Nález
pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedkyně soudu Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka) a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 27. června 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, se sídlem Dlouhá 727/39, Praha 1, na zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, spojeného s návrhem na přednostní projednání, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 282/2017 Sb.).
I. Návrh na zrušení § 24 odst. 1, 2 a 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 28. 4. 2016 skupina 18 senátorů Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatelé") navrhla Ústavnímu soudu zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o pozemních komunikacích"). S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání.
II. Argumentace navrhovatelů
2. K přesvědčení o neústavnosti napadeného ustanovení navrhovatelé dospěli v souvislosti s návštěvou 7. prezidenta Čínské lidové republiky, generálního tajemníka Ústředního výboru Komunistické strany Číny a předsedy Ústřední vojenské komise Komunistické strany Číny Si Ťin-pchinga, kdy dne 29. 3. 2016 Policie České republiky nevpustila účastníky řádně ohlášených shromáždění do prostor Hradčanského náměstí. Tento zásah byl podle navrhovatelů proveden nařízením uzavírky ve smyslu § 24 zákona o pozemních komunikacích, a tvrzenou neústavnost tohoto ustanovení se tak navrhovatelé snaží doložit tím, jak bylo v daném případě správním orgánem (hlavní město Praha, Magistrát hlavního města Prahy, odbor dopravních agend) aplikováno. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na absenci legitimního důvodu pro vydání uzavírky, na procesní pochybení správního orgánu v rámci správního řízení či na to, že vydáním uzavírky došlo k obejití zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů.
3. Krom těchto námitek mířících proti konkrétnímu správnímu rozhodnutí navrhovatelé poukazují i na protiústavnost samotného § 24 zákona o pozemních komunikacích. Jak navrhovatelé argumentují, správní akt, kterým se povoluje uzavírka, má rysy opatření obecné povahy, přesto však zákon tomuto aktu propůjčuje formu rozhodnutí, čímž omezuje možnosti ochrany proti zásahům do práv, které uzavírka může způsobit.
4. Protiústavnost napadeného ustanovení je dále spatřována v absenci úpravy mezí správního uvážení při rozhodování o povolení uzavírky. Konkrétně navrhovatelé poukazují na to, že zákon nestanoví přípustné důvody uzavírky, rozsah, v jakém může být nařízena, ani okruh žadatelů oprávněných o povolení uzavírky žádat. Navrhovatelé považují za nedostačující, pokud jsou meze rozhodování správních orgánů stanoveny obecnými zásadami, jelikož ty mohou být vykládány příliš extenzivně.
5. Navrhovatelé akcentují, že zásada přiměřenosti (viz § 2 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) přímo odkazuje na podmínky stanovené zákonem, na základě kterých může správní orgán zasáhnout do práv osob, z čehož je dovozováno, že zákon musí stanovit podmínky zásahu a zásada přiměřenosti pak limituje tento zásah na nezbytný rozsah. Bez podmínek stanovených zákonem však zásady samy o sobě údajně nemohou být pro činnost správního orgánu dostačující, a proto je nezbytné, aby zákonná úprava mezí pro vydání uzavírky byla obsažena přímo v § 24 zákona o pozemních komunikacích, čímž jedině lze naplnit požadavek enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí dle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále také jen "Listina"), resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále také jen "Ústava").
6. Za současné právní úpravy lze údajně o povolení uzavírky rozhodnout zcela libovolně na základě jakéhokoli myslitelného důvodu, v důsledku čehož se může napadené ustanovení stát nástrojem represe. Protiústavnost napadené zákonné úpravy je pak dle navrhovatelů zvýrazněna prováděcí vyhláškou k zákonu o pozemních komunikacích (vyhláška Ministerstva dopravy a spojů ze dne 23. 4. 1997 č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "vyhláška č. 104/1997 Sb."), která mezi náležitostmi rozhodnutí o uzavírce neuvádí povinnost takové rozhodnutí kvalifikovaně odůvodnit.
7. Navrhovatelé dále argumentují principem presumpce správnosti právních aktů, v jehož důsledku byla Policie České republiky dne 29. 3. 2016 vázána vydaným rozhodnutím, ačkoli bylo nezákonné a protiústavní. Opravné prostředky jsou tedy v takovém případě neúčinné, jelikož v době rozhodnutí o opravném prostředku či správní žalobě již bude zásah nenapravitelně dokonán.
8. Podle navrhovatelů napadené ustanovení neobstojí ani v testu proporcionality. V kontextu návrhu na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích je zapotřebí vzájemně porovnávat možnosti správního úřadu povolit uzavírku pozemní komunikace zejména se svobodou pohybu a právem shromažďovacím. Napadené ustanovení údajně neobstojí v prvním kroku testu proporcionality, kterým má být test vhodnosti, a to vzhledem k tomu, že nestanoví důvody pro nařizování uzavírky, tedy cíl, kterým by měla být ochrana základního práva nebo veřejného statku. Jestliže nelze zjistit cíl uzavírky, resp. jaký veřejný zájem byl uzavírkou sledován, tím spíše nelze zjistit, proč byl tento zájem důležitější než výkon ústavně zaručených práv občanů. Problém přitom nemá být pouze v aplikaci ustanovení správními orgány, nýbrž to, že správní orgán na základě zákona o pozemních komunikacích nemůže vědět, co je legitimním důvodem uzavírky a jak tento důvod poměřovat s dotčenými právy. I kdyby přitom šlo např. v případě návštěvy cizích státníků o legitimní důvod uzavírky, pak silniční úřad údajně nemůže adekvátně bezpečnostní rizika zhodnotit, pročež by měl zákon o pozemních komunikacích stanovit povinnost rozhodnout na základě závazného stanoviska orgánu, který by tuto otázku mohl řádně posoudit.
9. Napadená právní úprava podle navrhovatelů neodpovídá ani principu potřebnosti, jelikož nestanoví pravidlo subsidiarity, které by zakotvilo úplné uzavření až jako prostředek ultima ratio, pokud nepostačuje uzavírka částečná nebo jiný prostředek dle zákona o pozemních komunikacích.
10. Ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích podle navrhovatelů konečně neobstojí ani v testu proporcionality v užším smyslu, neboť správní orgán nemá zákonný podklad pro uvážení limitů pro nařízení uzavírky za situace, kdy je dán střet se základními právy a svobodami.
11. Navrhovatelé v této souvislosti odkazují na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci "M. R. Andersson vs Švédsko" (patrně myšlen rozsudek ve věci Margareta a Roger Andersson proti Švédsku ze dne 25. 2. 1992 č. 12963/87), z něhož dovozují, že pro správní uvážení musejí vždy existovat určité meze dané zákonem, které souvisejí i s požadavkem předvídatelnosti práva. Pokud by žádný limit neexistoval, neměli by lidé podle navrhovatelů možnost určitým způsobem své chováni regulovat a předvídat, jaký důsledek jejich chování přinese.
12. Závěrem návrhu navrhovatelé poukazují na dlouhodobou praxi při aplikaci napadeného ustanovení, kdy správní orgány údajně žádostem o uzavírku mechanicky vyhovují. Navrhovatelé zmiňují uzavírky, které byly nařízeny při příležitosti zasedání Mezinárodního měnového fondu v roce 2000, zasedání Organizace severoatlantické smlouvy v roce 2002, návštěvy 43. prezidenta Spojených států amerických George W. Bushe v roce 2007 či návštěvy 44. prezidenta Spojených států amerických Baracka Obamy a 3. prezidenta Ruské federace Dmitrije Medveděva v roce 2010. Poukazováno je i na rozhodnutí silničního úřadu z roku 2014, kdy správní orgán uzavřel Hradčanské náměstí za aplikace § 19 odst. 5 a 6 zákona o pozemních komunikacích. Navrhovatelé k tomu poznamenávají, že správní orgány nejednají se svolavateli shromáždění jako s účastníky řízení, což je údajně v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 459/04 ze dne 18. 8. 2005 (N 161/38 SbNU 285).
13. K žádosti o přednostní projednání věci navrhovatelé uvedli, že je vysoce pravděpodobné, že k porušování práv prostřednictvím § 24 zákona o pozemních komunikacích bude docházet i v blízké budoucnosti, což by mohlo představovat útok na samotnou podstatu demokratického právního státu.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení k vyjádření k návrhu. V souladu s § 69 odst. 2 a 3 zákona 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, byl návrh zaslán také vládě České republiky a veřejnému ochránci práv s tím, že mohou Ústavnímu soudu sdělit, že vstupují do řízení v postavení vedlejších účastníků.
15. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 1. 6. 2016 shrnula historii přijetí zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jehož návrh předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 16. 8. 1996. Zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny (dle vyjádření Poslanecké sněmovny hlasovalo z přítomných 158 poslanců pro návrh zákona 80, proti 47, přičemž se mělo jednat o hlasování č. 350), byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Závěrem Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
16. Senát ve vyjádření ze dne 27. 5. 2016 uvedl, že po postoupení návrhu zákona o pozemních komunikacích organizační výbor Senátu návrh přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (garanční výbor) a ústavně-právnímu výboru. Garanční výbor doporučil Senátu se návrhem zákona nezabývat. Ústavně-právní výbor doporučil návrh schválit. Senát návrh zákona schválil dne 23. 1. 1997, a to v hlasování, při kterém se všech 59 přítomných senátorů vyslovilo pro. Ve vyjádření Senátu je dále popsána historie přijetí tří novelizací [zákon č. 80/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; zákon č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; a zákon č. 268/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony]. O namítaných nedostatcích předmětného ustanovení zákona o pozemních komunikacích uvedených v návrhu na zrušení zákona nebyla v průběhu projednávání návrhu zákona a jeho tří novel vedena žádná debata.
17. Vláda dne 31. 5. 2016 Ústavnímu soudu sdělila, že jako vedlejší účastnice vstupuje do řízení. Úvodem svého vyjádření ze dne 24. 6. 2016 pak upozornila na specifickou povahu návrhu, který vykazuje z větší části znaky individuální ústavní stížnosti, přičemž toliko jeho závěrečnou část lze po formální stránce označit jako návrh na zrušení zákona. Z těchto důvodů vláda vznesla námitku nedostatku aktivní legitimace navrhovatelů k podání ústavní stížnosti a navrhla, aby Ústavní soud předmětný návrh skupiny senátorů přinejmenším v jeho části odmítl jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
18. Povahu a účel napadeného ustanovení spatřuje vláda v potřebě upravit možnost omezení obecného užívání pozemních komunikací. Ta může vzniknout jak v důsledku velkého rozsahu zvláštního užívání (např. stavebními pracemi na přilehlé nemovitosti), tak i v důsledku jiných činností nebo událostí (údržba pozemní komunikace, obnova vodorovného dopravního značení, havárie, sesuv půdy atd.). Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v ustanovení § 24 odst. 1 upravuje nejsilnější zásah do vlastní funkce pozemních komunikací.
19. Vláda se oproti navrhovatelům nedomnívá, že by předmětné ustanovení bylo v konfliktu s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny. Okruhy situací, které mohou být podkladem pro žádost o dopravní uzávěru, vyplývají orientačně z § 24 odst. 8 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 268/2015 Sb. Podle vlády přitom není účelné, aby zákon taxativně vymezoval případy, kdy lze uzavírku nařídit, neboť důvody omezení provozu mohou být (a v praxi též jsou) velmi variabilní. Stejně tak ohledně rozsahu uzavírky je dle vlády vhodné stanovit toliko obecné zásady přiměřenosti a proporcionality, neboť zákon nemůže pro nepřeberné množství navzájem odlišných situací různého významu a konkrétních okolností stanovovat dopředu příliš úzké limity; jde o otázku správního uvážení. Podle názoru vlády nelze právním předpisem ani omezovat okruh žadatelů, kteří smí usilovat o povolení dopravní uzávěry, neboť opět nelze předvídat, který subjekt či skupina osob bude mít legitimní zájem na vydání rozhodnutí o omezení provozu. V této souvislosti vláda připomněla, že široká možnost správního uvážení není v oblasti správního práva výjimečná, nicméně neomezená diskrece ani u benevolentní právní úpravy neexistuje, přičemž způsob užití správního uvážení je limitován doktrínou i judikaturou. I z toho důvodu údajně není opodstatněný odkaz na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, neboť i podle něj se "zákonem" rozumí i judikatura, která je k otázkám konfliktu různých práv i použití správního uvážení velmi bohatá.
20. Nadto dle § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, při rozhodování příslušný silniční úřad dbá, aby uzavírka byla omezena na co nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Správní orgán může též v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění lze udělené povolení omezit nebo zrušit. Správní orgán by měl také trvat na tom, aby uzavírka byla pouze částečná, a nikoliv úplná, pokud je to z hlediska naplnění důvodu uzavírky možné. Silniční úřad tedy musí k povolování uzavírky přistupovat citlivě a vážit často protichůdné zájmy jednotlivých účastníků.
21. Ustanovení § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, tedy dle názoru vlády poskytuje dostatečná kritéria pro užití správního uvážení silničním úřadem, který by při rozhodování měl rovněž dbát na dodržování základních zásad činnosti správních orgánů dle § 2 až 8 správního řádu, které vycházejí z ústavních zásad (zejména ze zásady zákonnosti dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Pokud se navrhovatelé domnívají, že správní orgány k žádostem obecně přistupují pouze mechanicky, má vláda za to, že se jedná o nesprávný úřední postup, který by měl být primárně řešen zvýšenou dozorovou, popřípadě též metodickou činností, avšak nikoliv zrušením předmětného ustanovení.
22. Pokud jde o formu rozhodování o uzavírce, vláda připomíná, že § 24 zákona o pozemních komunikacích byl přijat v době, kdy v právním řádu nebyl zakotven institut opatření obecné povahy, proto byla zákonodárcem zvolena forma rozhodnutí. Vláda se nedomnívá, že by tato forma byla rozporná s Ústavou, a není ani toho názoru, že by bylo třeba rozšiřovat okruh účastníků řízení o uzavírce i na dotčené osoby tak, jak se domnívají navrhovatelé. Účastníky řízení totiž jednoznačně vymezuje § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, přičemž obecná ustanovení o účastenství v řízení podle správního řádu se zde dle judikatury Nejvyššího správního soudu neuplatní. Opačný výklad, tj. že účastníky řízení o uzavírce komunikace jsou všechny osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, by totiž vedl v některých případech k absurdním závěrům (například při uzavírce frekventovaných ulic by okruh účastníků mohl být neúměrně vysoký).
23. Vláda také upozorňuje na skutečnost, že většina uzavírek je zároveň doprovázena rozhodnutím o povolení zvláštního užívání pozemní komunikace dle § 25 zákona o pozemních komunikacích, neboť činnosti popsané v tomto ustanovení, které vybočují z rámce obecného užívání, je možné realizovat výhradně při omezení provozu na pozemní komunikaci. Kdyby došlo ke zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích, ztratil by správní orgán možnost dočasně omezit provoz na pozemní komunikaci a v důsledku toho by také nemohlo dojít k realizaci zvláštního užívání z důvodu údržby a oprav pozemních komunikací.
24. Závěrem svého vyjádření vláda vyjadřuje obavu, že kdyby Ústavní soud přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení, došlo by k zastavení většiny dopravních staveb, staveb inženýrských sítí i ostatních liniových staveb, resp. k nemožnosti jejich provádění. Stejně tak by již nebylo možné uspořádat žádné sportovní akce, jako jsou cyklistické závody, maratóny, rallye apod., neboť ty lze často konat pouze za uzavírky pozemních komunikací. Vzhledem k tomu, že důvodů pro možné uzavření pozemní komunikace je mnoho a nelze je zobecnit, není dle názoru vlády též možné ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích v tomto smyslu specifikovat, neboť nikdy nelze dospět k taxativnímu výčtu legitimních důvodů k uzavření pozemní komunikace. V tomto směru tedy bude vždy důležitý řádný výkon správního uvážení ze strany rozhodujících správních orgánů. Správní uvážení přitom probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či podle základních zásad právních, jimiž je ovládáno rozhodování správních orgánů.
25. Konečně vláda zastává názor, že přichází-li v úvahu možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení, má tento přednost před jeho derogací. S ohledem na výše uvedené má za to, že ústavně konformní výklad napadeného ustanovení je možný, a navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích zamítl.
26. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu dne 18. 5. 2016 sdělil, že do řízení nevstupuje.
27. Obdržená vyjádření byla zaslána navrhovatelům, kteří možnosti podat k nim repliku nevyužili.
28. Ústavní soud neshledal, že by věc, které se návrh týká, byla naléhavá, pročež nepostupoval podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a to ze stejných důvodů, které jej vedly k částečnému zamítnutí a částečnému odmítnutí návrhu na zrušení napadeného ustanovení, jak budou popsány dále.
29. Jelikož Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, upustil od něj dle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
IV. Dikce napadeného ustanovení
30. Ustanovení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zní:
"§ 24
Omezení obecného užívání uzavírkami a objížďkami
(1) Provoz na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích může být částečně nebo úplně uzavřen, popřípadě může být nařízena objížďka. Nikdo nemá nárok na náhradu případných ztrát, jež mu vzniknou v důsledku uzavírky nebo objížďky.
(2) O uzavírce a objížďce rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě žádosti osoby, v jejímž zájmu má dojít k uzavírce. Příslušný silniční správní úřad žádost projedná
a) s vlastníkem pozemní komunikace, která má být uzavřena, a s vlastníkem pozemní komunikace, po níž má být vedena objížďka,
b) s obcí, na jejímž zastavěném území má být povolena uzavírka nebo nařízena objížďka,
c) s provozovatelem dráhy, jde-li o pozemní komunikaci, na níž je umístěna dráha,
d) s Policií České republiky, má-li objízdná trasa vést po silnici, místní komunikaci nebo veřejně přístupné účelové komunikaci.
(3) Týká-li se uzavírka územního obvodu více silničních správních úřadů, přísluší rozhodování silničnímu správnímu úřadu, v jehož územním obvodu je nejdelší část uzavírky; ostatní silniční správní úřady jsou v těchto případech dotčenými správními úřady.
(4) Při rozhodování příslušný silniční správní úřad dbá, aby uzavírka byla vždy omezena na nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a byla z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Silniční správní úřad může v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění může udělené povolení omezit nebo zrušit. Odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek.
(5) Příslušný silniční správní úřad rozhodnutí neprodleně oznámí
a) Hasičskému záchrannému sboru České republiky,
b) příslušným poskytovatelům zdravotnické záchranné služby,
c) dopravcům v linkové osobní dopravě, jde-li o pozemní komunikaci, na níž je tato doprava provozována a jsou-li silničnímu správnímu úřadu tito dopravci známi,
d) všem silničním správním úřadům, které povolují přepravy zvlášť těžkých nebo rozměrných předmětů, jde-li o uzavírku pozemní komunikace používané k tomuto druhu přepravy.
e) Ministerstvu vnitra, jde-li o dálnice, v ostatních případech Policii České republiky,
f) provozovateli systému elektronického mýtného, jde-li o zpoplatněné pozemní komunikace.
(6) Vlastník dálnice, silnice, místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace, po níž má být vedena objížďka, je povinen strpět bezúplatně provoz převedený na ni z uzavřené pozemní komunikace. Případné úpravy objížďkových pozemních komunikací nutné z důvodu objížďky a náhrada případných následných škod se stanoví v podmínkách rozhodnutí o uzavírce a objížďce a uskuteční na náklad žadatele o uzavírku a objížďku.
(7) Uzavírka a objížďka musí být označena předepsaným způsobem. Označení zabezpečuje žadatel o uzavírku a objížďku na svůj náklad a odpovídá za jeho stav po dobu trvání uzavírky a objížďky.
(8) V případě nebezpečí z prodlení (živelní pohromy, dopravní nehody, zřícení nebo poškození objektů) musí příslušnou část pozemní komunikace neprodleně uzavřít a označit alespoň provizorním způsobem její vlastník nebo správce, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce. V případě havárie inženýrské sítě nebo jiného vedení je povinen příslušnou část pozemní komunikace neprodleně uzavřít a alespoň provizorně označit vlastník této inženýrské sítě nebo tohoto vedení a věc neprodleně oznámit vlastníkovi pozemní komunikace nebo správci, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce. Tím není dotčeno ustanovení § 36 odst. 6. Vlastník pozemní komunikace nebo správce, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce, oznámí uzavření a označení její části správnímu úřadu příslušnému ke stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích neprodleně poté, co uzavření a označení provedl nebo se o něm dozvěděl.
(9) Prováděcí předpis stanoví náležitosti žádosti o povolení uzavírky a o nařízení objížďky a náležitosti rozhodnutí v těchto věcech."
V. Podmínky meritorního posouzení návrhu
31. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnému přezkumu napadeného ustanovení.
32. Ústavní soud ovšem poznamenává, že v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy posuzuje soulad napadených zákonů s ústavním pořádkem. Ústavnímu soudu k návrhu poslanců či senátorů nepřísluší přezkoumávat individuální rozhodnutí, v němž bylo napadené ustanovení soudem či správním orgánem použito. I s ohledem na petit podaného návrhu nicméně Ústavní soud námitky, jimiž navrhovatelé poukazovali na pochybení, kterých se měl dopustit správní orgán při vydání rozhodnutí č. j. MHMP-472195/2016/O4/Ma ze dne 21. 3. 2016, vnímal pouze jako argumentační posílení návrhu na zrušení napadeného zákona, nikoli jako samostatný návrh na zrušení citovaného správního rozhodnutí, o kterém by bylo nutno rozhodnout [odmítnout jej podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným]. To nic nemění na tom, že Ústavnímu soudu v tomto řízení hodnocení konkrétních kauz nepřísluší. Je na nadřízených správních orgánech, případně na správních soudech, aby v případě podání opravných prostředků či správních žalob rozhodnutí silničního správního úřadu podrobily přezkumu.
VI. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
33. Ústavní soud se v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., prvně zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření obou komor Parlamentu a dostupných stenoprotokolů je zřejmé, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna, což ostatně navrhovatelé ani nezpochybňují.
34. Nutno však dodat, že oproti vyjádření Poslanecké sněmovny ze stenoprotokolu ze 7. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 20. 12. 1996 vyplývá, že návrh napadeného zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen hlasováním č. 349, přičemž pro schválení se vyjádřilo 113 poslanců, proti bylo 15 poslanců. V hlasování č. 350, které bylo uvedeno ve vyjádření Poslanecké sněmovny, bylo hlasováno o procedurálním návrhu poslance JUDr. Vojtěcha Filipa na ukončení schůze. Pro tento návrh skutečně hlasovalo 80 poslanců, proti bylo 47 poslanců.
VII. Věcné posouzení návrhu
35. Zákon o pozemních komunikacích upravuje režim pozemních komunikací. Ty jsou v ustanovení § 2 odst. 1 předmětného zákona definovány jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. V § 19 odst. 1 zákon č. 13/1997 Sb. stanoví, že v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem podléhají pozemní komunikace režimu obecného užívání.
36. Obecným užíváním je dle § 19 odst. 1 bezplatné užívání pozemních komunikací k obvyklým účelům, ke kterým jsou určeny. Veřejnému užívání se Ústavní soud podrobně věnoval zejména v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.), v němž mimo jiné konstatoval, že současná právní teorie i praxe chápe pod pojmem "veřejné užívání" užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů. Musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné, byť i jen potenciální uživatele. Pokud určité užívání překročí tyto hranice a vyloučí nebo omezí v užívání statku jiné uživatele, je nutno na toto užívání hledět jako na užívání zvláštní, nejde-li dokonce o protiprávní činnost. Rozlišují se tedy dva druhy veřejného užívání, a to užívání obecné a užívání zvláštní. Oba druhy užívání mají veřejnoprávní povahu, vůle vlastníka zde nehraje žádnou roli. Obecné užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro něj třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Uživatelem může být každý, kdo splňuje stanovené předpoklady. Naproti tomu zvláštní užívání vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto rozhodnutí označeného.
37. Ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, tedy zakládá veřejnoprávní oprávnění užívat pozemní komunikace, které přitom mohou být nejen ve vlastnictví státu, krajů a obcí, ale i soukromých právnických nebo fyzických osob. Napadené ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích pak umožňuje správnímu orgánu (a ve výjimečných případech vlastníkovi komunikace) dočasně omezit obecné užívání pozemních komunikací částečným či úplným uzavřením komunikace.
38. Ústavní soud není při posuzování souladu zákona s ústavním pořádkem vázán odůvodněním návrhu. Nicméně v rámci abstraktní kontroly norem je obvykle v podstatě nemožné postihnout a uvážit všechny myslitelné situace, v nichž by posuzované ustanovení mohlo být z hlediska ústavního pořádku relevantní. Je to tedy často právě argumentace obsažená v návrhu, která může Ústavnímu soudu sloužit k identifikaci problémů, které je potřeba při posuzování zákona primárně zohlednit. Z posuzovaného návrhu je patrné, že navrhovatelé za protiústavní nepovažují samotné oprávnění pozemní komunikaci částečně či zcela uzavřít, nýbrž zejména podmínky (resp. jejich absenci), za kterých tak může správní orgán učinit, a to s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. V důsledku toho pak navrhovatelé spatřují i rozpor napadeného ustanovení s čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 19 Listiny.
39. Ani Ústavní soud nemá žádné pochyby o ústavní konformitě možnosti správního orgánu za určitých okolností přistoupit dočasně k částečné nebo úplné uzavírce pozemní komunikace. Ostatně možnost pozemní komunikaci uzavřít je v podstatě nezbytnou podmínkou toho, že taková komunikace bude moci být dlouhodobě veřejné přístupná, neboť k uzavírce dochází typicky např. při povolení zvláštního užívání komunikace spočívajícího v provedení nezbytných stavebních prací na komunikaci ve smyslu § 25 odst. 6 písm. c) zákona o pozemních komunikacích.
40. Ústavní soud se tedy zaměřil zejména na soulad napadeného ustanovení s čl. 2 odst. 2 Listiny a s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s ohledem na argumentaci navrhovatelů věnoval pozornost i tvrzenému rozporu s čl. 19 Listiny. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé spatřují ústavněprávní deficity napadeného ustanovení i v právní formě uzavírky a zabývají se i účastenstvím ve správním řízení, věnoval se Ústavní soud i těmto otázkám, a to navzdory tomu, že část těchto námitek byla obsažena v části návrhu, v níž navrhovatelé brojili spíše proti konkrétnímu správnímu rozhodnutí než proti napadenému ustanovení jako takovému. Z takto vymezeného ústavněprávního přezkumu plyne, že se Ústavní soud blíže nezabýval odstavci 3, 5, 6, 7, 8 a 9 napadeného ustanovení, které se k posuzovaným námitkám nevztahují. V tomto rozsahu byl proto návrh odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný.
VII./A Soulad napadeného ustanovení s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky
41. Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny zakotvují jeden ze základních principů právního státu, a sice, že veřejnou moc (byť se v citovaných článcích hovoří poněkud zjednodušeně o moci státní) lze uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Předmětná ustanovení tedy vylučují libovůli při uplatňování prostředků a nástrojů veřejné moci, a to ve vztahu ke všem osobám (přičemž s ohledem na znění Listiny není podstatné, že Ústava hovoří pouze o občanech). K porušení tohoto principu dochází, je-li veřejná moc uplatňována v rozporu se zákonem, případně pokud pro její uplatňování chybí dostatečný zákonný podklad [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 ze dne 5. 11. 1996 (N 114/6 SbNU 323; 3/1997 Sb.)].
42. Ve vztahu k výkonu veřejné moci v podobě vrchnostenského rozhodování orgánů státní správy lze z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny vyčíst požadavek, aby správní orgán rozhodoval jen ve věcech, ve kterých mu zákon stanoví pravomoc, působnost i příslušnost, aby postup pro toto rozhodování byl stanoven zákonem a aby se daný orgán pohyboval v mezích, které mu zákon pro rozhodování stanovuje (aby se vyvaroval excesů).
43. Pokud jde konkrétně o výkon veřejné moci v podobě uzavření pozemní komunikace, není pochyb, že pravomoc (§ 24 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), působnost (§ 40 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) i příslušnost (§ 40 odst. 1 až 3 a § 24 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích) správního orgánu v této věci je stanovena zákonem. Stejně tak je dle Ústavního soudu splněna i podmínka zákonem stanoveného postupu správního orgánu, neboť ten je obecně upraven správním řádem s dílčími odlišnostmi dle zákona o pozemních komunikacích jako zákona speciálního. Konečně, jak bude nyní vysvětleno, ze zákona o pozemních komunikacích, ze správního řádu, jakož i z ústavního pořádku pak plynou meze, v nichž se musí při rozhodování o uzavírce správní orgán pohybovat a které zabraňují správnímu orgánu v libovůli při výkonu veřejné moci.
44. Dle napadeného ustanovení může správní orgán částečně či zcela uzavřít pozemní komunikaci, a to k žádosti osoby, v jejímž zájmu má k uzavírce dojít. Zákon tudíž umožňuje správnímu orgánu užít správní uvážení při rozhodování o tom, zda k uzavírce přistoupí, či nikoli, a v jakém rozsahu. Ze samotné možnosti užít správní uvážení ovšem ještě neplyne, že by snad správní orgán mohl postupovat libovolně.
45. Ústavní soud vychází ze zásady, že správní uvážení nesmí vést k nepodloženým rozhodnutím a k libovůli orgánů, které ve správním řízení rozhodují. Správní uvážení probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či základními zásadami, jimiž je rozhodování správních orgánů ovládáno [nález sp. zn. Pl. ÚS 31/08 ze dne 12. 12. 2012 (N 202/67 SbNU 591; 38/2013 Sb.)].
46. Pokud jde o možnost dočasného uzavření pozemní komunikace, limity tohoto oprávnění vyplývají již ze samotného § 24 zákona o pozemních komunikacích. Předně, dle jeho ustanovení odstavce 2 může žádost o uzavírku podat osoba, v jejímž zájmu má k uzavírce dojít. Zákon tento "zájem" nikterak blíže nespecifikuje a nespecifikuje podrobněji ani subjekt, který může o uzavření komunikace ve svém zájmu žádat, podle názoru Ústavního soudu to však ani není nezbytné. Důvody, pro které může určitá osoba (případně státní orgán, který bude typicky podávat žádost ve veřejném zájmu) žádat částečné či úplné uzavření pozemní komunikace, mohou být značně rozmanité a v případě taxativního výčtu by hrozilo, že by zákon neumožnil komunikaci uzavřít, byť by to za konkrétních okolností mohlo být nezbytné či alespoň žádoucí. Znění zákona oproti tomu umožňuje (a zároveň ukládá) správnímu orgánu posoudit, zda žadatelem prezentovaný zájem, ať je jakýkoli, za daných okolností převáží nad veřejným zájmem spočívajícím ve všeobecném užívání přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů, případně nad jinými zájmy a právy, které mohou být v konkrétních případech dotčeny a které mohou být rozhodnutím o uzavírce omezeny.
47. Povinnost jednotlivé zájmy při rozhodování o uzavírce vyvažovat plyne jednak z celého znění § 24 zákona o pozemních komunikacích, jednak z povahy správního uvážení, které - jak již bylo řečeno - je vždy limitováno ústavním pořádkem a základními zásadami správního řízení.
48. V § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je uvedeno, se kterými subjekty je správní orgán povinen uzavření komunikace projednat, z čehož vyplývá, že správní orgán musí při rozhodování o uzavírce případně zohlednit i zájmy těchto subjektů, resp. výhrady, které vůči uzavírce vznesou. Dále § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ukládá správnímu orgánu dbát, aby uzavírka byla omezena na nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. V těchto ustanoveních jsou tak zakotveny mimo jiné požadavky nezbytnosti a přiměřenosti.
49. Rozhodování o uzavírce je pak samozřejmě limitováno základními zásadami činnosti správních orgánů, jak jsou uvedeny zejména v § 2 až 8 správního řádu a mezi které patří mimo jiné i zásada uplatňování pravomoci v souladu s účelem, k němuž byla správnímu orgánu svěřena (§ 2 odst. 2 správního řádu), v jejímž rámci je možno též dovodit zásadu zákazu zneužití správního uvážení, a dále zásada ochrany veřejného zájmu (§ 2 odst. 4 správního řádu), zásada individuálního posouzení věci (§ 2 odst. 4 správního řádu) či zásada ochrany legitimního očekávání (§ 2 odst. 4 správního řádu).