77. K volbě zástupců občanů dochází podle Ústavy ve volbách do Parlamentu, resp. do jeho jednotlivých komor, a ve volbě prezidenta republiky. V těchto případech lid volbou přímo legitimuje výkon státní moci. Ve vztahu k územní samosprávě pak tuto legitimační funkci plní volby do zastupitelstev obcí a krajů. Žádné jiné volby, jimž by bylo možné přisuzovat takovouto funkci, Ústava ani jiný ústavní zákon neznají, a jen ve vztahu k nim lze proto uplatňovat právo podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců [tomu odpovídá v minulosti provedený výklad pojmu "volební zákon" podle čl. 40 Ústavy, podle něhož se tento pojem vztahuje - s níže uvedenou výjimkou - výlučně na tyto volby, srov. nález ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)]. Na roveň uvedeným volbám je třeba - z hlediska ústavních záruk volebního práva, včetně procedurálních požadavků na přijetí volebního zákona podle čl. 40 Ústavy - postavit také volby do Evropského parlamentu, které plní srovnatelnou funkci, byť nejde o orgán zřízený ústavním zákonem, ale mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy [srov. nález ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 14/14 (N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.), v němž byl přezkoumáván soulad zákonné úpravy voleb do Evropského parlamentu s čl. 21 odst. 3 Listiny].
78. V ostatních případech výkonu veřejné moci se předpokládá, že demokratická legitimita státních orgánů nebo orgánů územních samosprávných celků bude zprostředkovaná. Tím není vyloučeno, aby zákon umožnil v té či oné míře účast občanů na volbě či jmenování členů jiných orgánů, které byly zřízeny zákonem nebo na základě zákona. Z této účasti, bude-li mít podobu práva volit, však nelze vyvozovat samostatnou demokratickou legitimitu těchto orgánů. Na jakoukoliv takovouto účast občanů je nutno nahlížet pouze jako na ryze funkční řešení, které má přispět k výběru vhodné osoby nebo v rámci tohoto výběru zohlednit zájem určité skupiny osob. Zásady práva volit vztahující se k výkonu práva svobodné volby svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny se v případě těchto "jiných" voleb uplatní jen nepřímo, například z hlediska zákazu svévole vyplývajícího z čl. 1 odst. 1 Ústavy, zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny nebo záruk rovných podmínek práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny (v posledně uvedeném případě půjde o záruku práva osoby o volenou funkci usilující, a nikoliv osoby do této funkce volící).
79. Činnost zdravotních pojišťoven má nepochybně povahu "správy věcí veřejných", tato skutečnost však ještě neznamená, že volby do jejich orgánů představují "svobodnou volbu zástupců občanů" ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny. Takovémuto pojetí brání nejen výše uvedený výklad, který omezuje použití tohoto článku pouze na volby plnící funkci demokratické legitimace výkonu státní moci a územní samosprávy, ale též zákonné vymezení zdravotních pojišťoven, které by jim ani v případě připuštění použití tohoto článku neumožňovalo přiznat povahu (ostatní) samosprávy.
80. Ustanovení čl. 31 Listiny zaručuje každému právo na ochranu zdraví. Pouze občanům pak zaručuje právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění za podmínek, které stanoví zákon. Z posledně uvedeného základního práva občanů vyplývá zákonodárci povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující způsob přístupu ke zdravotní péči a zdravotním pomůckám přiměřené kvality [např. usnesení ze dne 5. 5. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319), nález ze dne 25. 3. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 28, nebo nález ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), bod 97]. Konkrétní podoba tohoto systému ale závisí na rozhodnutí zákonodárce. Je věcí zákona, aby stanovil jeho organizaci, včetně otázky, zda má být jediná nebo více zdravotních pojišťoven, vnitřní strukturu zdravotních pojišťoven, způsob vytváření jejich orgánů a kontrolu jejich činnosti. To platí i pro určení, zda a v jaké míře se na ustanovování těchto orgánů mají podílet jednotliví pojištěnci či zaměstnavatelé hradící zdravotní pojištění nebo samotné orgány státu.
81. Zdravotní pojišťovny, včetně zaměstnaneckých pojišťoven, jsou subjekty veřejné správy vykazující - spíše než znaky veřejného ústavu - znaky veřejného podniku (srov. Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 70 a násl., nebo Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 258 a násl.), který vykonává tzv. zbytkovou ostatní veřejnou správu (Sládeček, V. tamtéž, s. 308 a násl.), spočívající v různých činnostech veřejného zájmu. Platná zákonná úprava je neumožňuje považovat za samosprávné veřejnoprávní korporace (srov. Hendrych, D., tamtéž, s. 68 a násl., nebo Sládeček, V., tamtéž, s. 256 a násl.). Postrádají totiž jejich základní znak, kterým je uplatňování členského principu, umožňujícího (demokratický) vznik samosprávných orgánů. Ostatně, i kdyby Ústavní soud připustil existenci (quasi) členského substrátu, tj. množiny pojištěnců (k problematice tohoto a dalších prvků samosprávy na příkladu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky viz Malast, J. K pojmu, povaze a podobám neúzemní samosprávy - samospráva veřejných pojišťoven. Právník, 2016, č. 10, s. 863 a násl.), veřejným zdravotním pojišťovnám příslušné zákony neumožňují vytváření samosprávných orgánů, prostřednictvím kterých by mohly vykonávat samosprávu. V souladu se zákony mohou kreovat toliko orgány typické spíše pro soukromoprávní korporace, tj. správní rady a dozorčí rady. Lze sice připustit, že se některé činnosti zdravotních pojišťoven mohou výkonu samosprávy blížit (v obou případech se vykonává správa vlastních záležitostí), v daném případě jde však o správu soukromou, jelikož tyto činnosti nejsou vykonávány orgány samosprávné veřejnoprávní korporace.
82. Jakkoliv je fungující systém veřejného zdravotního pojištění nezbytným předpokladem realizace základního práva podle čl. 31 věty druhé Listiny, tento jeho význam neznamená, že by činnost orgánů zaměstnaneckých pojišťoven musela být legitimizována volbou, jíž by se zúčastnili jednotliví pojištěnci. Demokratická legitimita výkonu státní moci, resp. výkonu veřejné správy, ze strany zaměstnaneckých pojišťoven se neodvíjí od voleb do jejich orgánů, nýbrž (standardně) od voleb do Parlamentu. Nejde přitom jen o to, že část členů těchto orgánů je jmenována vládou, která je odpovědna Poslanecké sněmovně. Tato demokratická legitimita je dána již tím, že zaměstnanecké pojišťovny byly zřízeny a vykonávají svou působnost na základě zákona a že jejich činnost podléhá kontrole ze strany příslušných státních orgánů, včetně vlády a Poslanecké sněmovny (např. § 6 odst. 3, § 15 odst. 9 a 11 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách).
83. Ústavním soudem provedený výklad opodstatňuje závěr, že z práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny nevyplývá právo pojištěnců volit členy správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven a že záruky týkající se výkonu volebního práva podle čl. 21 odst. 2 a 3 Listiny nejsou pro tyto volby přímo použitelné. Ze stejného důvodu se pro pravidla těchto voleb neuplatní výhrada zákona obsažená v čl. 21 odst. 3 větě druhé Listiny. Způsob volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven bez přímé nebo při omezené účasti pojištěnců sám o sobě nezasahuje ani do základního práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny. Nelze proto než konstatovat, že napadená zákonná ustanovení jsou v souladu s čl. 21 odst. 1 až 3 Listiny a s čl. 31 větou druhou Listiny.
IX. Podmínky, za nichž mohou být pojištěnci zvoleni členy správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, z hlediska požadavků plynoucích z čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny
84. V další části přezkumu Ústavní soud posuzoval soulad napadených zákonných ustanovení s čl. 21 odst. 4 Listiny, který zaručuje občanům za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Toto ustanovení se vztahuje i k členství ve správních radách a dozorčích radách zaměstnaneckých pojišťoven, které je veřejnou funkcí.
85. Ustanovení čl. 21 odst. 4 Listiny nezaručuje právo na výkon určité veřejné funkce, ale pouze právo se o ni za rovných podmínek ucházet. Stanovení těchto podmínek, nestanoví-li je přímo ústavní zákon, je věcí zákona. V tomto ohledu zákonodárce disponuje širokou mírou uvážení, která však není bezbřehá. Jakákoliv podmínka, která omezuje přístup občanů k veřejné funkci, musí obstát z hlediska obecných požadavků vztahujících se k právním předpisům, jež vyplývají z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Zejména musí být stanovena dostatečně určitě a nesmí být svévolná. V souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny musí tato podmínka šetřit podstaty a smyslu uvedeného základního práva.
86. Napadená zákonná ustanovení podmiňují možnost ucházet se o funkci člena správní rady nebo dozorčí rady zaměstnanecké pojišťovny, nejde-li o členy jmenované vládou, ve volbách do těchto orgánů tím, že se těmito členy mohou stát pouze pojištěnci této pojišťovny a že návrhy kandidátů mohou předkládat pouze organizace zaměstnavatelů nebo odborová organizace. Ústavní soud se musel v rámci svého přezkumu zabývat otázkou, zda uvedené zákonné podmínky (každá z nich zvlášť) nezakládají nepřípustnou nerovnost mezi postavením jednotlivých uchazečů a zda v nich nelze spatřovat nepřiměřený zásah do práva na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
87. Samotná existence nerovnosti ještě nezakládá nesoulad s čl. 21 odst. 4 Listiny. Požadavek rovných podmínek je ve smyslu tohoto ustanovení nutno vykládat ve shodě s ustáleným výkladem principu rovnosti v právech, podle něhož je rovnost kategorií relativní, nikoliv absolutní (nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, publikován pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky). Na toto pojetí navázal v řadě svých rozhodnutí i Ústavní soud, který v obecné rovině připustil zákonem založenou nerovnost, avšak pouze za předpokladu, že ji lze odůvodnit na základě ústavně akceptovaných hledisek. O takovýto případ přitom nejde tehdy, je-li tato založena na libovůli nebo je-li jejím důsledkem porušení některého ze základních práv a svobod [srov. např. nález ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 nebo nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].
88. Posouzení, zda napadená zákonná ustanovení nezakládají v rozporu s čl. 21 odst. 4 Listiny nerovné podmínky pro určitou skupinu osob, předpokládá zodpovězení otázek, 1. zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, 2. zda je s nimi zacházeno odlišně, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži a 4. zda je toto zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Budou-li odpovědi na první tři otázky kladné, pak se pro přezkum nerovnosti a s ní spojeného zásahu do základního práva uplatní test proporcionality, v jehož rámci bude za předpokladu, že zásah sleduje ústavně aprobovaný cíl, posuzována přiměřenost zásahu z hlediska dosažení tohoto cíle.
89. Test proporcionality, jehož použití za účelem řešení přípustnosti zásahu do základních práv je již ustálenou součástí rozhodovací činnosti Ústavního soudu [například nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.) nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)], se ve vztahu k čl. 21 odst. 4 Listiny uplatní nejen v případech, kdy půjde o posouzení požadavku rovných podmínek, ale též při posouzení přiměřenosti těchto podmínek z hlediska podstaty a smyslu práva na přístup k veřejným funkcím [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/16 (viz výše), bod 55]. V jeho rámci se hodnotí: 1. zda podmínky přístupu k veřejné funkci sledují legitimní (ústavně aprobovaný) cíl a 2. zda jsou způsobilé dosáhnout jeho naplnění. V případě splnění těchto požadavků je třeba dále hodnotit, 3. zda tohoto cíle nebylo možné dosáhnout způsobem, který by byl k tomuto základnímu právu šetrnější, a jestliže nikoliv, 4. zda při celkovém posouzení - s ohledem na podstatu a smysl základního práva, do něhož je zasahováno - převáží zájem na jeho omezení.
IX./a Omezení práva být volen jen na pojištěnce zaměstnaneckých pojišťoven
90. Široký prostor pro úvahu zákonodárce je v případě stanovení podmínek, za nichž se lze domáhat základního práva na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, dán již tím, že mohou sledovat jakýkoliv účel, jenž neodporuje ústavnímu pořádku. Důvod, pro který zákonodárce stanovil volbu dvou třetin členů správní rady nebo dozorčí rady zaměstnaneckých pojišťoven, přičemž právo volit v nich přiznal zaměstnavatelům a pojištěncům a právo být volen pouze pojištěncům, úzce souvisí se samotným účelem existence zaměstnaneckých pojišťoven. Jednotlivé zaměstnanecké pojišťovny mají - vedle Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky - zajišťovat dostupnost zdravotní péče svým pojištěncům, a to při zohlednění jejich specifických potřeb, odvíjejících se od aktuálního složení pojištěnců. Účast zaměstnavatelů a pojištěnců na volbě orgánů zaměstnanecké pojišťovny a zastoupení pojištěnců v nich mají naplnění tohoto účelu pomoci, neboť právě u těchto osob, které buď hradí pojistné na zdravotní pojištění, nebo jde o jejich nároky z veřejného zdravotního pojištění, se předpokládá, že budou mít schopnost a zájem tyto potřeby identifikovat a náležitým způsobem na ně reagovat. Zbylou třetinu členů těchto rad jmenuje stát, který sám hradí pojistné za skupinu tzv. státních pojištěnců.
91. Omezení práva být volen do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven na jejich pojištěnce je odůvodněno právě jejich osobní vazbou na činnost zaměstnaneckých pojišťoven. Pro posouzení, zda toto omezení nezakládá nepřípustnou nerovnost, je podstatné, že z hlediska účasti v orgánech zaměstnaneckých pojišťoven nelze pojištěnce zaměstnanecké pojišťovny považovat za srovnatelnou skupinu s pojištěnci jiných zdravotních pojišťoven, kteří k této zaměstnanecké pojišťovně nejsou v žádném vztahu. Posuzovaná podmínka pak již žádnou nerovnost mezi pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny nezakládá ani se nijak nedotýká podstaty a smyslu práva na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
IX./b Omezení práva být volen jen na osobu navrženou organizací zaměstnavatelů nebo odborovou organizací
92. Jinak je tomu ale v případě druhé z přezkoumávaných podmínek, podle níž může být volena členem správní rady nebo dozorčí rady zaměstnanecké pojišťovny pouze osoba, kterou za člena navrhne organizace zaměstnavatelů nebo odborová organizace. Tato podmínka má zajistit, aby kandidáti, kteří se chtějí účastnit volby, prokázali určitou minimální "kvalifikační" podporu své kandidatury. Jejím problémem však je, že má jít pouze o podporu organizací sdružujících zaměstnavatele nebo zaměstnance, ačkoliv právo volit náleží i pojištěncům, kteří zaměstnavateli nebo zaměstnanci nejsou. Týká se to nejen skupiny tzv. státních pojištěnců, u nichž by bylo možné dovodit jejich zastupování členy jmenovanými státem, který za ně hradí zdravotní pojištění, nýbrž také pojištěnců, kteří jsou osobami samostatně výdělečně činnými a zdravotní pojištění si hradí sami. Část pojištěnců tak nemůže mít svou reprezentaci v orgánech zaměstnaneckých pojišťoven bez toho, aby je navrhla některá organizace zaměstnavatelů nebo odborová organizace, které ale při výběru kandidátů přirozeně sledují jiný zájem.
93. Ústavní soud konstatuje, že podmínění volby členů dozorčích rad nebo správních rad zaměstnaneckých pojišťoven návrhem organizace zaměstnavatelů nebo odborové organizace zakládá nerovnost mezi dvěma skupinami pojištěnců, a to těmi, kteří mohou být, resp. jsou členy těchto organizací, a těmi, kteří jimi být - s ohledem na to, že nejsou ani zaměstnavateli, ani zaměstnanci - nemohou nebo nechtějí. V obou případech jde o skupiny se srovnatelným postavením (daným statusem pojištěnce zaměstnanecké pojišťovny a ve vztahu k užší části pojištěnců, kteří nejsou zaměstnanci, také tím, že hradí pojistné), přičemž však v případě posléze uvedené skupiny absence možnosti navrhovat kandidáty, kteří by zastupovali jejich zájmy, působí k jejich tíži.
94. Pokud jde o cíl zásahu, zákonodárce napadenými ustanoveními vyjádřil svou preferenci, aby byly v dozorčích radách a správních radách zaměstnaneckých pojišťoven zastoupeny zájmy pojištěnců, kteří jsou zaměstnanci, před ostatními skupinami pojištěnců, kteří zaměstnanci nejsou. Patrně zde vyšel z původně zamýšleného "tradičního" pojetí zaměstnaneckých pojišťoven, které měly sloužit a zohledňovat potřeby zejména zaměstnanců určitého zaměstnavatele či zaměstnavatelů, případně celého určitého odvětví.
95. Ústavní soud ovšem nemohl přehlédnout, že zákonná úprava zaměstnaneckých pojišťoven, jak byla podrobně shrnuta výše (viz body 61 a násl.), se v mnoha směrech liší od jejich vzoru, jímž byly nemocenské pojišťovny působící na území Československa v meziválečném období (viz body 57 a násl.). Tím základním rozdílem je, že pojištění u některé z pojišťoven se již neodvíjí od zaměstnání pojištěnce. Místo toho závisí výlučně na jeho volbě. Každý pojištěnec, ať je, či není zaměstnancem, má právo na volbu zdravotní pojišťovny [§ 11 odst. 1 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění]. Za této situace může být složení pojištěnců zaměstnaneckých pojišťoven velmi různorodé, často významně odlišné od složení v době jejich vzniku, kdy se předpokládalo, že zaměstnanecké pojišťovny budou sloužit především pojištění zaměstnanců zaměstnavatelských subjektů, které měly na zřízení zaměstnanecké pojišťovny účast, a jejich rodinných příslušníků. Stejně tak se může měnit složení zaměstnavatelů, kteří hradí pojistné za své zaměstnance. Podstatnou část pojištěnců mohou navíc tvořit osoby, které zaměstnanci nejsou a pojistné na zdravotní pojištění si hradí samy ze svých příjmů.
96. Ze shrnutí platné zákonné úpravy vyplývá, že úlohou zaměstnaneckých pojišťoven není provádět zdravotní pojištění primárně pro pojištěnce, kteří jsou zaměstnanci, nýbrž pro všechny své pojištěnce podle jejich aktuálního složení, přičemž v rámci své činnosti mají zohledňovat zájmy všech z nich. Navzdory svému označení jsou totiž v podstatě rovněž "všeobecnými" zdravotními pojišťovnami, což je další zásadní rozdíl ve srovnání s někdejšími nemocenskými pojišťovnami, jež byly určeny jen pro určitou skupinu zaměstnanců (srov. zmíněné zemědělské, závodní, společenstevní či spolkové nemocenské pojišťovny).
97. Za těchto okolností neexistuje věcný důvod, pro který by část pojištěnců měla být upřednostňována v přístupu k funkci členů orgánů zaměstnaneckých pojišťoven jen z toho důvodu, že jsou navrženi organizacemi zaměstnavatelů nebo odborovými organizacemi, který by v tomto ohledu bylo možno považovat za legitimní cíl. Zákaz svévole, jenž vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, neumožňuje, aby zákonodárce stanovil povinnost (resp. omezení určitého základního práva), jejíž splnění nemá žádný objektivně seznatelný účel, který by takovýto zásah ústavně aproboval [nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 289]. Ustanovení § 10 odst. 3 ve slovech " , a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi" a ustanovení § 10 odst. 5 písm. b) ve slovech " , a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi" zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách proto nejsou v souladu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny.
98. Ústavní soud závěrem této části dodává, že shledává posuzovanou podmínku také neurčitou, a to pokud jde o specifikaci "organizací zaměstnavatelů" a "odborových organizací", jež jsou oprávněny navrhovat kandidáty do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven, pojmem "reprezentativní". Má-li tento pojem dostát obvyklému významu, musí jít o takové organizace, jejichž charakteristika alespoň v některých aspektech jejich působení umožňuje považovat je za zástupce všech nebo alespoň určité skupiny organizací zaměstnavatelů nebo odborových organizací. Nelze nicméně předpokládat, že by všechny organizace zaměstnavatelů nebo odborové organizace byly z hlediska svých cílů, struktury či činnosti natolik srovnatelné, aby je bylo možné považovat v těchto aspektech za stejně reprezentativní. Ve skutečnosti bude pravidlem, že "reprezentativní" povahu bude možno přiznat pouze některým z těchto organizací. Kritérium, na jehož základě by bylo možno odlišit "reprezentativní organizace zaměstnavatelů" a "reprezentativní odborové organizace" od ostatních organizací zaměstnavatelů či odborových organizací, již ale zákon nevymezuje a nelze ho dovodit ani výkladem.
99. Použití napadených ustanovení v tomto kontextu vyžaduje, aby si "reprezentativnost" odborových organizací nebo organizací zaměstnavatelů posoudila sama zaměstnanecká pojišťovna, a to při organizaci voleb členů svých orgánů. Tím se ale zaměstnaneckým pojišťovnám otevírá prostor pro faktické ovlivňování volby členů svých orgánů. Některé kandidáty do správních nebo dozorčích rad totiž mohou odmítnout právě z důvodu, že navrhující organizace zaměstnavatelů nebo odborová organizace není dostatečně "reprezentativní".
100. Ústavní soud nepřehlédl vyjádření jednotlivých účastníků řízení i svazu, z nichž se podává, že v praxi zaměstnanecké pojišťovny možnost odborových organizací a organizací zaměstnavatelů navrhovat kandidáty na členy jejich orgánů nijak neomezují a za "reprezentativní" považují každou z těchto organizací. Takovýto výklad, přestože je ve prospěch všech organizací zaměstnavatelů a odborových organizací, však odporuje zákonné dikci, neboť "reprezentativní" organizací nelze bez dalšího rozumět každou organizaci. Zákon určité omezení skupiny navrhujících organizací prostě předpokládá. Použití slova "reprezentativní" tudíž neobstojí z hlediska požadavku určitosti zákona, jenž vyplývá z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [blíže např. nález ze dne 5. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) nebo nález ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)].
X. Shrnutí obsahu napadené vyhlášky
101. Navrhovatelka dále navrhuje zrušení vyhlášky č. 579/2006 Sb., která byla vydána k provedení § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách. Tato vyhláška stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. V jednotlivých svých ustanoveních upravuje zásadu tajnosti a nepřímosti voleb členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven (ustanovení § 1), vyhlašování těchto voleb, jakož i lhůty pro předkládání kandidátů (ustanovení § 2), řízení voleb a jejich organizaci (ustanovení § 3), náležitosti návrhu kandidáta (ustanovení § 4), ověření, zda kandidát splňuje zákonem stanovené podmínky, zařazení kandidátů na kandidátní listinu a její zveřejnění (ustanovení § 5), způsob určení volitelů pro volby a výkon jejich volebního práva (ustanovení § 6 a 7), zápis o průběhu a výsledku voleb (ustanovení § 8), konání doplňujících voleb (ustanovení § 9) a účinnost (ustanovení § 10).
102. Pro posouzení souladu napadené vyhlášky se zákonem má stěžejní význam její ustanovení § 6, proti němuž se soustředí i námitky navrhovatelky. Toto ustanovení zní následovně:
"§ 6
(1) Zaměstnavatel, který odvedl zaměstnanecké pojišťovně v období od 18. dne kalendářního měsíce, který o 7 kalendářních měsíců předchází kalendářnímu měsíci, ve kterém se vyhlašují volby, do 17. dne kalendářního měsíce, který předchází kalendářnímu měsíci, ve kterém se vyhlašují volby, pojistné ve výši alespoň 0,5 % ze součtu částek pojistného, sdělených příslušnou zaměstnaneckou pojišťovnou správci zvláštního účtu podle jiného právního předpisu1) za toto období, může určit dva volitele. Za každé další 0,5 % odvedeného pojistného je oprávněn určit dva další volitele.
(2) V případě nové zaměstnanecké pojišťovny může zaměstnavatel, který odvedl nové zaměstnanecké pojišťovně v období od 18. dne kalendářního měsíce, který následuje po kalendářním měsíci, ve kterém byl proveden zápis nové zaměstnanecké pojišťovny do obchodního rejstříku, do 17. dne 5. kalendářního měsíce, který následuje po kalendářním měsíci, ve kterém byl proveden zápis nové zaměstnanecké pojišťovny do obchodního rejstříku, pojistné ve výši alespoň 0,5 % ze součtu částek pojistného, sdělených novou zaměstnaneckou pojišťovnou správci zvláštního účtu podle jiného právního předpisu1) za toto období, určit dva volitele. Za každé další 0,5 % odvedeného pojistného je oprávněn určit dva další volitele.
(3) Hlasovat je oprávněn volitel, který se členům volební komise prokáže platným občanským průkazem nebo platným cestovním pasem, úředně ověřeným písemným pověřením statutárního orgánu zaměstnavatele a výpisem z obchodního rejstříku nebo jiným dokladem osvědčujícím, že jde o zaměstnavatele podle zákona o veřejném zdravotním pojištění2). Volitel nemůže být současně kandidátem na člena správní rady nebo dozorčí rady.
-------------------------------------------
1) § 21 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů.
2) § 2 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů."
103. Nepřímost volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven je stanovena již v § 1 napadené vyhlášky, a je to právě ustanovení § 6, které upravuje podrobnosti způsobu volby. Toto ustanovení vymezuje oprávnění navrhovat volitele, které omezuje pouze na zaměstnavatele, kteří ve stanoveném období odvedli zaměstnanecké pojišťovně pojistné ve výši alespoň 0,5 % ze součtu částek pojistného. Samotní pojištěnci možnost delegovat volitele vůbec nemají. S existencí volitelů počítají i další ustanovení. Poslední věta § 2 odst. 1 napadené vyhlášky stanoví lhůtu, ve které mají zaměstnavatelé uvedení v § 6 sdělit jména volitelů pověřených volit členy správní rady a dozorčí rady. Podrobná úprava výkonu hlasovacího práva voliteli je pak obsažena v ustanovení § 7 a reaguje na ni i ustanovení § 8, upravující zápis o průběhu a výsledku volby.
XI. Posouzení souladu napadené vyhlášky s § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách
104. Tak jako v části nálezu, jež byla věnována přezkumu napadených zákonných ustanovení, postupoval Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., i v případě napadené vyhlášky. Postupně se tak musel zabývat otázkami, 1. zda k vydání napadené vyhlášky existovalo zákonné zmocnění, 2. zda byla vydána ústavně předepsaným způsobem, 3. zda neupravuje právní vztahy, jejichž úpravu nelze podřadit pod zákonné zmocnění, na jehož základě byla vydána, 4. zda neupravuje právní vztahy, jejichž úprava na úrovni podzákonného právního předpisu by byla v rozporu s ústavním zákonem stanovenou výhradou zákona, a 5. zda není dán jiný důvod jejího rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem.
105. Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy na základě zákona a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zmocnění Ministerstva zdravotnictví k vydání vyhlášky, kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, vyplývá z § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách. Zákon nestanoví žádnou zvláštní proceduru, na jejímž základě by mělo k vydání vyhlášky dojít. Pro závěr o tom, že napadená vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem, postačí konstatování, že byla podepsána tehdejším ministrem zdravotnictví a řádně uveřejněna ve Sbírce zákonů. Stejný závěr lze učinit o její jediné novelizaci, k níž došlo vyhláškou č. 87/2008 Sb.
106. Dále Ústavní soud posuzoval, zda napadená vyhláška neupravuje právní vztahy, jejichž úpravu nelze podřadit pod uvedené zákonné zmocnění. Takovéto posouzení předpokládá, že zákonné zmocnění bude vymezeno konkrétně a jednoznačně [nález ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. V dané věci zákon předpokládá, že vyhláškou bude upraven "způsob volby" a "volební řád". "Způsobem volby" se rozumí konkrétní způsob, jakým se ve volbách určí, kdo z řad pojištěnců bude členem správní rady nebo dozorčí rady zaměstnanecké pojišťovny. Může jít například o určení, že tito členové budou voleni přímo všemi pojištěnci a zaměstnavateli, nebo nepřímo, prostřednictvím jimi delegovaných volitelů. "Volební řád" pak standardně představuje soubor pravidel, která podrobně upravují organizaci a průběh voleb od jejich vyhlášení až po vyhlášení jejich výsledků.
107. Ustanovení § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách stanoví, že 10 z 15 členů správních rad a 6 z 9 členů dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven jsou voleni zaměstnavateli a pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny. Není zde však upřesněno, zda má být každý z takto volených členů správních rad a dozorčích rad volen všemi oprávněnými osobami, nebo zda má být část volena jen zaměstnavateli a část jen pojištěnci. Výběr konkrétního řešení přenechává zákon vyhlášce v rámci určení "způsobu volby".
108. Jakýkoliv způsob volby ale nesmí omezit právo volit v těchto volbách jen na některé zaměstnavatele či pojištěnce, nebo dokonce zcela vyloučit toto právo na straně pojištěnců. Za situace, kdy § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách výslovně stanoví, že právo volit do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven náleží zaměstnavatelům i pojištěncům, nelze zákonné zmocnění ke stanovení "způsobu volby" a "volebního řádu" vykládat tak široce, že zahrnuje i možnost omezení okruhu osob s právem volit. Omezení práva volit, které stanoví § 6 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky a podle něhož toto právo náleží v podobě určení určitého počtu volitelů jen zaměstnavatelům, kteří odvedli pojistné ve výši alespoň 0,5 % ze součtu částek pojistného, mění zákonem předpokládaný smysl voleb do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven. Umožňuje totiž, aby dvě třetiny členů uvedených orgánů byly zvoleny většinou delegátů zastupujících "velké" zaměstnavatele, a aby tak tito zaměstnavatelé měli dominantní vliv na činnost zaměstnaneckých pojišťoven. Tím tato ustanovení napadené vyhlášky v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy překračují meze zákonného zmocnění pro její vydání podle § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách a současně nejsou ani v souladu s obsahem těchto zákonných ustanovení, která účast jak zaměstnavatelů, tak i pojištěnců na této volbě výslovně předpokládají.
109. Závěr o rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy a § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách se netýká jen § 6 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky, ale i souvisejících ustanovení, která předpokládají volbu prostřednictvím volitelů. Uvedené zákonné zmocnění sice nevylučuje nepřímou volbu do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, určení nebo volba volitelů však musí respektovat právo zaměstnavatelů i pojištěnců volit, což napadená vyhláška nečiní. Uvedený rozpor se proto vztahuje i na další ustanovení vyhlášky, především na § 1, § 2 odst. 1 poslední větu, § 7 a 8 napadené vyhlášky. S ohledem na obsahovou provázanost všech těchto ustanovení se zbytkem napadené vyhlášky, který nemůže samostatně obstát, nezbývá než konstatovat rozpor celé napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3 Ústavy a s § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách.
110. Pro úplnost je nutno dodat, že i v případě napadené vyhlášky se uplatní závěr o nesouladu podmínky, podle níž může být volena členem správních rad nebo dozorčích rad zaměstnanecké pojišťovny pouze osoba, kterou za člena navrhne reprezentativní organizace zaměstnavatelů nebo reprezentativní odborová organizace, s požadavky určitosti právního předpisu a zákazu svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a právem na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Tento nesoulad dopadá na § 2 odst. 1 druhou větu, § 5 odst. 2 druhou větu ve slovech "zvlášť pro kandidáty navržené reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a zvlášť pro kandidáty navržené reprezentativními odborovými organizacemi, a to", § 7 odst. 1 druhou větu ve slovech "a zda jde o kandidáty navržené reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů nebo kandidáty navržené reprezentativními odborovými organizacemi" a § 9 první větu ve slovech "z kandidátů navrhovaných reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů nebo z kandidátů navrhovaných reprezentativními odborovými organizacemi" napadené vyhlášky.
XII. Závěr
111. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud rozhodl, že § 10 odst. 3 ve slovech " , a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi" a § 10 odst. 5 písm. b) ve slovech " , a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi" zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a s čl. 21 odst. 4 Listiny a podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je v tomto rozsahu zrušil uplynutím dne 30. září 2019 (výrok I). Ve zbytku návrh na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl (výrok III).
112. Kromě toho shledal Ústavní soud rozpor napadené vyhlášky jako celku s čl. 79 odst. 3 Ústavy a s § 10 odst. 3 a odst. 5 písm. b) zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách, jakož i rozpor některých ustanovení napadené vyhlášky, konkrétně ustanovení § 2 odst. 1 druhé věty, § 5 odst. 2 druhé věty ve slovech "zvlášť pro kandidáty navržené reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a zvlášť pro kandidáty navržené reprezentativními odborovými organizacemi, a to", § 7 odst. 1 druhé věty ve slovech "a zda jde o kandidáty navržené reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů nebo kandidáty navržené reprezentativními odborovými organizacemi" a § 9 prvé věty ve slovech "z kandidátů navrhovaných reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů nebo z kandidátů navrhovaných reprezentativními odborovými organizacemi", s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny. Podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., tuto vyhlášku zrušil rovněž uplynutím dne 30. září 2019 (výrok II).