29. Soudce zpravodaj si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, stanovisko Ministerstva spravedlnosti (dále jen "ministerstvo"). Úvodem se ministerstvo vyjádřilo ke smyslu a účelu odpůrčí žaloby v insolvenčním řízení s tím, že úkolem zákonodárce je najít rovnováhu mezi ochranou principů kolektivního uspokojení věřitelů a principem pacta sunt servanda, resp. právní jistoty, kdy příliš vágní úprava odporovatelnosti zvyšuje (vzhledem ke zvýšenému riziku odporovatelnosti uzavřené transakce) transakční náklady. Pravidla neúčinnosti jsou v českém právu formulována s ohledem na nalezení této rovnováhy, a to z hmotněprávního i procesního hlediska, v tomto bodě jednak stanovením jednoleté propadné lhůty a omezením okruhu aktivně legitimovaných osob, kterou je insolvenční správce. Ten rozhoduje, zda uplatní neúčinnost jednání s výjimkou, že o tom rozhodne věřitelský výbor, jemuž svědčí určité donucovací právo vůči insolvenčnímu správci, který může odmítnout odpůrčí žalobu podat jen za předpokladu, že v majetkové podstatě není dostatek finančních prostředků a věřitelé nesloží zálohu.
30. Při koncipování úpravy věcné legitimace vycházel zákonodárce dle ministerstva z toho, že její rozšíření na další osoby (zejména věřitele) by nebylo účelné z důvodu hrozící duplicity. Aplikační praxe zákona o konkursu a vyrovnání, dle kterého byli aktivně legitimováni i věřitelé, potvrdila, že se v minulosti řízení překrývala a působilo to značné komplikace a neefektivní prodlevy v řízení. Z tohoto důvodu byl okruh aktivně legitimovaných osob omezen jen na insolvenčního správce, jehož povinností je dbát kolektivních práv věřitelů a mj. vyvinout veškeré úsilí, aby byli věřitelé uspokojeni v co nejvyšší míře, kteroužto povinnost má nezávisle na zájmech té části věřitelů, z jejichž vůle byl ustanoven. Současná koncepce je tedy vystavěna na výhradním oprávnění insolvenčního správce s určitou inklinací k posílení postavení věřitelského výboru.
31. V návaznosti na to ministerstvo upozornilo, že existuje více legislativních řešení majících svá pozitiva i negativa a že se k této otázce vyjádřila např. Komise OSN pro mezinárodní obchodní právo (UNCITRAL) ve svém Legislativním průvodci pro insolvenční právo [Legislative Guide on Insolvency Law, Part Two (2004), s. 135-152]. Dle něho velký počet právních řádů přiznává aktivní legitimaci právě insolvenčnímu správci, legitimním důvodem je postavení insolvenčního správce v insolvenčním řízení s ohledem na jeho dispozici s majetkem v majetkové podstatě. Legislativní průvodce se speciálně zabývá i právními řády, v nichž je insolvenční správce jediným aktivně legitimovaným subjektem pro podání odpůrčí žaloby, přičemž pro rozhodnutí nepodat odpůrčí žalobu (odhlédnuto od případů úmyslného zanedbání, nedbalosti nebo zlé víry) mohou hrát roli i náklady řízení vzhledem k nedostatečnému majetku, dojdou-li však věřitelé nebo věřitelský výbor k závěru, že podání odpůrčí žaloby může ve výsledku přinést prospěch, některé právní řády umožňují vyžadovat po insolvenčním správci podání odpůrčí žaloby nebo jim rovnou přiznávají aktivní legitimaci, zpravidla za podmínky vlastního financování. Některé právní řády podmiňují podání žaloby jednotlivci předchozím souhlasem věřitelů nebo většiny věřitelů (je-li podávána insolvenčním správcem) anebo souhlasem insolvenčního správce (je-li podávána věřiteli). V případě aktivní legitimace věřitelů považuje legislativní průvodce za vhodné, aby byl o záměrech věřitelů insolvenční správce informován a mohl jejímu podání zamezit, aby nedocházelo k negativnímu dopadu na majetek dlužníka. Vyžaduje-li se souhlas insolvenčního správce, některé právní řády stanovují možnost v případě jeho neudělení požádat insolvenční soud o povolení odpůrčí žaloby, přičemž insolvenční správce má právo vyjádřit se k důvodům, proč svůj souhlas neudělil. Výsledkem může být udělení souhlasu nebo přímo meritorní projednání věci. Legislativní průvodce také zmiňuje řešení, která pro aktivní legitimaci věřitelů (či věřitelského výboru) stanoví další podmínky. Některé právní řády stanoví povinnost věřitelům uhradit náklady řízení či sankce z důvodu předcházení potenciálnímu zneužívání daného řízení. V případech, kdy právní řády přiznávají věřitelům aktivní legitimaci, legislativní průvodce poukazuje na problémy daného řešení, kromě zmíněné kolize se záměry a odpůrčími žalobami insolvenčního správce a problému možného informačního deficitu jde o problematiku nákladů řízení o odpůrčí žalobě a zneužití tohoto institutu.
32. K otázce, jež se v této souvislosti nabízí, tj. do jaké míry právní úprava odpovídá aktuálním mezinárodním standardům, ministerstvo uvádí, že okruh osob aktivně legitimovaných v zásadě odpovídá převažujícímu zahraničnímu trendu. Německá a rakouská úprava shodně připouští podání odpůrčí žaloby pouze insolvenčním správcem, obdobnou úpravu mají Spojené státy americké, oproti tomu švýcarská úprava umožňuje odporovat úkony insolvenčnímu správci i každému věřiteli, totéž platí pro slovenskou právní úpravu, věřitel však může toto právo uplatnit pouze tehdy, jestliže jeho podnětu nevyhověl insolvenční správce v přiměřené lhůtě. Podle ministerstva existuje řada alternativ, z nichž každá má své silné a slabé stránky, přičemž nelze jednoznačně zvolit nejlepší variantu. Řešení, kdy aktivně legitimovanými osobami jsou insolvenční správce i věřitelé, vychází vstříc požadavkům na ochranu subjektivních práv účastníků, eliminuje neodůvodněnou neaktivitu insolvenčního správce, naopak excesivní využívání institutu odpůrčí žaloby může vést k výraznému zásahu do majetkové podstaty dlužníka i s účinky pro ostatní věřitele, kteří akceptují princip kolektivního vymáhání svých pohledávek a preferují spíše hospodárný a rychlý postup v insolvenčním řízení. Varianta, kdy věřitelé jsou oprávněni podat odpůrčí žalobu se souhlasem insolvenčního správce či soudu, preferuje koordinovaný postup mezi věřiteli a insolvenčním správcem, omezující jejich případné izolované jednání. Tato varianta umožňuje prosadit vůli věřitele, pokud se nepodaří dosáhnout konsenzu, přičemž se vypořádává s případným deficitem legitimity prosazování individuálních zájmů v insolvenčním řízení, či dokonce záměrného zneužívání minoritními věřiteli, dílčím problémem zůstává časově i materiálně náročný postup, který počítá s eventuálním zásahem insolvenčního soudu. Výhodou varianty, kdy aktivně legitimovanou osobou je pouze insolvenční správce [v zákoně č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, je modifikována donucovací kompetencí věřitelského výboru], je rychlé a hospodárné vedení sporu, kdy insolvenční správce jako nestranná nezávislá osoba vystupuje v řízení objektivně a svědomitě s odbornou péčí, resp. hospodárně, tj. nepodá odpůrčí žalobu tam, kde by to mělo za následek jen vznik neúčelně vynaložených nákladů, jež by se negativně promítly do majetkové podstaty. Věřitele i insolvenčního správce spojuje stejný zájem nejen z hlediska normativního, ale i ekonomického, tj. získat co nejvíce do majetkové podstaty, neboť jeho odměna se hradí z výtěžku získaného v insolvenčním řízení. Z hlediska toho se jeví účelným zamezit podávání duplicitních a multiplicitních odpůrčích žalob plynoucích z informačního deficitu, neboť jejich následkem je zpomalení insolvenčního řízení a vznik dodatečných nákladů, vedle multiplicitních žalob ohledně téhož právního jednání dlužníka hrozí odporování sice různých jednání, ale v extenzivním množství, což by i v případě obligatorního spojování způsobilo insolvenčnímu soudu značnou zátěž a vedlo by to k citelnému prodloužení insolvenčního řízení. Dle názoru ministerstva na porušování povinností insolvenčního správce iniciované majoritním věřitelem není možno nahlížet jako na nedostatek v právní úpravě, ale jako na individuální selhání subjektů konkrétního insolvenčního řízení, jež by se mělo řešit v režimu insolvenčního práva, eventuálně práva trestního. Důvodnost návrhu je postavena na skutečnosti, že určité subjekty úmyslně porušují své povinnosti nebo zneužívají svého postavení. Vykonává-li insolvenční správce řádně svou funkci, případně věřitelský výbor chrání společný zájem věřitelů, je přiznání odpůrčího práva všem věřitelům z hlediska insolvenčního řízení zjevně nadbytečné a potenciálně nežádoucí. Účelem napadených ustanovení je tedy zajistit rychlost a hospodárnost řízení tím, že aktivní věcná legitimace se přiznává jen těm, u kterých se to považuje za účelné pro efektivní řízení. Jejich cílem je předejít průtahům a zajistit rychlou a účinnou ochranu práv všem účastníkům, a tím zajistit jednu ze složek práva na soudní ochranu (čl. 38 odst. 2 Listiny).
33. K východiskům ústavního přezkumu ministerstvo uvedlo, že účelem tohoto řízení není posoudit, zda jsou napadená ustanovení nejlepším možným legislativním řešením, podstatnou částí návrhu je však polemika mající politický charakter bez ústavněprávního přesahu. Insolvenční řízení je specifický proces, jehož účelem je vyvažovat různé zájmy v případě, kdy se soukromý subjekt dostane do krizové situace, přičemž v řadě ohledů mohou existovat různé modality příslušné úpravy, u nichž lze upozorňovat na výhody i nevýhody, které přinášejí různým osobám. Jde-li o omezení některých procesních práv na osobu insolvenčního správce, jde o úpravu zcela běžnou a odpovídající mezinárodním doporučením. Navíc jsou insolvenční řízení upravena nařízením Rady (ES) č. 1346/2000 o úpadkovém řízení, přičemž Soudní dvůr Evropské unie ve věci Seagon (C-339/07) rozhodl, že k projednání odpůrčích žalob věřitelů souvisejících s insolvenčním řízením s evropským prvkem je příslušný insolvenční soud, i když žalovaná osoba sídlí v jiném státě; mohla by tedy nastat situace, že český subjekt jako věřitel insolvenčního řízení vedeného před německým soudem bude chtít podat odpůrčí žalobu proti jinému českému subjektu, což však podle německého práva možné není. Jestliže by Ústavní soud dospěl k závěru o protiústavnosti napadených ustanovení, nebylo by z hlediska ústavnosti možné obhájit použití německého právního řádu, čímž by došlo ke zjevnému konfliktu mezi právem EU a českým ústavním pořádkem. Dále ministerstvo uvedlo, a to s poukazem na rozsudek ESLP ze dne 5. 4. 2005 ve věci Katsiuk proti Ukrajině (č. 58928/00, § 39) a nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), že insolvenční správce není orgánem veřejné moci, ale soukromoprávním procesním subjektem sui generis, který nezastupuje zájmy dlužníků ani věřitelů a jemuž svědčí soukromoprávní odpovědnost za výkon jeho funkce [§ 37 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 296/2007 Sb.]. V rámci přezkumu napadených ustanovení je přitom třeba vzít v úvahu, že na jejich základě nedochází k omezení procesních práv věřitelů ve prospěch jiných věřitelů ani k omezení práv věřitelů ve prospěch orgánu veřejné moci.
34. K významu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/10 ze dne 1. 7. 2010 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.) ministerstvo konstatovalo, že v něm šlo o otázku, kdo a s jakými pohledávkami se vůbec může do insolvenčního řízení přihlásit, což je stěžejní aspekt celého procesu, zatímco v souzené věci jde o iniciaci incidenčních sporů, jejichž bobtnání by mohlo vést k paralýze insolvenčního řízení, které je založeno na principech koncentrace a rychlosti, jimiž zákonodárce směřuje k zabezpečení efektivního uspokojení všech věřitelů dlužníka, přičemž tehdy jistě nebylo záměrem Ústavního soudu zpochybnit tyto principy, ale eliminovat ze zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, ustanovení, která představovala odklon od insolvenční úpravy zavedené v okolních státech, navíc na rozdíl od ustanovení týkajících se popěrného práva (bod 41 citovaného nálezu) jsou napadená ustanovení vědomým a promyšleným krokem zákonodárce, kromě toho se Ústavní soud podpůrně opřel o komparaci s okolními státy (bod 47), a vzhledem k tomu, že okolní státy nyní mají ve svém právním řádu úpravu totožnou a tato úprava je přijatelná po mnoho desítek let, jako minimálně sporný by se jevil závěr, že by tato úprava narážela na ústavní garance řádného procesu. Na souzenou věc nelze tedy dané závěry mechanicky aplikovat, neboť byly přijaty pro řešení specifické otázky popěrného práva, kdy striktní trvání na absolutním právu všech jednotlivých věřitelů domáhat se individuálními návrhy mohlo vést ke kolapsu procesní konstrukce insolvenčního řízení.
35. Možný nesoulad napadených ustanovení s Úmluvou ministerstvo rovněž neshledalo. Právo na přístup k soudu dle ministerstva je v Úmluvě obsaženo pouze implicitně a Úmluva neobsahuje taxativní seznam cílů, k jejichž naplnění lze toto právo omezit. ESLP zdůrazňuje, že státy disponují značným prostorem pro uvážení při omezení práva na přístup k soudu (rozsudek Bulena proti České republice č. 57567/00, § 29). Soud při posuzování omezení testuje zejména, zda sledují legitimní cíl a zda existuje rozumná rovnováha mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (Ashingdane proti Spojenému království č. 8225/78, § 57). Stěžejní je rozsudek velkého senátu ve věci Kotov proti Rusku č. 5422/00, kde jsou vytyčeny v obecné rovině pozitivní závazky státu v insolvenčním řízení; ESLP zde řešil situaci, kdy právní řád neumožňoval stěžovateli domáhat se svých práv v případě nespravedlivého rozdělení výtěžku získaného ze zpeněženého majetku dlužníka likvidátorem (vystupujícím v obdobné roli jako insolvenční správce) mezi věřitele, načež dospěl k závěru, že z hlediska splnění pozitivních závazků státu je dostatečné, jestliže se může domáhat svých práv vůči tomuto likvidátorovi, jednal-li v rozporu se zákonem (§ 119 a 120). Významné je tedy ustanovení § 37 odst. 1 insolvenčního zákona, a uvedla-li navrhovatelka, že otázka odpovědnosti je "jiné téma", tato judikatura svědčí o opaku. Pokud věřitel disponuje důkazy, které svědčí o pravděpodobné úspěšnosti odpůrčí žaloby, a tyto důkazy předá insolvenčnímu správci, který přesto odmítne žalobu podat, může být úspěšný v řízení o náhradě škody, což motivuje insolvenčního správce, aby jednal nestranně.
36. Dle názoru ministerstva nevznikl nesoulad dané právní úpravy ani s ústavním pořádkem, neboť obstojí v testu proporcionality. Napadená ustanovení jsou součástí celého systému insolvenčního procesu, který směřuje k naplnění účelu insolvenčního řízení - maximálnímu uspokojení věřitelů. S ohledem na krizovou situaci dlužníka je logické, že jednotliví insolvenční věřitelé se budou pokoušet zajistit co největší možné uspokojení své pohledávky a jejich zájmy mohou být v protikladu se zájmy všech věřitelů (jako celku), přičemž zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, "upozaďuje" individuální procesní práva, aby bylo možné věřitele jako skupinu spravedlivě v reálném čase uspokojit. Sledovaným cílem je ochrana majetku všech insolvenčních věřitelů, resp. ochrana jejich práva na spravedlivý proces, které zahrnuje i právo na dosažení spravedlnosti v reálném čase. Uvedla-li navrhovatelka, že rychlost řízení není sama o sobě legitimním sledovaným cílem, je zcela opomíjena skutečnost, že tato rychlost není samoúčelná. V insolvenčním řízení s mnoha účastníky a jinými zainteresovanými subjekty je zajištění jeho rychlosti zcela nezbytné k ochraně základních práv jednotlivců, přičemž napadená ustanovení k naplnění tohoto cíle jednoznačně vedou, neboť koncentrací práva podat odpůrčí žalobu v rukou insolvenčního správce je vyloučen stav, kdy by se dané řízení prodlužovalo vedením desítek vzájemně se překrývajících incidenčních sporů. Jde-li o test potřebnosti, insolvenční řízení v minulosti fungovalo i při absenci restrikce aktivní legitimace, takže by se mohlo jevit, že nejde o mírnější prostředek k dosažení sledovaného cíle. Jak ale plyne z důvodové zprávy k návrhu insolvenčního zákona (sněmovní tisk č. 1120, s. 208), zákonodárce k danému opatření přistoupil s ohledem na "možné duplicity a jiné komplikace", o problematičnosti předchozí právní úpravy obdobně pojednává i odborná literatura (Hásová, J. a kol. Insolvenční zákon. Komentář. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2014, s. 797). Při vysokém počtu insolvenčních věřitelů v mnoha řízeních není možno uvedené problémy vyřešit pouze lepší organizací soudnictví, ale je třeba v nezbytné míře omezit i jejich individuální možnosti přístupu k soudu. Šlo tedy o reakci na nedostatečnost předchozí právní úpravy, jež dostatečně nezabezpečovala ochranu insolvenčních věřitelů. Zákonodárce, veden snahou zasáhnout do práva na soudní ochranu co nejméně, vložil právo podat odpůrčí žalobu do rukou insolvenčního správce, který sice nezastupuje zájmy jednotlivých insolvenčních věřitelů, jeho činnost však směřuje k zajištění ochrany jejich práv a zájmů.
37. Jde-li o test proporcionality v užším smyslu, ministerstvo vyšlo z toho, že jde o střet totožných práv (na soudní ochranu, resp. procesních záruk ohledně práva vlastnit majetek) insolvenčních věřitelů jako skupiny a jednotlivých věřitelů, přičemž z hlediska ústavněprávního nelze určit jediný správný model vyvážení jejich zájmů, a jde tedy o tzv. political question [ve smyslu nálezu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), bodu 29, či bodu 3 odlišného stanoviska soudce Jana Filipa k nálezu ze dne 25. 3. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)]. Zákonodárce v mezích ústavních kautel vyplývajících z čl. 4 odst. 4 Listiny v určité míře upřednostnil zabezpečení práv všech insolvenčních věřitelů oproti jejich individuálním zájmům. Nelze vyloučit, že si insolvenční správce nebude plnit své povinnosti, pro tento případ se každý insolvenční věřitel může domáhat náhrady škody podle § 37 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 296/2007 Sb., což představuje prostředek soudní ochrany, který nezdržuje a nekomplikuje insolvenční řízení. Taková úprava je přiměřená, neboť obsahuje pojistky k ochraně základních práv všech insolvenčních věřitelů jako celku i jako jednotlivců.
VI. Replika navrhovatelky
38. Ve své replice týkající se pouze stanoviska ministerstva navrhovatelka upozornila, že ministerstvo "vykolejuje" debatu z její ústavní roviny. Vytkla mu použití "módního" přístupu Law & Economics s tím, že jde pouze o podpůrný pramen při vytváření či nacházení práva, neboť jím v jeho čiré podobě lze popřít jakékoliv individuální základní právo, a že do své "rovnice" nezahrnulo základní práva a svobody, a tím dospělo k chybnému výsledku. Neomezená a nepodmíněná paralelní aktivní legitimace by mohla vést ke komplikacím a prodlevám, ovšem tato skutečnost není legitimním důvodem pro to, aby tato pluralita byla opuštěna, ale aby se hledalo řešení, jak eliminovat její negativní projevy. Argument ministerstva, že insolvenční správce má povinnost odborné péče, nemůže být validní, neboť v prostředí insolvence se správce vyskytuje opakovaně, stejně jako velcí institucionální věřitelé (typicky banky), a tím, že zákonodárce umožnil, aby věřitelé bez ohledu na případné porušení povinnosti odborné péče odvolávali insolvenční správce a na jejich místo volili správce "vlastní", se vůči velkým insolvenčním věřitelům dostal do pozice podřízenosti, neboť na nich závisí, zda správce, který se nechová podle jejich představ, přijde o svou "zakázku" a nebude volen ani do dalších insolvencí. Z tohoto důvodu případy, kdy by správce vznesl odpůrčí nárok vůči velkému institucionálnímu věřiteli, budou blízké nule, ačkoliv právě tito věřitelé mají na dlužníka velký vliv, který dokáží využít k tomu, aby přiměli dlužníka k provedení odporovatelných úkonů, jejichž hodnota je v absolutních číslech nejvyšší a tyto nároky jsou téměř vždy zcela dobytné.
39. Argumentuje-li ministerstvo zmíněným dokumentem UNCITRAL (blíže sub 31), navrhovatelka upozornila, že daný dokument abstrahuje od ústavního rozměru insolvenčního práva v jednotlivých státech, kde mohou být základní práva a svobody chápány různě, a ministerstvu vytkla jeho nekorektní interpretaci, a to s poukazem na závěrečné doporučení, které pro případ, že správce nevyužije svou primární aktivní legitimaci, konstruuje "záchrannou síť", která by měla zabránit, aby odpůrčí nárok bez dalšího "propadl". Nic takového česká právní úprava neobsahuje, neboť možnost závazného pokynu věřitelského výboru není nástrojem přístupným malým věřitelům, navíc oprávnění věřitelského výboru nemá žádné účinky ohledně způsobu vedení odpůrčího sporu. Dokument se staví proti variantě ničím nepodmíněné aktivní legitimace individuálního věřitele, ale tuto podporuje souhlasy jiných insolvenčních orgánů, neboť tak lze vytvořit rovnováhu mezi legitimním zájmem individuálních věřitelů a rizikem zneužití jejich oprávnění, dokument hovoří i o možnosti zneužití aktivní legitimace ze strany insolvenčního správce. Dle navrhovatelky lze každý výkon práva zneužít, řešením však není "primitivní" opatření ve formě odnětí dotčeného práva. "Komparace" zahraničních právních úprav provedená ministerstvem nemá žádnou vypovídací hodnotu, neboť se nelze omezit na seznámení se s obsahem několika málo ustanovení, ale je třeba vnímat širší souvislosti, např. za jakých podmínek může věřitel vést mimosoudní spor, jaké je postavení věřitele v rámci insolvenčního řízení, jaké může dávat pokyny, žádosti či podněty, zda a jak na ně musí být reagováno, jak je nastaven zastupitelský věřitelský systém a jaké mají věřitelské orgány pravomoci a povinnosti, jak jsou ustanovováni insolvenční správci do konkrétního řízení a také jak psané právo funguje v praxi. O kvalitě "komparace" hovoří i to, že v Německu mohou odpůrčí žalobu podávat i individuální insolvenční věřitelé. Nejde tak o žádné spolehlivé informace, tyto nejsou ani podstatné, neboť tyto v testu ústavnosti nemají místo.
40. K náčrtu ministerstva stran možných variant řešení, kde na jednom pólu stojí aktivní legitimace jen insolvenčního správce a na druhém jak správce, tak jednotlivého insolvenčního věřitele, navrhovatelka souhlasí s tím, že druhá varianta je riziková, ovšem pokud by tato byla s dalšími podmínkami, nevidí důvod, který by tomu mohl být na překážku, neboť zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, obsahuje řadu odborných procesních momentů, např. jak je zakotven v § 298 či § 230 odst. 4 (jenž v návrhu zákona nebyl obsažen), kde dle optiky ministerstva nepochybně hrozí časová prodleva a ekonomické plýtvání, v případě odporovatelnosti je navíc značný "časový polštář" pro podání žaloby v podobě lhůty jednoho roku, do níž by bylo možno vměstnat i rozhodovací proces, zda v případě nezájmu správce podat žalobu přiznat aktivní legitimaci individuálnímu věřiteli. Tato varianta tedy žádné zvláštní komplikace nepřináší, takže za situace, kdy při první variantě dochází k zásahu do základního práva, by mělo být zvoleno toto řešení, přičemž odkaz ministerstva na hypoteticky neúčelně vynaložené náklady s ohledem na daný zásah obstát nemůže.
41. Dle navrhovatelky nemůže obstát ani konstrukce ministerstva, že věřitelé mají společný zájem na co nejvyšším uspokojení svých pohledávek, a tudíž i na podání odpůrčí žaloby, neboť to neodpovídá insolvenčním principům ani praxi - zajištění věřitelé zpravidla žádný zájem na podání odpůrčích žalob nemají, stejně tak jako věřitelé pohledávek za podstatou a ti, kteří byli účastníky odporovatelných právních úkonů. Z ekonomického hlediska neobstojí ani úvaha, že k podání odpůrčí žaloby motivuje správce možnost získat vyšší odměnu.
42. Navrhovatelka odmítla i argument ministerstva, že nejde o nedostatek právní úpravy, jestliže správce záměrně v individuálním případě poruší své povinnosti, protože pak nastupuje jeho právní odpovědnost. Insolvenční pořádek je nastaven tak, že drtivá většina případů nebude nikdy postižena, a to zpravidla tam, kde je to pro uspokojení ostatních věřitelů podstatné. Otázka, zda je právní úprava funkční, se posuzuje podle toho, jestli se jí daří dosahovat účelu, pro který byla zavedena, přičemž je zcela nepodstatné, zda důvodem nefunkčnosti je třeba porušování právní povinnosti; v této souvislosti navrhovatelka poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 25/12 (N 59/69 SbNU 123; 116/2013 Sb.), kde také docházelo ke zneužití práva a kdy také existoval právní nástroj ochrany (§ 150 o. s. ř.). Insolvenčnímu správci žádná sankce reálně nehrozí, neboť osoba, vůči níž by měl být odpůrčí nárok uplatněn, je nejsilnějším věřitelem v insolvenčním řízení, takže ovládá věřitelský výbor, který tak proti ní žádnou aktivitu vyvíjet nebude, naopak může odmítnout schválit financování odpůrčího sporu, insolvenční soud také zpravidla žádné porušení v nepodání žaloby neshledá, neboť by to měl být on, kdo by za chronické přetíženosti insolvenčních soudů měl daný spor projednat a rozhodnout. V případě trestněprávní roviny jde po odborné stránce o vysoce sofistikovanou a specializovanou problematiku, kdy se musí nasimulovat celý soudní spor, jako by byla žaloba podána, takže trestní řízení zpravidla skončí jeho zastavením. Argument ministerstva, že když nedojde k porušení povinností, systém funguje a zavedení aktivní legitimace pro individuální věřitele je nadbytečné a potenciálně škodlivé, navrhovatelka odmítla s tím, že určitá míra kolektivizace je nutná a ne každý s ní spojený zásah do základního práva individuálního věřitele je protiústavní, je nutno však posoudit, zda tato míra je akceptovatelná. A v této věci je již excesivní, navíc stejně věcně nefunguje. Návrh není závislý na tom, jak insolvenční správce se svou legitimací naloží a zda je příslušná úprava ještě funkční, jeho těžiště spočívá v úplném odnětí aktivní legitimace, ač existuje ústavně šetrnější řešení. Neobstojí ani argument, že daná právní úprava má zajistit rychlost a hospodárnost řízení, a tím i spravedlivý proces všem účastníkům, neboť rychlost řízení není kvalitou mající přednost před právem na soudní ochranu.
43. Navrhovatelka odmítla i argumentaci, že účelem daného řízení není posoudit, zda napadená ustanovení představují nejlepší řešení, a návrh že je v podstatě politickou polemikou. O tu by mohlo jít, kdyby napadenými ustanoveními nedocházelo k zásahu do základních práv. Účelem daného řízení také jistě není hledat nejlepší řešení, ale posoudit, zda dané řešení obstojí v testu ústavnosti a v jeho rámci v testu tzv. intervenčního minima. Ministerstvo pro případ vyhovění konstruuje rozpor s právem EU, to upravuje toliko otázku příslušnosti, nikoliv aktivní legitimace. Vzhledem k tomu, že vztah mezi oběma národními právními systémy je ovládán zásadou teritoriality, žádný konflikt v tom, kde by se mělo odehrát insolvenční řízení, nehrozí. Ministerstvem uváděná skutečnost, že insolvenční správce není orgánem veřejné moci, a proto nedochází ke kolektivizaci ani ve prospěch jiných věřitelů, ani ve prospěch veřejné moci, je dle navrhovatelky irelevantní, a pokud se otázkou povahy této funkce ESLP zabýval, stalo se tak z důvodů, které jsou vlastní toliko jím vedenému řízení (tj. zda jeho jednání je přičitatelné členskému státu), což je pro toto řízení nepodstatné.
44. Ministerstvo při pokusu o odlišení od rozhodnutí Ústavního soudu ve věci popěrného práva také uvedlo, že hrozí bobtnání incidenčních sporů a že jde o promyšlený krok zákonodárce. Dle navrhovatelky ale přehlédlo jí zmiňovanou variantu řešení, s níž takové důsledky nejsou spojeny. Argumentace státu na podporu tehdejší úpravy popěrného práva byla v podstatě stejná jako nyní, po jejím zrušení byla přijata úprava, která funguje dosud a bez větších námitek. Z důvodu výše uvedených nelze přijmout ani argumentaci srovnáním právních úprav či judikaturou ESLP, neboť konstrukce (abstraktní) kontroly (norem) Ústavním soudem je jiná (a také hlubší). Odkaz ministerstva na případ Kotov nemůže pro nepřiléhavost obstát, neboť zde nejde o to, zda někomu vznikla škoda a zda v rámci vnitrostátního práva má naději na její nahrazení, ale zda by kolektivizaci nešlo provést z hlediska zasažených práv šetrnějším způsobem, přičemž vznik škodního nároku nehraje roli. Skutečnost vzniku odpovědnostního nároku správce není z hlediska abstraktní kontroly ústavnosti dostatečným argumentem pro aprobování zásahu do základních práv nepřiměřenou kolektivizací, jak plyne z nálezu (bodů 48 až 55) ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 14/10 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.), navíc individuální věřitel není oprávněn vymáhat celou škodu, kterou utrpěla majetková podstata, ale jen poměrný díl, který by na něj v případě úspěšně vymoženého nároku připadl, což by s ohledem na "racionální apatii" věřitelů vedlo k tomu, že by byl zpravidla vyžadován jen zlomek toho, co nepodáním žaloby získala třetí osoba (takže se její nepodání může správci "vyplatit"), na zřeteli je nutno mít i důkazní problém poškozeného věřitele s ohledem na příčinnou souvislost (kdy v českém právu neplatí konstrukce "ztráty naděje", která by mohla být pro tuto situaci velmi vhodná), navíc i úspěch ve sporu neznamená, že by nárok byl uspokojen, neboť správci jsou významně podpojištěni, a tak by byl daný nárok nedobytný.
45. Pokud ministerstvo dospělo k závěru, že napadená ustanovení v testu ústavnosti obstojí, podle navrhovatelky zrychlení řízení může být skutečně legitimním cílem, nejsou však s to tohoto cíle dosáhnout, neboť zákonodárce opomněl uzavřít jiné cesty, které věřitel může využít, konkrétně je jí žaloba na neplatnost téhož jednání, která "kolektivizována" nebyla, nebyl pro ni uplatněn žádný časový limit, věřitele limituje pouze nutnost prokázání právního zájmu, což je překážka dle soudní judikatury reálně nepřekonatelná, nicméně tento věřitel v rámci obstrukcí může takovou žalobu opakovaně podávat. Dále pak lze uplatnit relativní neúčinnost (bezúčinnost), a to odpůrčí žalobou i v rámci sporu o pravost pohledávky věřitele v těch případech, kdy dlužník nestihl svůj závazek z odporovatelného úkonu před zahájením insolvenčního řízení splnit. Věřitel může účelově tvrdit, že dané právní jednání je neplatné, a vést roky spor o pravost pohledávky, případně může tvrdit, že je neúčinné, což je dle judikatury validní popěrnou kvalitou, pak se bude čekat minimálně jeden rok do uplynutí lhůty pro podání odpůrčí žaloby insolvenčním správcem, a pokud ten žalobu nepodá, žaloba věřitele bude zamítnuta, přičemž tento spor bude zřejmě trvat další rok. Ministerstvo nepředložilo ani žádná empirická data, kterými by svá tvrzení o urychlení řízení podložilo, takže jde o teoretické úvahy.
46. K argumentu ministerstva, že insolvenční správce má povinnost jednat v zájmu individuálních věřitelů, a protože nelze nalézt jediné správné řešení, jde o political question, navrhovatelka uvedla, že kritérium nutnosti (zda k témuž cíli lze dospět způsobem, který bude do základních práv zasahovat méně) napadených ustanovení je prubířským kamenem, na němž se ukazuje neudržitelnost napadených ustanovení, přičemž posouzení této otázky se ministerstvo materiálně vyhnulo. Je to postup nesprávný, neboť tak mohlo učinit jen v případě, kdy by byla v sázce práva podle hlavy čtvrté Listiny.
47. Provedlo-li ministerstvo test přiměřenosti v užším smyslu, je tento krok podle navrhovatelky vlastně nadbytečný, navíc ministerstvo do testování zahrnulo jen jeden prvek - vznik odpovědnostního nároku, a to ještě nedostatečně. Pokud jde o újmu, navrhovatelka poukázala na zásah do základních práv individuálních věřitelů, když odpůrčí nárok, tvořící zajištění sui generis jejich pohledávek, přestal být v jejich dispozici, a na to, že došlo k ochromení odpůrčí žaloby, neboť insolvenční správce je motivován uplatnit ty největší a nejbonitnější odpůrčí nároky, a konečně při stávajícím nastavení odpovědnosti insolvenčního správce za škodu se individuální věřitelé uspokojení svých škodních nároků nedomohou. Na straně pozitiv je jen zrychlení insolvenčního řízení, a tato kvalita nebyla empiricky doložena, přičemž existují silné důvody se domnívat, že žádné zrychlení přinést nemůže. Ani v tomto testu tak napadená právní úprava neobstojí.
48. Dodatečně navrhovatelka podáním ze dne 2. 1. 2017 doplnila svou argumentaci srovnáním českého a rakouského insolvenčního práva. Konkrétně v rakouském právu zajištěný věřitel stojí vně insolvenčního řízení (nemá hlasovací práva a ohledně předmětu zajištění disponuje určitou mírou suverenity), naopak česká úprava z něj vytvořila potenciálního dominanta, neboť má hlasovací právo pro pohledávky, které jsou kryty hodnotou zástavy, a je mu umožněno dávat insolvenčnímu správci závazné pokyny stran zpeněžení zástavy. V případě nezajištěných věřitelů v Rakousku existuje aktivní podpora tzv. věřitelských asociací, které profesionálně zastupují "malé" věřitele, česká právní úprava jim oproti tomu pozornost nevěnuje a jejich postavení je i s ohledem na to, že do věřitelského výboru jsou voleni i zajištění věřitelé, slabé. Rakouský systém, pokud jde o jeho fungování v praxi, nevykazuje žádné slabiny. V českém insolvenčním řízení může dominovat věřitel s velkou zajištěnou pohledávkou, který má otevřenu cestu získat výhody na úkor nezajištěných věřitelů, insolvenční soud zpravidla žádný dozor nevykonává, insolvenční správce se nestaví na odpor zajištěnému věřiteli a nezajištění malí věřitelé jsou zpravidla "apatičtí". Jde-li o výkon samotného odpůrčího práva, v Rakousku je insolvenční správce pod aktivní kontrolou soudu, je věřiteli neodvolatelný a i z důvodů již uvedených se nemusí obávat zajištěných ani velkých nezajištěných věřitelů, zatímco u nás proti dominantnímu věřiteli insolvenční správce odpůrčí žalobu zpravidla nepodá, případně spor vede tak, aby nebyl úspěšný. Systematicky se tak snižuje dobytnost pohledávek malých věřitelů, a tím se zasahuje do jejich vlastnického práva a porušuje rovnost věřitelů.
VII. Upuštění od ústního jednání
49. Ústavní soud shledal s přihlédnutím k obsáhlým a důkladně vyargumentovaným vyjádřením (viz sub 9 až 48), že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něj upustil podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
VIII. Dikce napadených ustanovení
50. V době podání návrhu napadená ustanovení zněla takto:
§ 235 odst. 2
"(2) Neúčinnost dlužníkových právních úkonů se zakládá rozhodnutím insolvenčního soudu o žalobě insolvenčního správce, kterou bylo odporováno dlužníkovým právním úkonům (dále jen ,odpůrčí žaloba')."
Následně bylo toto ustanovení změněno bodem 133 zákona č. 294/2013 Sb., takto:
"V § 235 odst. 2 se za slovo ,úkonů' vkládají slova , , včetně těch, které tento zákon označuje za neúčinné a které dlužník učinil poté, co nastaly účinky spojené se zahájením insolvenčního řízení,' a na konci textu odstavce 2 se doplňují slova , , není-li dále stanoveno jinak'."
Ustanovení § 235 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, tak nyní zní:
"(2) Neúčinnost dlužníkových právních úkonů, včetně těch, které tento zákon označuje za neúčinné a které dlužník učinil poté, co nastaly účinky spojené se zahájením insolvenčního řízení, se zakládá rozhodnutím insolvenčního soudu o žalobě insolvenčního správce, kterou bylo odporováno dlužníkovým právním úkonům (dále jen ,odpůrčí žaloba'), není-li dále stanoveno jinak."
§ 239 odst. 1
"(1) Odporovat právním úkonům dlužníka může v insolvenčním řízení pouze insolvenční správce, a to odpůrčí žalobou podanou proti osobám, které mají povinnost vydat dlužníkovo plnění z neúčinných právních úkonů do majetkové podstaty; jde o incidenční spor. Jestliže v době zahájení insolvenčního řízení probíhá o téže věci řízení na základě odpůrčí žaloby jiné osoby, nelze v něm až do skončení insolvenčního řízení pokračovat."
Následně bylo toto ustanovení změněno bodem 134 zákona č. 294/2013 Sb., takto:
"V § 239 odst. 1 větě první se za slova ,pouze insolvenční správce,' vkládají slova ,i když nejde o osobu s dispozičními oprávněními,' a část věty za středníkem se včetně středníku zrušuje."
Ustanovení § 239 odst. 1 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb., tak nyní zní: