47. Právo na přístup k soudu, jež náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Stanovená omezení však nesmí bránit přístupu k soudu takovým způsobem či do té míry, že by bylo právo určité osoby zasaženo ve své podstatě. Omezení jsou ústavně souladná jen tehdy, sledují-li legitimní cíl za předpokladu rozumné rovnováhy mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci Ashingdane proti Spojenému království, stížnost č. 8225/78, § 57; rozsudek ze dne 20. 4. 2004 ve věci Bulena proti České republice, stížnost č. 57567/00, § 29).
48. Uvedené limity platí, i v relaci přístupu k soudu a meritorního rozhodnutí, v této projednávané věci. Právo na přístup k soudu se nevyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí, ale obsahuje také, po řádném průběhu řízení, právo na rozhodnutí o ní soudem (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 10. 2009 ve věci Kohlhofer a Minarik proti České republice, stížnosti č. 32921/03, 28464/04, 5344/05, § 90; blíže Kmec, J. Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 664-668, komentář J. Kmece).
49. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny zaručuje jednotlivci, který tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, právo obrátit se na soud s návrhem na přezkoumání zákonnosti takového rozhodnutí; zákon může stanovit výluky z tohoto pravidla. Jde o konkretizaci čl. 4 Ústavy České republiky ve vztahu k rozhodování orgánů veřejné správy, podle níž navíc (druhá věta citovaného ustanovení Listiny) nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
50. Ústavní přezkum napadených ustanovení vychází z priority výše uvedených procesních garancí zaručených ústavním pořádkem, neboť jen skrze ně lze efektivně chránit materiální obsah konkrétního základního práva či svobody. Legitimní cíl všech ustanovení bylo nutné dovodit především ze samotného jejich znění (i v kontextu obou novelizovaných zákonů) a z vyjádření ministra vnitra k ústavnímu přezkumu. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se totiž zabývala, s výjimkou několika pasáží věcně souvisejících, výhradně jinými ustanoveními - přezkoumávané normy byly doplněny na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu. Klíčovou roli při předmětné kontrole norem představuje téma přístupu k soudu i ke správnímu orgánu příslušnému rozhodovat, neboť všechna přezkoumávaná ustanovení obsahují shodný moment zastavení řízení.
VI. b) Přezkum ústavnosti ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců
51. V této části přezkumu ústavnosti muselo plénum Ústavního soudu zodpovědět otázku, zda má být dokončeno správní řízení o žádosti cizince-rodinného příslušníka občana České republiky o trvalý nebo přechodný pobyt za situace, kdy ten není oprávněn pobývat na území státu nebo mu již bylo přikázáno území České republiky opustit.
52. Takto postavený rámec velel předně zkoumat, zda napadené ustanovení sleduje určitý (a obhajitelný) legitimní cíl. V intencích zdrojů naznačených výše tu měla být legitimním cílem účinná kontrola migrace (k tomu srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 6. 2011 ve věci Osman proti Dánsku, stížnost č. 38058/09, § 58). Zvláštní zřetel byl kladen na zabránění nelegálních pobytů cizinců a na zvýšenou efektivitu správního řízení, neboť následným vycestováním cizince bez pobytového oprávnění z území státu ztrácí podle zákonodárce pokračování v řízení o povolení k pobytu smysl. Ministr vnitra ve svém vyjádření k návrhu akcentoval, že množství cizinců zneužívá žádosti o vydání povolení k přechodnému či trvalému pobytu k dočasné legalizaci svého pobytu na území České republiky či k odvrácení hrozícího vyhoštění bez reálného rodinného vztahu k občanu České republiky. Napadené ustanovení má podle něj této účelové praxi zabránit.
53. Ústavní soud nemá důvod měnit své předchozí závěry ohledně neexistence subjektivního ústavně zaručeného neomezeného práva cizinců na pobyt na území České republiky. Je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/07ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.)]. Podle ustanovení čl. 42 odst. 2 Listiny však cizinci požívají v České republice práva a svobody Listinou zaručené, nejsou-li přiznány pouze českým občanům (např. volební právo). Přestože tedy subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, Listina cizincům zaručuje práva, která mohou být znemožněním pobytu dotčena, mezi něž patří i právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 odst. 2 Listiny).
54. Ve správním řízení o žádosti cizince o povolení k pobytu přezkoumává správní orgán, zda je cizinec skutečně rodinným příslušníkem občana České republiky; zjišťuje tedy též existenci faktické rodinné vazby. Primární ochrana základních práv cizince má být realizována v rámci tohoto správního řízení. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců však zákonným příkazem k zastavení řízení tuto ochranu odnímá, a brání tak nejen pokračování správního řízení, ale i následnému přístupu k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Jde současně o soud, jenž je podle čl. 36 odst. 2 Listiny oprávněn přezkoumat zákonnost správního rozhodnutí, jestliže žadatel tvrdí, že jím byl na svých právech zkrácen.
55. Jakkoli napadené ustanovení není formulováno přímo jako výluka ze soudního přezkumu konkrétního rozhodnutí ve správním řízení, je nasnadě, že obligatorní zastavení správního řízení, k němuž dochází, takový účinek má. Proti usnesení o zastavení řízení je sice přípustné odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců při Ministerstvu vnitra, avšak v takovém řízení již komise nemůže zkoumat, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro vydání povolení k pobytu, ale pouze, zda byly dány důvody k zastavení řízení. Totéž platí i o navazujícím soudním řízení správním, jestliže cizinec-rodinný příslušník občana České republiky podá správní žalobu.
56. Právo na přístup k soudu se navíc nevyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí příslušnému orgánu veřejné moci, ale obsahuje také právo na to, aby bylo za předpokladu průběhu řízení souladného se zákonem o věci meritorně rozhodnuto (bod 48 výše). Podle přezkoumávané právní úpravy však druhý z uvedených cílů práva na přístup k soudu nemůže být naplněn, neboť mu brání zastavení správního řízení. Porušením daného procesního práva tak dochází k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), znamenajícímu protiústavní pozbytí práva na soudní ochranu jako základního znaku právního státu.
57. Legitimními cíli napadené právní úpravy jsou efektivní kontrola migrace a nepochybně též dodržování právních předpisů České republiky. Tyto cíle jsou však realizovány za pomoci procesního prostředku (institutu zastavení řízení), jímž se absolutizuje veřejný zájem a pomíjí zájem individuální. K realizaci vycestování cizince-rodinného příslušníka občana České republiky dochází za současného popření jeho práva požívat na území státu základní práva a svobody zaručené Listinou (ustanovení čl. 42 odst. 2). Chce-li se takový žadatel o povolení k pobytu domoci po zastavení řízení o své žádosti přece jen svého práva, nezbývá mu než opětovně přicestovat do České republiky a podat žádost znovu. Postuluje-li judikatura pro případ omezení práva na přístup k soudu cestu poměřování hodnot a principů při hledání rozumné rovnováhy mezi použitým prostředkem a cílem právní regulace (bod 47), pak naplnění tohoto požadavku za daného stavu nelze dovodit.
58. Vyloučením procesních garancí ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, jejichž společným jmenovatelem je tu další postup správního řízení s následným právem na soudní přezkum správního rozhodnutí, dochází v neposlední řadě též k porušení základního práva žadatele na soukromý a rodinný život podle čl. 10 odst. 2 Listiny, podle okolností i ve spojení s ustanovením čl. 32 Listiny o ochraně rodičovství, rodiny a dětí. V intencích napadené právní úpravy je zajisté zřejmé, že podal-li žádost cizinec "jako rodinný příslušník občana České republiky", má se tím na mysli aktivní legitimace k žádosti o povolení k pobytu a ve správním řízení se existence zákonných podmínek pro vydání takového povolení zjišťuje. To však nic nemění na faktu, že se zastavením řízení žadatel zbavuje možnosti svůj pobyt v České republice, byl-li by k němu podle zjištění správního orgánu (i fakticky) oprávněn, legalizovat a být na území státu v kontaktu se svým rodinným příslušníkem.
59. V podstatě okrajově zde Ústavnímu soudu nezbývá než se vypořádat i s námitkou navrhovatelů vůči samotné textaci přezkoumávaného ustanovení. Přestože jsou obsahem uvozující společné části hypotézy předmětné právní normy slova "jestliže cizinec", použitá na počátku odstavce 1 § 169r zákona o pobytu cizinců, navazuje se na ně - pod písmenem j) téhož odstavce ještě před slovy "podal žádost" (po nichž následuje další znění podmínek podle zákona) - slovem "který". Takové spojení evokuje možný záměr zákonodárce podmínit dispozici právní normy (zastavení řízení) ještě šířeji, o čemž však následující text sub j) vůbec nesvědčí. Za jiných okolností než při derogaci právní normy by však nic nebránilo výkladu popsaného legislativního lapsu i (pod)ústavně konformně podle smyslu zákona tak, že nadbytečné vztažné zájmeno nebude bráno v úvahu.
60. Výsledkem přezkumu ústavnosti prvního z napadených ustanovení zákona o pobytu cizinců je závěr, že jím byla porušena ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 10 odst. 2 Listiny, přičemž u prvních dvou procesních záruk soudní ochrany jednotlivce nelze opomenout též porušení čl. 4 Ústavy České republiky, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci.
VI. c) Společný přezkum ústavnosti ustanovení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a ustanovení § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu
61. Motivem vedoucím zákonodárce k přijetí těchto napadených ustanovení, tedy presumovaným legitimním cílem, mělo zjevně být zjednodušení řízení, resp. snížení zátěže obecných soudů při správním přezkumu. Záměr odbřemenit soudy vycházel ze samotného faktu dosažení cíle sledovaného správní žalobou či kasační stížností: bylo-li ukončeno zajištění (dále též "detence") cizince nebo žadatele o udělení mezinárodní ochrany, pak toto ukončení omezení (zbavení) osobní svobody naplňuje cíl sledovaný žadatelovou žalobou proti zajištění a přezkumné řízení vedené proti rozhodnutí o zajištění podle soudního řádu správního může být zastaveno, ať již ve fázi před krajským soudem, nebo v řízení o kasační stížnosti. Obdobně to platí ve vztahu k omezení osobní svobody žadatele v přijímacím středisku nebo na mezinárodním letišti (§ 73 odst. 8 zákona o azylu).
62. Navrhovatelé tu argumentují porušením práva na soudní ochranu skrze nerespektování garance zakotvené v ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, podle níž nelze z pravomoci soudu vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Toto jejich tvrzení má oporu v interpretaci citovaného základního práva. I když soudní přezkum správního rozhodnutí o detenci probíhá, nelze jej v důsledku (stěžovateli napadeného) zastavení řízení dokončit.
63. I zde se tedy, podobně jako při úvahách o ústavnosti ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, opakuje problém dodržení procesních záruk jednotlivce. V sázce je znovu, vedle již zmíněného zásahu do práva na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, samotné právo na přístup k soudu. To je zajištěno, v intencích ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny, celou soustavou procesních garancí plynoucích z ústavního práva na spravedlivý proces; právo na přístup k soudu stojí na jejím počátku. Nepřípustné omezení přístupu k soudu zde opět brání meritornímu projednání věci.
64. Přístup k soudu se uskutečňuje předložením věci soudu a po řádném průběhu řízení rozhodnutím o věci samé. Dochází-li však v průběhu řízení k jeho zastavení, pak - jakkoli se tak děje na základě natolik významné skutečnosti, jakou je ukončení detence - není ani právo na konečné rozhodnutí o věci (srov. bod 48) naplněno. Vzniklý procesní stav je z hlediska ústavní kontroly při srovnání všech čtyř napadených ustanovení pozoruhodný: zatímco v případě zastavení správního řízení o žádosti cizince-rodinného příslušníka občana České republiky nelze dosáhnout cíle jeho žádosti spočívajícího v povolení (trvalého nebo přechodného) pobytu, zastavením soudního přezkumu správního rozhodnutí o zajištění je cíle žaloby proti tomuto rozhodnutí prima facie ("fakticky") dosaženo, neboť správním orgánem bylo již ukončeno omezení osobní svobody. Přesto navrhovatelé plédují za "přesah" oproti momentu rozhodnému pro zákonodárce, tedy za pokračování ve správním přezkumu i po ukončení detence.
65. Kladná odpověď Ústavního soudu na argumentaci navrhovatelů zde vychází z lidskoprávní úpravy i judikatury a je vedena dvěma podstatnými důvody. První z nich spočívá v samotném omezení (zbavení) osobní svobody, jež je principiálně natolik citelným zásahem do tělesné a duševní integrity (srov. čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 Listiny), že přezkum zákonnosti takového omezení musí být, a to i z hlediska společenské kontroly tohoto druhu zásahů do základních práv a svobod, v úplnosti proveden. Druhý důvod se opírá o nezbytnost zachování možnosti osoby držené v detenci požadovat, v případě soudního rozhodnutí o nezákonnosti omezení osobní svobody, odškodnění proti státu. Zastavení řízení podle všech tří napadených ustanovení je bezprostřední překážkou realizace obou důvodů.
66. Evropský soud pro lidská práva opakovaně zdůraznil požadavek na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody, jakož i na důležitost okamžité a urychlené soudní kontroly takového omezení (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 10. 2006 ve věci McKay proti Spojenému království, stížnost č. 543/03, § 30). V projednávané věci proto hraje roli zejména čl. 5 odst. 4 Úmluvy, který představuje habeas corpus ustanovení. Dává každé osobě zbavené osobní svobody právo podat návrh na řízení, v němž soud urychleně rozhodne o zákonnosti tohoto opatření a nařídí propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 7. 2009 ve věci Mooren proti Německu, stížnost č. 11364/03, § 106; rozsudek ze dne 28. 10. 2003 ve věci Rakevich proti Rusku, stížnost č. 58973/00, § 43).
67. Účelem přezkumu podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je zajisté především propuštění osoby, pokud se její zbavení svobody ukáže jako nezákonné (rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 2009 ve věci A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05, § 200; či rozsudek ze dne 9. 10. 2003 ve věci Slivenko proti Lotyšsku, stížnost č. 48321/99, § 158; rozsudek ze dne 9. 11. 2010 ve věci Osypenko proti Ukrajině, stížnost č. 4634/04, § 84-85). Současně však skutečnost, že omezení osobní svobody skončilo, nemůže podle Evropského soudu pro lidská práva zbavit dotyčnou osobu práva nechat přezkoumat zákonnost takového opatření i po jeho ukončení. Záruky čl. 5 odst. 4 Úmluvy se v těchto věcech vztahují i na existující odvolací soudní instance. Postrádalo by smysl, jestliže by soudní kontrola detence byla možná pouze po dobu, po kterou účinky takového opatření trvají (rozsudek ze dne 14. 12. 2006 ve věci Filip proti Rumunsku, stížnost č. 41124/02, § 74; nebo rozsudek ze dne 7. 6. 2011 ve věci S. T. S. proti Nizozemsku, stížnost č. 277/05, § 61). Ve věci Smatana proti České republice (rozsudek ze dne 27. 9. 2007, stížnost č. 18642/04, § 82-91, 123, 137, 141) Evropský soud pro lidská práva konstatoval porušení práva stěžovatele na svobodu a osobní bezpečnost podle článku 5 Úmluvy, a to v odstavci 3 (důvody uplatněné vnitrostátními soudy v jejich rozhodnutích o vazbě stěžovatele nebyly dostatečné k ponechání ve vazbě během daného období), v odstavci 4 (o zákonnosti vazby stěžovatele nebylo rozhodnuto urychleně) a v odstavci 5 (vnitrostátní judikatura nezaručila v rozhodné době stěžovateli právo na odškodnění za zbavení osobní svobody). K posledně uvedenému porušení práva došlo mj. proto, že stěžovatelem napadená rozhodnutí o vazbě nebyla českými soudy včetně Ústavního zrušena poté, co již bylo ukončeno zbavení jeho osobní svobody.
68. Nemá-li soud možnost v důsledku zastavení řízení meritorně přezkoumat zákonnost detence žadatele, je žadateli upřeno právo domoci se proti státu případného odškodnění za nezákonné zbavení či omezení osobní svobody, neboť nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím (též o omezení osobní svobody) je v intencích ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. podmíněn tím, že takové pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem; rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
69. Podle čl. 5 odst. 5 Úmluvy má každý, kdo byl zatčen nebo zadržen nebo jinak zbaven svobody v rozporu s čl. 5 Úmluvy, nárok na odškodnění. Stát splní své povinnosti z tohoto ustanovení, dává-li jeho právní řád jednotlivci možnost požadovat odškodnění za zbavení osobní svobody odporující podmínkám odstavců 1 až 4 čl. 5 Úmluvy (rozsudek velkého senátu ze dne 17. 1. 2012 ve věci Stanev proti Bulharsku, stížnost č. 36760/06, § 182; rozsudek ze dne 13. 10. 2016 ve věci Červenka proti České republice, stížnost č. 62507/12, § 153; rozsudek ze dne 17. 3. 2009 ve věci Houtman a Meeus proti Belgii, stížnost č. 22945/07, § 43). V těchto souvislostech je nutné, aby možnost efektivně využít právo na odškodnění byla garantována s dostatečnou mírou jistoty (rozsudek velkého senátu ze dne 18. 12. 2002 ve věci N. C. proti Itálii, stížnost č. 24952/94, § 49). Zastavení soudního řízení, v němž se přezkoumává zákonnost omezení (zbavení) osobní svobody, účinné využití práva na odškodnění vylučuje.
70. Ústavní soud dospěl k právě shrnutým závěrům z ústavněprávních pozic. Nemůže však přehlédnout, že obdobným směrem se ubírá též judikatura Nejvyššího správního soudu; přitom právě ve vztahu k judikatorní praxi tohoto soudu jsou vyslovené závěry nanejvýš aktuální, neboť vzhledem ke krátkým lhůtám pro rozhodování krajských soudů o správních žalobách dojde obvykle k zastavení řízení v průběhu řízení o kasační stížnosti (a Nejvyšší správní soud tak zde mj. nemůže plnit svou roli sjednocovatele judikatury). V rozsudku č. j. 6 Azs 320/2017-20 ze dne 29. 11. 2017 Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud se nelze podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců domoci u soudu vyslovení nezákonnosti rozhodnutí o zajištění policií ani v jednom stupni řízení, protože omezení osobní svobody cizince podle tohoto rozhodnutí již netrvá, je taková vnitrostátní úprava neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie, a to s čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie. Kromě toho shledal Nejvyšší správní soud, stejně jako nyní Ústavní soud, porušení čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy.
71. Napadenými třemi ustanoveními zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu byla tedy porušena ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy.
VII. Závěr
72. Ústavní soud shledal napadené ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců rozporným s právem na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a na soudní přezkum rozhodování orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny, obojí ve spojení s čl. 4 Ústavy České republiky, jakož i s právem na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny. Proto podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil toto ustanovení dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
73. Ústavní soud shledal napadená ustanovení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu rozpornými s právem na přístup k soudu podle ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny a na soudní přezkum rozhodování orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny, opět ve spojení s čl. 4 Ústavy České republiky, jakož i s právem na přezkum zákonnosti zbavení svobody podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy a s právem na odškodnění podle čl. 5 odst. 5 Úmluvy. Proto podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil tato ustanovení dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
1. Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímáme k oběma výrokům toto odlišné stanovisko:
I. K ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců
umožňujícímu zastavení řízení o povolení k pobytu ve specifických případech
1. Důvodem pro zrušení ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců") je podle nálezu jeho údajný rozpor s čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. čl. 4 Ústavy České republiky. Toto ustanovení zákona o pobytu cizinců podle nálezu představuje nepřímou výluku ze soudního přezkumu. Svou argumentaci nález opírá o názor, že proti usnesení o zastavení řízení je sice přípustné odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, avšak ta v řízení zkoumá pouze to, zda byly splněny zákonné podmínky pro zastavení řízení, neřeší tedy skutečnost, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro povolení k pobytu. Totéž pak platí i o případném navazujícím soudním řízení správním. Uvedené ustanovení nález shledává protiústavním, neboť de facto vede k pozbytí práva na soudní ochranu. Může prý také dojít k porušení práva žadatele na soukromý a rodinný život a je omezena ochrana rodičovství, rodiny a dětí.
2. Proti tomuto závěru (viz body 55 a 56 odůvodnění nálezu), tj. že zastavení správního řízení v konečném důsledku znamená výluku ze soudního přezkumu, namítáme, že obecně zpochybňuje smysl institutu zastavení správního řízení. Usnesení o zastavení řízení je rozhodnutím procesní povahy, jímž se správní orgán nedotkl přímo těch práv účastníka, která vyvěrají z hmotného práva, ale zasáhl toliko do procesních práv daných pro vlastní vedení řízení. V odvolacím řízení, resp. následném řízení o žalobě proti rozhodnutí není zkoumáno, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro přiznání určitého práva (v daném případě pobytového statusu) či nikoli, ale pouze se posuzuje otázka, zda byl či nebyl dán důvod pro pro zastavení řízení (srov. též rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 11. 2011 č. j. 57 A 128/2010-56).
3. Je si třeba uvědomit, že kromě obecných důvodů k zastavení správního řízení [§ 66 odst. 1 písm. a) až g) správního řádu] sám správní řád (byť legislativně-technicky poněkud nadbytečně) výslovně počítá s dalšími, specifickými důvody pro zastavení řízení [ustanovení § 66 odst. 1 písm. h)]. K tomu reálně došlo v nepřehledné řadě zákonů; srov. např. zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 257), zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 83c odst. 4), zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 19 odst. 7) nebo zákon č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 26 odst. 7, § 31 odst. 3, § 32a odst. 2, § 44 odst. 4, § 45 odst. 4, § 49a odst. 5, § 60 odst. 7 a § 92 odst. 2). Argumentace předestřená nálezem umožňuje výklad, aby např. i usnesení o zastavení řízení ve věci žádosti o vydání stavebního povolení bylo považováno za nepřímou výluku ze soudního přezkumu [viz např. § 110 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Ad absurdum by pak bylo možno namítat, že odvolací správní orgán, resp. následně soud, neměl možnost zkoumat, zda předmětným procesním rozhodnutím nebylo např. nepřípustně zasaženo do výkonu vlastnického práva zaručeného v čl. 11 odst. 1 Listiny apod.
4. Neshledáváme přiléhavou ani argumentaci použitou v bodu 57 odůvodnění, kde nález uvádí, že "k realizaci vycestování cizince-rodinného příslušníka občana České republiky dochází za současného popření jeho práva požívat na území státu základní práva a svobody zaručené Listinou (ustanovení čl. 42 odst. 2)". Na tomto místě je třeba připomenout primární důvod, proč k vycestování cizince došlo: tím byl jeho předchozí pobyt na území České republiky v rozporu s právními předpisy, šlo tedy o nelegální pobyt. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců totiž dopadá výlučně na cizince, kteří na území České republiky pobývají nelegálně nebo jejichž pobyt na území byl ukončen. To znamená, že veškerá práva, která jsou jim údajně upírána, mohli zcela nerušeně využít předtím, než se vlastní vinou ocitli v situaci, kdy mají území České republiky opustit. Žádost o vydání povolení k přechodnému nebo trvalému pobytu slouží v případě cizinců s uděleným výjezdním příkazem nebo bez oprávnění k pobytu pouze k dočasné legalizaci jejich nežádoucího pobytu na území České republiky, případně k odvrácení hrozícího vyhoštění. Povinnost opustit území České republiky, která v zásadě následuje po porušení právní povinnosti cizince, se tak stává pouze fiktivní, nereálnou hrozbou, která nebude moci být nikdy realizována, neboť cizinci stačí prohlásit se za rodinného příslušníka občana České republiky, a jeho další pobyt na území bude legalizován. Většina pléna se však domnívá, že obecný zájem státu na tom, aby na jeho území byly dodržovány právní předpisy, a tedy cizinci zde pobývali v souladu s příslušným zákonem, by měl být paušálně podřazen individuálním zájmům takového cizince, a to s ohledem na jeho právo na soukromý a rodinný život. Tuto tezi v daném kontextu nemůžeme přijmout.
5. Smyslem ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců je totiž zamezit nebo alespoň ztížit situaci cizincům, kteří zjevně účelově obcházejí migrační pravidla. Jde bez výjimky o cizince, kteří se vlastní vinou ocitli v situaci, kdy mají opustit území České republiky. V této chvíli se pak tito cizinci začasté "stávají" údajnými rodinnými příslušníky občanů České republiky a snaží se tímto způsobem odvrátit svou povinnost opustit území našeho státu.
6. Ostatně snad dostatečně varovně zní slova z letošní zprávy o činnosti Národní centrály proti organizovanému zločinu Police České republiky, v níž se např. uvádí, že osoby dopouštějící se trestné činnosti v oblasti organizování nelegální migrace "si najímají jako odborný ,servis' právníky, popř. využívají služeb třetích osob, které mají na území ČR již trvalý pobyt a dostatečnou znalost českých zákonů. Na základě této skutečnosti dokáží využívat veškerých slabin a nedokonalostí norem a zákonů ..." a dále že "rovněž zesílil ze strany významných ruskojazyčných kriminálních autorit tlak na získání státních občanství různých států EU, vč. ČR. Status občana EU nejen napomáhá ve volném pohybu v rámci EU, ale rovněž brání jejich vydání do země jejich původu. V zájmu získání českého občanství jsou korumpováni nižší i vysoce postavení úředníci, příp. i politici na regionální a celostátní úrovni". Zpráva rovněž upozorňuje: "Novým trendem zachyceným ve sledovaném období je uzavírání fiktivních sňatků jak na území ČR, tak i v jiných státech EU. Tato trestná činnost je páchána organizovanými skupinami profitujícími z finančních prostředků získaných trestnou činností. Z hlediska modu operandi skupina pachatelů sjednává účelové sňatky pro občany, zejména z Turecka. Díky uzavření sňatku mohou vstoupit na území EU a tam žádat o vydání dokladu k trvalému pobytu. Za tímto účelem jsou na území ČR vyhledávány a zneužívány mladé ženy i dívky, které za finanční odměnu uzavírají s těmito muži manželství, ať už přímo na území ČR, či v zahraničí. Prokázat tuto trestnou činnost není jednoduché, neboť ženy nejsou vyváženy do zahraničí násilím, naopak jsou jim za tyto ,sňatkové služby' poskytnuty nemalé finanční odměny. Mnohdy tyto ženy zůstávají na území státu EU, kde pracují nebo často provozují prostituci v nočních klubech." (str. 14, 16 a násl.).
7. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců sleduje - i podle nálezu - legitimní cíl, kterým je nepopiratelný veřejný zájem na efektivní kontrole migrace a současně i dodržování právních předpisů České republiky. Máme však za to, že jde zároveň o přiměřený zásah do práv cizince, neboť nedochází k absolutnímu znemožnění uplatnění jeho práv, ale pouze k jejich dočasnému pozastavení, a to do doby, než opustí území České republiky. Žádné zákonné ani jiné ustanovení přitom cizinci nebrání, aby svou žádost podal znovu poté, co splní dříve mu uloženou povinnost opustit území České republiky. Nelze tedy souhlasit se závěry konceptu, že v dané procesní situaci se institutem zastavení řízení "absolutizuje veřejný zájem a pomíjí zájem individuální" (bod 57). Naopak jde o přiměřený zásah do individuálních práv, který sleduje legitimní cíl a je v souladu s ústavním pořádkem.
II. K ustanovením § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu omezujícím soudní přezkum omezení osobní svobody cizinců ve věcech zajištění
1. Máme za to, že návrh na zrušení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu měl být zamítnut. K tomuto závěru nás vede princip sebeomezení a princip minimalizace zásahů Ústavního soudu.
2. Jak je totiž zmíněno i v odůvodnění nálezu (bod 70), již dne 29. 11. 2017 vydal Nejvyšší správní soud rozsudek č. j. 6 Azs 320/2017-20, ve kterém přezkoumával použití právě napadeného ustanovení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, kdy Městský soud v Praze v souladu s uvedeným ustanovením zastavil řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že toto ustanovení nepřípustně vylučuje soudní ochranu proti rozhodnutí o zajištění cizince, váže-li možnost přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí a poskytnutí soudní ochrany na trvání zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců, resp. je vylučuje i při formálním zajištění v tomto režimu bez ohledu na to, zda fakticky omezení osobní svobody i dále pokračuje (bod 49).
3. Tento svůj závěr Nejvyšší správní soud - i s odkazem na svou předchozí judikaturu (rozsudek ze dne 2. 4. 2014 č. j. 6 As 146/2013-44) - zevrubně odůvodnil za využití tzv. eurokonformního výkladu. Konstatoval, že napadené ustanovení je zejména v rozporu s právem Evropské unie, částečně pak s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a také s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie.
4. Navíc Nejvyšší správní soud odkázal na judikaturu Ústavního soudu vztahující se k relaci posuzování eurokonformity a ústavní konformity. Z této judikatury mj. citoval následující: "Ústavní soud ponechává zcela na úvaze obecného soudu, zda se primárně bude zabývat zkoumáním rozporu zákonného ustanovení, které má aplikovat, s právem Evropských společenství anebo se zaměří na zkoumání rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud se však primárně zaměří na zkoumání souladu s právem Evropských společenství a tvrdí před Ústavním soudem, že zkoumané ustanovení zákona s ním je rozporu, musí z tohoto svého přesvědčení vyvodit důsledky v souladu s požadavky judikatury Soudního dvora, tzn. napadené ustanovení neaplikovat. V takovém případě pak navrhující soud nesplňuje podmínky pro aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona" (...) "V případě rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství se ale o situaci identickou s rozporem s ústavním pořádkem nejedná. K nepoužití napadeného ustanovení Městským soudem v Praze by případně došlo nikoliv pro rozpor se smlouvou o lidských právech, tedy rozpor, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality jako rozpor s vnitrostátními ustanoveními ústavního pořádku, ale pro rozpor s ustanoveními práva Evropských společenství, která mají naprosto odlišný charakter" (usnesenísp. zn. Pl. ÚS 12/08, body 34 a 37 odůvodnění; dostupné na http://nalus.usoud.cz). Nejvyšší správní soud proto neshledal podmínky k podání návrhu na zrušení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, které požadoval žalobce. V souladu s judikaturou Ústavního soudu tak dospěl k závěru, že obecným soudům náleží se zabývat rozporem aplikovaného práva s právem Evropské unie. Proto rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
5. Na základě výše uvedeného, totiž když Nejvyšší správní soud již shledal rozpor s právem Evropské unie, považujeme zrušovací zásah Ústavního soudu, který konstatuje rozpor s ústavním pořádkem, za nadbytečný. Uvedené závěry lze analogicky použít i pro § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu.
2. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Zemánka k odůvodnění nálezu
Souhlasím se zrušením § 169r odst. 1 písm. j) a § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců") a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů. Nesouhlasím však s omezením důvodů pro zrušení prvně uvedených ustanovení pouze na jejich rozpor s ústavním pořádkem a s vyloučením přezkumu na základě přímého použití Listiny základních práv Evropské unie (dále jen "Listina EU") jako referenčního hlediska.
Evropská právní doktrína Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy pracuje s unijním právem zpravidla jen nepřímo: Ústavní soud případné porušení unijního práva rozhodnutím nebo úředním postupem orgánu veřejné moci České republiky samo o sobě nepokládá za nosný (postačující) důvod pro svůj zásah, a proto je zpravidla dále nezkoumá, zjistí-li porušení ústavního pořádku, do jehož lidskoprávních kritérií unijní standard ochrany pouze "prozařuje".
Je-li však předmětem přezkumu Ústavního soudu vnitrostátní ustanovení, jehož normativním zdrojem není (výlučně) český ústavní pořádek, ale primární právo Evropské unie a jeho prováděcí předpisy, nelze použití unijních Smluv, resp. Listiny EU jako referenčního hlediska takového přezkumu vyloučit. A to je právě případ napadených ustanovení.
Zastavení řízení o žádosti cizince o vydání povolení k pobytu, uložené napadeným ustanovením zákona o pobytu cizinců, se dotýká i situací, které nejsou ryze vnitrostátními, jakými jsou naopak situace, v nichž je cizinec-státní příslušník nečlenského státu Evropské unie, vstupující na území České republiky, členem rodiny občana České republiky, jenž nevyužil - jako občan Evropské unie - svého práva k volnému pohybu a pobytu na území jiného členského státu, kdy neexistuje subjektivní ústavně zaručené právo takového cizince na pobyt na území České republiky a kdy "je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území" (bod 53 nálezu). Pod napadené ustanovení spadá totiž také skutečná "přeshraniční" situace, kdy cizinec doprovází nebo následuje občana České republiky při návratu po skončení jeho pobytu v jiném členském státě Evropské unie, v jehož rámci se cizinec stal členem jeho rodiny. Podmínky, za nichž je vstup a pobyt cizince-člena rodiny migrujícího občana České republiky na jejím území, včetně podání žádosti o povolení k pobytu, přípustný (legální), v tomto případě nejsou primárně určovány napadeným zákonem o pobytu cizinců, ale unijním právem.