47. Napadená část ustanovení § 410 insolvenčního zákona byla v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat svého práva u soudu či jiného orgánu. Zákonodárce, jde-li o spotřebitelské vztahy, řádně nedostál svým povinnostem, jak mu to ukládá čl. 1 odst. 1 Ústavy. Zde je třeba poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2014sp. zn. III. ÚS 3725/13(N 55/73 SbNU 89), podle kterého spotřebitelský vztah sice není bezprostředně regulován na úrovni specifického ústavního práva, nicméně není ani od působení ústavně zaručených základních práv a svobod izolován, takže v tomto právně regulovaném vztahu se působení základních práv a svobod projevuje jako povinnost státu taková základní práva a svobody v tomto spotřebitelském vztahu chránit (čl. 1 odst. 1 Ústavy) jak vytvářením podmínek pro uzavírání spotřebitelských smluv, tak při řešení sporů z nich vyplývajících. Tato ochrana však nebyla v rámci insolvenčního řízení (oddlužovacího řízení) dostatečně zajištěna, jak to vyžaduje čl. 36 odst. 1 Listiny. Předmětná právní úprava, která umožňovala popírat jen některé pohledávky a omezovala možné námitky jen na zánik či promlčení pohledávek, tomuto požadavku ochrany neodpovídala, a tedy prostředky, které insolvenční zákon v případě oddlužení dlužníkům-spotřebitelům poskytoval, nebyly účinnými tak, aby nedocházelo případně k používání nepřiměřených podmínek ve smlouvách (předmětem nynějšího řízení je, zda zde ochrana byla či ne, nikoli zda tomu tak v předmětné spotřebitelské smlouvě skutečně bylo).
48. Je namístě dodat, že poslední novelizace insolvenčního zákona provedená zákonem č. 31/2019 Sb. reagovala na výklad čl. 7 odst. 1 směrnice Rady č. 91/13/EHS ze dne 5. 4. 1993 o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách, který provedl Soudní dvůr EU ve svém rozsudku ze dne 21. 4. 2016 sp. zn. C-377/14 ve věci Ernst Georg Radlinger a Helena Radlingerová proti FINWAY a. s., vydaném na základě předběžné otázky položené Krajským soudem v Praze. Tato novela v části první bodě 111 stanovila, že se v § 410 odst. 5 insolvenčního zákona slovo "nezajištěného" zrušuje. Tím zákonodárce své pochybení do budoucna napravil. S ohledem na existenci zvláštní úpravy popěrného práva (v případě řešení úpadku oddlužením se) bylo mimo jiné navrženo upravit platné znění § 410 insolvenčního zákona a rozšířit jeho účinky "i na pohledávky zajištěných věřitelů". Novela tak odstranila rozlišování mezi zajištěnými a nezajištěnými věřiteli v hypotéze napadeného ustanovení § 410 odst. 2 (následně § 410 odst. 5) insolvenčního zákona a současně se promítla reflexně i do postavení dlužníků. K tomu bylo v důvodové zprávě v tisku Poslanecké sněmovny VIII. volebního období, č. 71/0 (viz též sub 45), výslovně uvedeno, že navrhovaná změna souvisí s přizpůsobením platné právní úpravy závěrům shora uvedeného rozsudku Soudního dvora EU. Podle něj je totiž "součástí práva na účinnou soudní ochranu právo spotřebitele popřít před vnitrostátním soudem oprávněnost pohledávek z úvěrové smlouvy, která obsahuje klauzule, které mohou být označeny za zneužívající, bez ohledu na to, zda se jedná o pohledávky zajištěné či nezajištěné". Na položenou otázku Soudní dvůr EU odpověděl tak, že čl. 7 odst. 1 této směrnice brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení (tj. před Krajským soudem v Praze), která v insolvenčním řízení neumožňuje soudu, u něhož je toto řízení vedeno, zkoumat z moci úřední případnou zneužívající povahu smluvních ujednání, z nichž vznikly pohledávky přihlášené v uvedeném řízení, ačkoli má tento soud za tímto účelem k dispozici nezbytné informace o právním a skutkovém stavu, a která uvedenému soudu umožňuje zkoumat pouze nezajištěné pohledávky a námitky omezuje jen na možnost tvrdit zánik či promlčení těchto pohledávek.
49. Dle názoru Ústavního soudu se tento závěr nutně musí promítnout i do posouzení věci z hlediska ústavně zaručeného základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, s ohledem na okolnosti případu (viz tvrzení navrhovatelů sub 6, důvodnost tohoto tvrzení o povaze smluvních podmínek není předmětem řízení v nynější plenární věci). Toto ustanovení zaručuje každému možnost domáhat se "stanoveným postupem" svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž "stanoveným postupem") poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. "postupy"), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou "prováděcí" úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně "dosažitelná" a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má.
50. V daném případě je třeba vzít do úvahy, že právní řád České republiky i právo Evropské unie poskytují spotřebitelům zvýšenou hmotněprávní ochranu proti zneužívajícím smluvním klauzulím, a to z důvodu určitého vyrovnání jejich fakticky slabší pozice v příslušném okruhu smluvních vztahů. Potřebu specifické (zvýšené) ochrany je nutno ze stejného důvodu zvažovat i po procesní stránce, tj. tam, kde "běžný režim" není z hlediska práva na soudní ochranu dostačující. O takovou tzv. kvalifikovanou vadu podle čl. 36 odst. 1 Listiny šlo i v posuzované věci, neboť nevznikl (a ani nebylo možné vytvořit) procesní prostor k tomu, aby soud mohl přezkoumat příslušnou smlouvu z hlediska toho, zda neobsahuje nepřiměřená ujednání, a to z důvodu, že insolvenční soud není oprávněn z moci úřední "otevřít" příslušné řízení a nemohou je vyvolat (přímo či nepřímo) ani sami dlužníci. Vzhledem k tomu se daná procesní úprava jeví jako neslučitelná se základním právem na soudní ochranu.
51. Je třeba dodat, že insolvenční zákon sice ve vztahu k zajištěným pohledávkám poskytoval popěrné právo (přihlášeným) věřitelům a zejména insolvenčnímu správci, u něhož existuje určitý systém nezávislého a nestranného výkonu dané funkce [viz bod 70 nálezu ze dne 7. 11. 2017sp. zn. Pl. ÚS 33/15(N 201/87 SbNU 269; 422/2017 Sb.)], nicméně i přes zohlednění specifik insolvenčního řízení (viz bod 64 citovaného nálezu), v němž může být výkon některých procesních práv jeho účastníků "přenesen" na insolvenčního správce (viz body 68 a 69 uvedeného nálezu), má Ústavní soud za to, že nelze za daných okolností ponechat oprávnění na rozhodnutí třetí osoby, ledaže by s tímto oprávněním korespondovala právně vynutitelná povinnost (dlužníkem či soudem), čemuž tak ale není.
52. Nadto dané záruky působí především ve vztahu k věřitelům (jako celku), neboť i když insolvenční řízení má být podle insolvenčního zákona vedeno tak, aby žádný z účastníků nebyl nespravedlivě poškozen nebo nedovoleně zvýhodněn, jeho účelem je dosažení rychlého, hospodárného a co nejvyššího uspokojení věřitelů [§ 1 písm. a), § 5 písm. a) insolvenčního zákona], přičemž věřitelský výbor má ve vztahu k insolvenčnímu správci řadu oprávnění, včetně práva navrhnout insolvenčnímu soudu jeho odvolání. Nebylo tudíž zaručeno, že v každém případě, kdy tomu bylo třeba, se otevře řízení, v němž by (insolvenční) soud přezkoumal, zda spotřebitelská smlouva neobsahuje nepřiměřené podmínky. Lze proto uzavřít, že není-li k danému přezkumu bez dalšího oprávněn insolvenční soud, musí být samotnému dlužníkovi-spotřebiteli poskytnuta možnost iniciovat řízení, v němž by tento přezkum mohl být proveden.
53. Nadto konstatovaný rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem se dle názoru Ústavního soudu netýká jen spotřebitelských vztahů, ale platí obecně. Porušovalo totiž rovněž princip rovnosti účastníků řízení (čl. 37 odst. 3 Listiny), a to ve vztahu k čl. 36 odst. 1 Listiny, když bez racionálního důvodu rozlišovalo mezi dlužníky zajištěných a nezajištěných pohledávek, jde-li o účinky jejich popěrného úkonu. Ústavní soud v této souvislosti vzal v úvahu argumentaci Nejvyššího soudu obsaženou v usnesení sp. zn. 29 ICdo 60/2014, dle něhož důvody pro takové rozlišení spočívají v tom, že pro uspokojení pohledávky zajištěného věřitele při oddlužení platí tzv. konkursní režim (resp. má jít o "logické vyústění režimu, který platí pro uspokojení pohledávky zajištěného věřitele v oddlužení").
54. Lze se jistě ztotožnit s názorem zastávaným dosud v judikatuře obecných soudů, že skutečnost, že jde o pohledávku zajištěnou nebo nezajištěnou, může věcně odůvodňovat rozlišení věřitelů na dvě skupiny, které budou podléhat rozdílnému právnímu režimu, jde-li o uspokojení jejich pohledávek, jak ostatně Ústavní soud ve svém důsledku akceptoval v usnesení ze dne 6. 2. 2014sp. zn. I. ÚS 3271/13, a to v duchu principu, že by měl v lepší pozici být ten, kdo si lépe střežil svá práva (tím, že si svou pohledávku zajistil). Rozhodnutí o způsobu, jakým mají být v případě úpadku uspokojeny zajištěné pohledávky, je proto v zásadě věcí zákonodárce, který v dané věci z více možných způsobů zvolil obdobný model, jaký se uplatní v případě konkursu.
55. To již ale nelze uplatnit v případě procesu zjišťování pohledávek a jejich následného uspokojování. Zde je třeba u každého z nich samostatně posuzovat případné důvody rozdílného právního režimu, a to z pohledu nejen věřitele, nýbrž i jeho reflexních účinků na postavení dlužníka. Má-li z hlediska uspokojení pohledávky její "kvalita" nepochybně podstatný věcný význam (především pak z pohledu věřitele), z hlediska samotného popěrného úkonu, resp. toho, zda daná pohledávka existuje (a případně v jaké výši), jde o okolnost irelevantní (jak z pohledu věřitele, tak dlužníka). Nastal zde tudíž stav, kdy rozdílnému zacházení s dlužníky chyběl (v daném ohledu) rozumný smysl a účel, což představuje ústavně neakceptovatelnou libovůli zákonodárce [srov. nález ze dne 25. 6. 2002sp. zn. Pl. ÚS 36/01(N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].
56. Závěrem je možno podotknout, že daná úprava nekorespondovala ani s úlohou insolvenčního správce v insolvenčním řízení, kdy v případě konkursu dispoziční oprávnění dlužníka přebírá insolvenční správce, zatímco v případě řešení úpadkové situace dlužníka sanací vykonává insolvenční správce především kontrolní funkci. I proto se v případě oddlužení jeví - stejně jako tomu je u reorganizace (srov. § 336 insolvenčního zákona) - existence popěrného práva dlužníka, majícího účinky na zjištění nejen nezajištěných, ale i zajištěných pohledávek, jako řešení logické, resp. systémové.
XI. Závěr
57. S ohledem na tyto důvody Ústavní soud návrhu vyhověl a za přiměřené aplikace § 70 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přistoupil k vyslovení protiústavnosti části ustanovení § 410 odst. 2 věty první insolvenčního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017, vyjádřené slovem "nezajištěného". Pro úplnost je třeba dodat, že z hlediska uplatnění požadavku čl. 89 odst. 2 Ústavy je stejný závěr nutno vztáhnout na stejně znějící část ustanovení § 410 odst. 5 insolvenčního zákona, ve znění účinném do 31. 5. 2019, i když toto ustanovení nebylo v iniciačním řízení před obecnými soudy použito.
Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka
V souladu s § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podáváme toto odlišné stanovisko.
1. Nesouhlasíme s výrokem nálezu, a tedy ani s jeho odůvodněním. Řízení o návrhu stěžovatelů na zrušení napadené části ustanovení insolvenčního zákona mělo být usnesením pléna zastaveno. Ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu totiž stanoví, že jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
2. V daném případě jde opět o tzv. vyslovení protiústavnosti, byť ve specifické (nové) situaci. Problému vyslovení protiústavnosti se poprvé v éře "třetího" Ústavního soudu dotkl soudce Vladimír Sládeček ve svém separátním vótu k nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/15(N 197/79 SbNU 229; 44/2016 Sb.) a společně jsme se k tomu pak (zevrubně) vrátili ve společném odlišném stanovisku k nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/15(N 138/86 SbNU 333; 338/2017 Sb.). V podrobnostech na tato separátní vóta odkazujeme a dále se vyjádříme jen k nynější věci.
3. V dané věci stěžovatelé podle § 74 a § 64 odst. 1 písm. e) [nález v bodu 16 nesprávně uvádí písm. d)] zákona o Ústavním soudu podali návrh, jehož petit formulovali tak, že "z ustanovení § 410 odst. 2 věta první (nyní z ustanovení § 410 odst. 5 věty první) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), se vypouští slovo ,nezajištěného'". Jak je tedy správně uvedeno v záhlaví nálezu i v bodech 2 a 15 jeho odůvodnění, podali návrh na zrušení části uvedeného ustanovení, konkrétně tedy onoho slova v § 410 odst. 2 větě první, což bylo ustanovení použité v řízení před obecnými soudy. Jak vyplývá z petitu ústavní stížnosti, ještě před zahájením řízení o tomto návrhu však byl dosavadní § 410 odstavec 2 označen jako odstavec 5, a následně v průběhu řízení [sc. řízení před plénem Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zahájeného na základě usnesení senátu ze dne 30. 4. 2019, jež bylo přijato dle § 78 odst. 1 věty prvé zákona o Ústavním soudu] pak v tomto odstavci obsažené slovo "nezajištěného" bylo zrušeno s účinností od 1. 6. 2019 ustanovením čl. I bodu 111 zákona č. 31/2019 Sb. (platného již od 7. 2. 2019). Na to stěžovatelé reagovali zpětvzetím návrhu na zrušení již zrušené části ustanovení ("Proto stěžovatelé, vedeni snahou ... nezatěžování Ústavního soudu projednáváním návrhů, které jsou ,odsouzeny' k nejprve přerušení dle § 78 odst. 1 ZoÚS a posléze k zastavení projednávání v plénu Ústavního soudu dle § 67 odst. 1 ZoÚS a zásah Ústavního soudu by byl již nadbytečný, berou svůj návrh na zrušení části zákona ... zpět a navrhují, aby v této části bylo řízení zastaveno.").
4. Nemůžeme proto souhlasit s tím, že důsledkem této právní skutečnosti je, že "v řízení se ,i bez dalšího návrhu' (srov. § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) pokračuje tak, že bude rozhodováno o tom, zda se vysloví, že ke zrušení navržený právní předpis nebo jeho ustanovení nebyly v rozporu s právním předpisem vyšší právní síly" (bod 16 nálezu in fine). Nález zde evidentně pomíjí, že odkazované ustanovení § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu - v návaznosti na jeho § 67 - další postup řízení primárně výslovně podmiňuje tím, že návrh nebyl odmítnut a v průběhu řízení nevzniknou důvody pro jeho zastavení.
5. V této logice pak nález v bodech 33 až 35 extenduje právní názor obsažený v judikatuře Ústavního soudu ohledně výkladu § 67 zákona o Ústavním soudu ve vztahu k návrhu obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (vůči němuž jsme se již dříve rovněž vymezili v našem odlišném stanovisku k nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/15) "analogicky" i na situaci, kdy návrh podá stěžovatel jako svůj návrh spojený s ústavní stížností. Nález to odůvodňuje tím, že "by jinak ochrana ústavnosti nemohla být zajištěna a poskytována v situaci, se kterou počítá § 74 zákona o Ústavním soudu" a že uvedené ustanovení "je současně ,akcesorickým' pro případ, že v pochybnostech o ústavnosti použitého zákona nevyužije svého návrhového oprávnění obecný soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu". Ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu však umožňuje stěžovateli jedině a pouze podání návrhu na zrušení zákona (či jeho ustanovení), čehož účelem zde (ještě) není vyhovění ústavní stížnosti, ale (zatím) toliko to, aby byl takový zákon "odklizen", a nemohla tak na jeho základě znovu (pro futuro) nastat skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Tak to ostatně vykládá i komentářová literatura, dle níž "[ú]čel tohoto ustanovení je především preventivní - umožnit Ústavnímu soudu odstraňovat systémové defekty v právním řádu, které se projevily v konkrétním případě a které se mohou projevovat i nadále v případech dalších" (Langášek, T. in Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha, ASPI, a. s., 2007, s. 366). Dojde-li ovšem ke zrušení takového zákona (ustanovení) jiným způsobem (zákonem nebo ústavním zákonem), nemá již Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů o čem rozhodovat [viz též znění čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu], a musí je proto zastavit. Senát posuzující ústavní stížnost stěžovatele pak toliko přihlédne ke skutečnosti, že zákon (jeho ustanovení) navržený stěžovatelem ke zrušení byl již zrušen jiným způsobem.
6. Nevyužití zcela autonomního návrhového oprávnění obecným soudem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy pak nemá z hlediska účinků § 67 zákona o Ústavním soudu žádný význam a pro konstrukci o akcesoritě stěžovatelova návrhu podle § 74 téhož zákona k onomu oprávnění obecného soudu neshledáváme v platné právní úpravě žádný podklad.
7. Ústavní soud tak tímto svým rozhodnutím hrubě porušil jak čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, tak i čl. 88 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že soudci Ústavního soudu jsou při svém rozhodování vázáni ústavním pořádkem a zákonem upravujícím pravidla o řízení před Ústavním soudem.