41. Problematika škodlivosti jednotlivých druhů loterií je dlouhodobě odborně zkoumanou oblastí, a to nejen v České republice. Lze zde odkázat na pravidelné roční zprávy Národního monitorovacího střediska pro drogy a závislosti sekretariátu Rady vlády pro koordinaci protidrogové politiky (viz např. Mravčík, V. a kol. Hazardní hraní v České republice a jeho dopady. Praha: Úřad vlády České republiky, 2014, a výroční zprávy tohoto střediska z let 2013 až 2017 dostupné na webové stránce www.vlada.cz a využívající rovněž zahraničních výzkumů) s rozborem tzv. gamblerství a s ním spojených negativních společenských dopadů na úrovni komunit a jednotlivců včetně kriminality, která s tím primárně a sekundárně souvisí. Proto nemůže Ústavní soud za zjevně iracionální označit závěr o vyšší společenské škodlivosti provozování výherních hracích přístrojů a obdobných zařízení v porovnání s ostatními druhy loterií a podobných her. Už jen existence takovéto široké celospolečenské debaty vyvrací argument navrhovatele o nemožnosti pochopit důvody rozdílné právní úpravy jednotlivých druhů loterií. Pro závěr o ústavní přijatelnosti posuzovaného zákona postačí, že takové důvody pro odlišné zacházení objektivně existují (viz statistické údaje ve vyjádření vlády sub 13), a jsou tak oporou pro ústavně konformní výklad napadených ustanovení. Argumentaci ve vyjádření vlády pak navrhovatel nijak nezpochybnil, i když k tomu dostal příležitost.
42. Pro posuzovanou otázku navíc není bez významu, že právě umisťování a provozování výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení tvoří významnou součást nákladů, které společnost v souvislosti s hazardními hrami nese. Zde je třeba uvést, že podle Výroční zprávy o hazardním hraní v České republice v roce 2014 autorů V. Mravčíka a kolektivu (Praha: Úřad vlády České republiky. Národní monitorovací středisko pro drogy a závislosti, květen 2015, s. 56 n.) získaly za období roku 2014, které je významné pro posouzení účelu odvodů, veřejné rozpočty z těchto odvodů z hazardních her 7,92 mld. Kč. Z toho odvody z elektronických hracích zařízení tvořily 78 % (6,21 mld. Kč) a měly oproti předchozímu roku zvýšenou tendenci (stouply o 228 mil. Kč, zatímco příjmy z ostatních hazardních her poklesly o 363 mil. Kč. Příjem veřejných rozpočtů z hazardního hraní činil v r. 2014 přibližně 750 Kč na 1 obyvatele. Ovšem v téže době podle touto Výroční zprávou citované další studie, tj. Winkler, P., Bejdová, M., Csémy, L. & Weissová, A. Problémové hráčství: Společenské náklady na hazardní hraní v České republice. Praha: Psychiatrické centrum Praha, 2014, se společenské náklady na hazardní hraní pohybovaly přibližně ve výši 14,2 až 16,1 mld. Kč, většina (přibližně 80 %) těchto nákladů vznikla v souvislosti s hraním na elektronických hracích zařízeních, přičemž autoři studie uvádějí, že mezi náklady, které přitom nebyly identifikovány ani kvantifikovány, řadí náklady na vymáhání pohledávek, náklady na exekuce, náklady na averzi ke ztrátě, prevenci proti kriminalitě, finanční náklady na rozvody, náklady na psychickou újmu obětí trestných činů a také náklady ušlé příležitosti (citováno dle Mravčík, V. a kol. Výroční zpráva o hazardním hraní v České republice v roce 2014, s. 59). Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že zdanění v obecné rovině pro stát a veřejné rozpočty plní funkci fiskální, redistribuční a alokační (podle platné úpravy zákonem č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění zákona č. 298/2016 Sb., se již výslovně hovoří o dani, na rozdíl od loterijního zákona, který hovořil o odvodech). Kromě toho je obecně uznávána role daní, poplatků, odvodů a dalších veřejných dávek z hlediska regulace chování subjektů práva, tedy jejich poplatníků. Proto je pro tento případ zdůrazňována ochranná a regulační funkce zdanění hazardních her (srov. Boháč, R., Krasulová, H. Zákon o dani z hazardních her. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 4), která může představovat ústavně konformní zásah do státem nechtěné, byť jak již bylo shora uvedeno, tolerované "jiné hospodářské činnosti" podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud toto negativní působení regulativní funkce odvodu z pevné části dílčího základu odvodu neshledal proto v rozporu s namítaným porušením čl. 1 a 26 Listiny.
43. Zcela legitimní je i samotné vyšší zdanění zboží či služeb, jež považuje zákonodárce za více společensky škodlivé, když již jejich samotný prodej či provozování nezakáže. Ze stejného důvodu bude ústavně přípustné kupříkladu vyšší zdanění zdravotně škodlivějšího tabáku či alkoholu. Názory navrhovatele na podobnost provozování výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení s jiným druhem loterií (např. tzv. sázkovými terminály u číselných loterií) jsou zcela nepodložené a irelevantní v otázce oprávnění zákonodárce stanovit vyšší daňovou povinnost pro určitý druh společensky škodlivé výdělečné činnosti. Ve zbývající části argumentace navrhovatele (sub 7) lze přisvědčit vyjádření vlády (viz sub 15) v tom, že nelze srovnávat technické hry, postižené napadenou úpravou, se sázkovými terminály číselných loterií s ohledem na odlišnosti principů těchto druhů hazardu, kdy sázkové terminály registrují hráče do hry, jejíž výsledek je určován až za nějaký čas a obvykle jinde. Navíc tato zařízení většinou neovládá sám hráč, který pouze dává pokyny jejich obsluze. Lze tedy uzavřít, že na základě v současnosti dostupných faktů navrhovatel nedoložil svévoli či libovůli zákonodárce při uvalení vyšší nebo zcela zvláštní nové daňové povinnosti na provozovatele výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení.
44. Ještě širší pole uvážení má pak zákonodárce pro volbu mechanismu určování konkrétní výše daňové povinnosti. Ústavní soud nemůže svým úsudkem o vhodnosti určité úpravy stanovení výpočtu daně nahrazovat úsudek demokraticky zvoleného zákonodárce, který má ve sféře veřejných politik široké možnosti uvážení a který také za případný neúspěch zvoleného řešení nese politickou odpovědnost [viz obdobně např. nálezy ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), popř. ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. Přitom nelze srovnávat pouze obor provozování hospodářské činnosti jejich provozovatelů, nýbrž daňovou skutkovou podstatu jako celek, tzn. to, co provozují, jakým způsobem a s jakými náklady dosahují zisku, a zda a jak se provozování konkrétní hazardní hry projevuje na hodnotách chráněných ústavním pořádkem. Sem patří nejen jednotlivé aspekty provozování hazardu, nýbrž i vytváření předpokladů, nebo naopak překážek pro jeho nabízení. Ústavní soud tak nedospěl k závěru o protiústavnosti úpravy, která dílčí základ odvodu z výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení rozdělila na část poměrnou (stanovenou, stručně řečeno, ziskem provozovatele) a část pevnou (určenou dle povolené doby provozu zařízení). Touto úpravou byl, jak vyplývá z vyjádření vlády, snadněji zajištěn legitimní cíl výběru alespoň minimálního daňového plnění v oblasti specifické výdělečné činnosti, v níž často dochází k daňovým únikům. Ani toto tvrzení navrhovatel nijak nerozporuje. Nelogičnost uvedené úpravy dovozuje pouze z argumentu, že tzv. pevná část odvodu je stanovena v rozporu s předmětem odvodu, kterým je provozování výherních hracích přístrojů a jiných technických herních zařízení, nikoliv doba povolení takového provozování. Tento legitimní cíl je kryt v § 4 odst. 3 loterijního zákona, dle nějž se provozováním rozumí činnost směřující k uvedení loterií a jiných podobných her do provozu, včetně zprostředkovatelských, organizačních, finančních, technických a dalších služeb souvisejících se zajištěním provozu těchto her, a jejich řádné ukončení a vyúčtování. Výklad uvedených ustanovení předestřený vládou neshledal Ústavní soud jako ústavně nekonformní, neboť obstojí nejen v testu racionality [viz k jeho pravidlům zejména nález ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.)], nýbrž i v testu proporcionality [k tomu z hlediska regulace hazardních her např. nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].
45. V obecné rovině potvrdil možnost zákonodárce rozlišovat mezi jednotlivými hazardními hrami rovněž Soudní dvůr, který v rozsudku C-98/14 ze dne 11. 6. 2015 ve věci Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft, Lixus Szerencsejáték Szervező kft, Lixus Projekt Szerencsejáték Szervező kft, Lixus Invest Szerencsejáték Szervező kft, Megapolis Terminal Szolgáltató kft proti Magyar Állam (dostupný na http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:62014CJ0098) dospěl k závěru, že je legitimní, omezí-li stát provozování technických her jen na kasina, je-li jeho hlavním cílem ochrana hráčů a společnosti. Současně uvedl, že vedlejším důvodem mohou být i fiskální dopady s tím, že míru zatížení (Maďarsko zvýšilo bez přechodného období paušální daň z provozování výherních hracích přístrojů v hernách pětinásobně, a navíc zavedlo poměrnou daň z téže činnosti) mají hodnotit vnitrostátní soudy. Konstatoval přitom, že jde o zásah do práva na volný pohyb služeb podle čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie, což lze odůvodnit naléhavými důvody obecného zájmu, které mají posoudit právě vnitrostátní soudy z hlediska toho, zda "předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví". Pochybnosti tohoto rázu, které by měly ústavní relevanci v podobě porušení čl. 1, čl. 2 odst. 2 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, Ústavní soud (viz výše) neshledal.
Ad c) Chybějící odůvodnění návrhu napadených ustanovení zákona
46. Navrhovatel rovněž namítá nedostatek odůvodnění ústavní konformity napadené právní úpravy jak v textu zákona, v samotném průběhu legislativního procesu, tak v chybějící důvodové zprávě. Co se textu zákona týče, je tato námitka nedůvodná již s ohledem na to, co bylo shora uvedeno k účelu zákona vymezenému v jeho § 1 odst. 1 (viz sub 35 až 37). Stejně tak je nedůvodná námitka nedodržení ústavně konformního postupu v této otázce v Senátu a chybějící důvodové zprávy. Zde je třeba navrhovatele odkázat na čl. 46 odst. 2 a čl. 47 odst. 2 až 4 Ústavy, ze kterých tato povinnost Senátu v ústavní rovině neplyne, nehledě na to, že čl. 47 odst. 4 Ústavy ani pozměňovací návrhy při projednávání návrhu zákona vráceného Senátem v pozměněném znění nepřipouští. Konečně je třeba zdůraznit, že navrhovatel nemůže uspět s argumentací založenou na tom, že při projednávání nebyla ústavní konformita pozměňovacího návrhu Senátu dostatečně, popř. vůbec odůvodněna, protože z takového tvrzení sám o sobě závěr o neústavnosti napadené právní úpravy dovodit nikdy nelze. Naopak je právě úkolem navrhovatele (§ 34 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) prokázat, že přijatý zákon je z některého z hledisek zakotvených v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v rozporu s ústavním pořádkem. To se však navrhovateli nepodařilo.
47. Konečně je třeba poznamenat, že řízení o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení by nemělo sloužit k tomu, aby oprávnění navrhovatelé jeho prostřednictvím bez náležité ústavněprávní argumentace přenášeli diskuze na téma složitých společenských otázek, jakou je kupříkladu míra škodlivosti jednotlivých druhů loterií, na půdu Ústavního soudu a i tímto způsobem z něj usilovali vytvořit onu pomyslnou tzv. třetí komoru. Ten může být v tomto směru garantem jednak toho, že taková debata proběhla (či alespoň mohla bez nepřiměřených překážek proběhnout) na půdě k tomu povolaných komor Parlamentu, a dále toho, zda výsledný zákon není podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy v rozporu s ústavním pořádkem.
Ad d) Rozpor ve vymezení předmětu odvodu - pojem provozování hracích přístrojů
48. Ústavní soud nemohl přisvědčit ani námitce navrhovatele, že tzv. pevná část dílčího základu odvodu nebyla odvozena od předmětu odvodu, kterým je provozování zařízení. Vláda v této souvislosti (viz sub 14) odkazuje na definici pojmu "provozování" podle § 4 odst. 3 loterijního zákona. Z ní vyplývá, že pojem provozování nelze chápat jen v užším smyslu, tedy jako stav, kdy je zařízení zapnuté (ve dnech, kdy je provozování povoleno), ale i veškerou činnost s tím související. Jako důvod pro základ výpočtu odvodu dle počtu dnů, v nichž je provozování zařízení povoleno, vláda uvádí racionální zjednodušení správy daně, a to jak pro správce daně, tak pro daňový subjekt.
49. Ústavnost tohoto řešení lze dále dle Ústavního soudu dovodit zejména z toho, co bylo uvedeno výše ohledně škodlivosti provozování předmětných herních zařízení, která jsou zvláště nebezpečná pro vznik patologické závislosti. Účelem této regulace tak bylo nejen působit na vlastní hraní, ale i na jeho samotnou dostupnost, tj. též na vytváření příležitosti ke vzniku takové závislosti již samotným nabízením možnosti si zahrát. Takové vymezení proto nejen obstojí v testu racionality, neboť nezasahuje do podstaty a smyslu provozování této hospodářské činnosti podle čl. 4 odst. 4 Listiny, nezpochybňuje samotnou existenci tohoto práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny, sleduje nepochybně legitimní cíl (viz veškeré shora na toto téma předestřené vývody), ale zvolený prostředek je dokonce více než jen pouze racionální. Lze se opřít i o v zahraničí prováděné výzkumy (zde konkrétně Williams, R. J., West, B. L. & Simpson, R. I. Prevention of Problem Gambling: A Comprehensive Review of the Evidence, and Identified Best Practices. Report prepared for the Ontario Problem Gambling Research Centre and the Ontario Ministry of Health and Long Term Care. October 1, 2012), ze kterých vychází nejen k tomu příslušné složky státního aparátu jako zmíněné Národní monitorovací středisko pro drogy a závislosti sekretariátu Rady vlády pro koordinaci protidrogové politiky, ale i právní úprava. Výroční zpráva o hazardním hraní v České republice v roce 2015 autorů Mravčíka, V. a kol. (Praha: Úřad vlády České republiky. Národní monitorovací středisko pro drogy a závislosti, 2016, s. 119, elektronická verze dostupná na https://www.drogy-info.cz/publikace/vyrocni-zpravy/vyrocni-zprava-o-hazardnim-hrani-v-ceske-republice-v-roce-2015/, v listinné verzi s. 121) uvádí odbornou veřejností uznávané aktivity regulující dostupnost hazardního hraní, kterými jsou:
a) omezení obecné dostupnosti hazardu - omezení počtu provozoven hazardu, omezení škodlivějších forem hazardu, omezení počtu typů hazardních her, omezení hazardu na vyhrazené provozovny hazardu, omezení provozování hazardu na určené lokality, omezení provozní doby provozoven,
b) omezení přístupnosti - zákaz hazardu mládeže nebo zvýšení zákonného věku pro hazard, omezení přístupu do provozoven na nerezidenty, vyloučení určité skupiny obyvatel z hazardního hraní či sebevyloučení,
c) omezení či úprava způsobu poskytování hazardu - úprava strukturních charakteristik her, hráčské limity, zrušení věrnostních/bonusových karet nebo změna jejich parametrů, limity maximální prohry, vzdělávací programy o problémovém hráčství pro zaměstnance provozoven hazardu, automatická či povinná intervence u rizikových hráčů, omezení přístupu k penězům, omezení současného užívání alkoholu a tabáku, omezení reklamy, vzhled provozoven hazardu, zvýšení ceny hazardu, poskytování hazardu systémem státního monopolu.
50. Napadená právní úprava z hlediska sledování legitimního cíle, jeho účelnosti i proporcionality zásahu do tohoto typu "podnikání" proto obstojí i v testu proporcionality zásahu do práva provozovat jinou hospodářskou činnost, zejména s ohledem na právě uvedené aktivity regulující dostupnost hazardního hraní uvedené zejména pod písmeny a) a c). V této souvislosti je možno poukázat i na nález ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (N 110/61 SbNU 625; 202/2011 Sb.), ve kterém se Ústavní soud v jiné souvislosti zabýval tzv. objektivními podmínkami provozování hracích automatů (nezávislých na osobě provozovatele a obecných pravidlech pro provozování, tedy kdo a jak může provozovat), tedy zda je vůbec zákaz provozování přípustný.
X. Závěr
51. Ústavní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že napadená ustanovení loterijního zákona nebyla v rozporu s čl. 1 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, stejně jako s čl. 2 odst. 2, popř. čl. 11 odst. 5 Listiny a s čl. 2 odst. 3 Ústavy, a proto podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl o zamítnutí návrhu.