zastupitelstvo tehdy, bude-li nezákonný, neboť čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy chrání samosprávné celky před zásahy nezákonnými. Naopak zákonné zásahy do práva na samosprávu Ústava ve shora citovaném čl. 101 odst. 4 předvídá.
59. Komunální ústavní stížnost se odlišuje od obecné ústavní stížnosti mimo jiné tím, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě komunální ústavní stížnosti hodnotí Ústavní soud i zákonnost zásahu státu [nález sp. zn. I. ÚS 471/2000 ze dne 4. 10. 2000 (N 140/20 SbNU 9)].
ad a) Námitka jednání soudů ultra vires
60. K námitce jednání správních soudů ultra vires Ústavní soud uvádí, že se neztotožnil s představou stěžovatele, že jedinou možnou formou rozhodnutí správního soudu při přezkumu územního plánu je vytváření tzv. bílých míst, tj. kompletní zrušení určité regulace na konkrétním území, jehož se vytýkaná vada v územním plánu týká. Lze samozřejmě souhlasit s obecnou tezí stěžovatele, že soudy nemají tvořit či dotvářet územní plány, tedy nahrazovat politickou vůli zastupitelstva. V kompetenci soudů je pouze derogace územního plánu či jeho části. Tento požadavek však nelze vykládat natolik striktně, aby znemožnil např. odstranění zjevně diskriminující podmínky z územního plánu bez toho, že by se zároveň musela zrušit ve vztahu k dotčenému území regulace příslušného území jako celku, která by však nebyla sama o sobě nijak problematická a nezákonnost by v ní nebylo možno spatřovat.
61. Podobně při derogaci jednotlivých ustanovení obecně závazných vyhlášek ze strany Ústavního soudu se mění normativní kontext nezrušené části vyhlášky. Normotvůrce by tak mohl podobně namítat, že při odstranění některých ustanovení v obecně závazné vyhlášce je obecně závazná vyhláška de facto měněna, resp. že by v dané podobě takováto pravidla nikdy normotvůrce nepřijal a jde o nahrazení jeho politického rozhodnutí. Přesto je rušení "jednotlivých ustanovení" obecně závazných vyhlášek, nikoli obecně závazných vyhlášek jako celku, právě výrazem zdrženlivosti soudní moci spočívající v uplatňování derogačních zásahů tam, kde je to nezbytně nutné. V reakci na soudní rozhodnutí má vždy samospráva možnost právní předpis změnit dle své politické představy.
62. Podobně to platí při derogaci části územního plánu. Při zásazích do územního plánu jsou soudy povinny přistupovat při derogačních zásazích zdrženlivě tak, aby selektivním vypuštěním některých slov či jiných částí textu opravdu nevytvářely nové normativní věty, nenahrazovaly politickou vůli samosprávy, resp. věcně územní plány nepřetvářely. Jde o poměrně citlivou a obtížně předem definovatelnou hranici, kterou je nutno posuzovat vždy dle skutkových okolností konkrétního případu. Jinými slovy, jde tedy o otázku konkrétní míry a konkrétní podoby zásahu soudu do územního plánu, nikoli samotné skutečnosti dílčího zásahu do územního plánu (k uvedenému způsobu derogace srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ao 5/2010-48 ze dne 15. 9. 2010, č. j. 7 Ao 7/2011-55 ze dne 15. 3. 2012 či č. j. 7 Aos 4/2012-31 ze dne 23. 5. 2013).
63. Nelze tedy bez dalšího považovat za jednání soudů mimo jejich zákonem stanovenou kompetenci, resp. automatické porušení práva na samosprávu obce, pokud soudy přistoupí k dílčí derogaci některých částí územního plánu bez toho, že by tím vytvořily neregulované plochy ("bílá místa"). V řadě případů by naopak kompletní derogace mohla být považována za nepřípustný zásah do práva na samosprávu, neboť by soud byl nucen kvůli např. jedné diskriminační podmínce rušit rozsáhlou regulaci území jako celku, která však může být značně složitá, komplexní, vzájemně provázaná, resp. být výsledkem dlouhodobých politických a odborných debat, přičemž by např. zároveň neexistoval subjekt, kterému by daný způsob regulace území vadil. Ne každý zásah spočívající ve vytváření neregulovaných "bílých míst" by tak bylo možno považovat automaticky za více odpovídající právu obce na samosprávu, jak plyne z představ stěžovatele. Stejně tak jako by právu na samosprávu obce automaticky více nekonvenovala derogace obecně závazné vyhlášky jako celku, nikoli jen některých napadených ustanovení. Vždy je nutno posuzovat uvedenou otázku s ohledem na konkrétní znění územního plánu a další skutkové okolnosti, nikoli paušálně jednu z derogačních možností soudů zcela odmítat.
64. Při uvedené úvaze je nutno ústavně zaručené právo na samosprávu konfrontovat s ústavní rolí soudů, které jsou podle čl. 90 Ústavy "povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům". V rovině subjektivních ústavních práv jednotlivce jde potom o právo na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Výklad práva na samosprávu zastávaný stěžovatelem, znemožňující soudům provést dílčí derogační zásah do územního plánu v podobě odstranění jedné svévolné podmínky, by vedl v řadě případů k výraznému znesnadnění či přímo znemožnění ochrany subjektivních práv těch, kteří jsou činností veřejné moci, konkrétně samosprávné korporace, dotčeni.
65. Při rozhodování o zrušení opatření obecné povahy či jeho části je navrhovatel povinen mj. vymezit návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Soud je vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).