29. Dále vláda poukazuje na nálezy sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679) a sp. zn. Pl. ÚS 31/03 ze dne 11. 2. 2004 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Jestliže z prvého z uvedených nálezů Ústavního soudu plyne, že obchodní společnost není veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neznamená to, že na základě jiného zákona nemůže být takovému subjektu uložena informační povinnost, již by jinak dle zákona o svobodném přístupu k informacím neměl. Vláda má za to, že navrhovatelka nález sp. zn. IV. ÚS 1146/16 vykládá nepřiléhavě, a doplňuje, že veřejná kontrola veřejné moci je klíčovým veřejným zájmem. Legitimitu stanovených cílů dále podporuje provázanost zákona o registru smluv se zákonem o svobodném přístupu k informacím, zvláště pak ve vazbě na aktuální rozhodovací praxi Ústavního soudu omezující rozsah povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Co se týče státních podniků a národních podniků, považuje vláda napadenou úpravu za zcela legitimní. Cíle zákona o registru smluv - transparentnost smluv a řádné nakládání s veřejnými prostředky - proto vláda shledává legitimními.
30. Co se týče racionality zvoleného prostředku ve vazbě na dosažení vytyčeného cíle, je vláda toho názoru, že nakládání s veřejnými prostředky a s veřejným majetkem je třeba podrobit nejen neveřejné a incidenční kontrole, ale i (širší) kontrole veřejné. Přesvědčení navrhovatelky, že veřejnou kontrolu lze provádět dle zákona o svobodném přístupu k informacím, vláda označuje za mylné a poukazuje na obtíže spojené se získáváním informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím; tyto obtíže spíše veřejnost od kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a majetkem odrazují. Proto má vláda za to, že snaha o vytvoření mechanismů umožňujících realizovat veřejnou kontrolu je nejen rozumná, ale i nezbytná (nehledě na výhody informačního systému umožňujícího dálkový přístup, jímž registr smluv je). Co se týče ochrany průmyslového vlastnictví, obchodního tajemství a know-how, odkazuje vláda na § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve vazbě na § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím a na § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv.
31. Ohledně navrhovatelkou provedeného testu proporcionality (jehož provádění vzhledem ke shora uvedeným závěrům považuje za nedůvodné) vláda namítá, že napadená právní úprava není duplicitní, neboť dle § 5 odst. 2 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb., jsou bez žádosti dostupné pouze návrhy licenčních smluv. Jde-li o sankci spojenou s neuveřejněním dotčené smlouvy, pak vláda vyzdvihuje odrazující charakter takového postihu. Zároveň připomíná, že neuveřejnění části smlouvy může být buďto v souladu se zákonem, anebo nikoliv, a pak je namístě postup dle § 7 odst. 2 zákona o registru smluv. Ke třetímu kroku testu proporcionality vláda uvádí, že šetrnost napadené právní úpravy ve vztahu k dotčeným základním právům je zřejmá z množství výjimek z povinnosti uveřejnění a výjimek z aplikace sankce dle § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., jakož i odložení účinnosti zákona samého a účinnosti § 6 a 7 tohoto zákona. Z hlediska posledního kroku testu proporcionality vláda dodává, že pozitiva plynoucí z přijetí napadené právní úpravy převažují případná negativa plynoucí z omezení dotčených základních práv (která navíc snižuje soubor zákonných výjimek a provázání zákona o registru smluv se zákonem o svobodném přístupu k informacím). Pro ilustraci vláda doplňuje, že uveřejňování smluv v registru přispělo k vyvolání veřejné diskuse o levných mobilních tarifech pro veřejný sektor nebo o zpětných bonusech ve zdravotnictví.
32. Vláda se dále vyjadřuje k námitce údajného omezování hospodářské soutěže ukládáním dalších povinností dotčeným subjektům. Poukazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie k výkladu čl. 107 odst. 1 SFEU, na jejímž základu dovozuje, že v dané věci nejde o zakázanou státní podporu ve smyslu shora uvedeného článku, neboť zákonná úprava nijak nezatěžuje veřejné rozpočty v materiálním slova smyslu. Obdobně vláda nepřijímá výhradu týkající se porušení principu rovnosti. V dané věci nelze hovořit o nerovnosti akcesorické, neboť důvod rozlišování spočívající v tom, že určitý subjekt je napojen na veřejné rozpočty, resp. hospodaří s veřejnými prostředky, nespadá pod pojem "jiného postavení" ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"); k tomu vláda poukazuje na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15. Jde-li o nerovnost neakcesorickou, má vláda za to, že v tomto případě nejde o rozlišování na základě libovůle zákonodárce, což se podává i z provedeného testu racionality. Dále vláda uvádí, že na daný případ nedopadá čl. 14 Úmluvy, který je použitelný jen ve spojení s jinými ustanoveními Úmluvy, resp. s jinými lidskými právy a základními svobodami. Rovněž nahlíženo optikou čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, je vláda přesvědčena, že napadená právní úprava rozlišuje na základě rozumných a objektivních důvodů, pročež se neocitá v rozporu s právem na rovné zacházení. Jde-li o princip autonomie vůle a zásadu smluvní volnosti, vláda [s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)] uvádí, že existence veřejnoprávní regulace nepopírá existenci autonomie vůle, ale stanoví její hranice.
33. Ohledně tvrzeného porušení zákazu retroaktivity je vláda přesvědčena, že úvahy navrhovatelky jsou v tomto směru mylné, což dovozuje z výkladu § 9 ve spojení s § 6 a 7 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., z nichž se podává, že důsledky spojené s neuveřejněním dotčených smluv nastávají pouze ve vztahu ke smlouvám uzavřeným od 1. července 2017. Z uvedeného důvodu nemůže dle vlády jít o pravou či nepravou retroaktivitu, jak byly vymezeny nálezem sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), nýbrž o úpravu retrospektivní, ústavně konformní. Rovněž související požadavek uveřejnění původní smlouvy (dle § 8 odst. 3 zákona o registru smluv) odpovídá smyslu a účelu zákona o registru smluv; jinak by uveřejnění pouze dohody, která takovou smlouvu dále upravuje, postrádalo smysl - poskytovalo by totiž jen neúplnou a nepoužitelnou informaci.
34. Závěrem se vláda vyslovila ke Studii přiložené k ústavní stížnosti, kterou označuje spíše za anketu ve smyslu vyhodnocení názorů vybraných subjektů, na které zákon dopadá, které uvedly, jaké obtíže očekávají v souvislosti s aplikací zákona o registru smluv, načež bylo vyhodnoceno, jaké riziko tyto obtíže pro dané subjekty znamenají, jestliže by nastaly. Dle vlády je tak Studie argumentačně nepoužitelná, nadto nezohledňuje stěžejní novelu zákona o registru smluv. Obdobně odmítavý postoj vláda zastává i vůči shora označenému Stanovisku.
IV. 3. 2 Závěrečný návrh vlády
35. Z výše uvedených důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, popřípadě zamítl.
IV. 4 Sdělení Veřejné ochránkyně práv
36. Veřejná ochránkyně práv svým přípisem ze dne 21. listopadu 2017 sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a nevstupuje do řízení v postavení vedlejší účastnice.
IV. 5 Vyjádření platformy Rekonstrukce státu
37. Ústavním soudem nevyžádané vyjádření k posuzovanému návrhu zaslala dne 5. června 2018 - prostřednictvím Frank Bold Society, z. s., - a dle svých slov jako "amicus curiae" - platforma Rekonstrukce státu (dále jen "Platforma"). Lze poznamenat, že informace o Platformě jsou dostupné na webové stránce: https://www.rekonstrukcestatu.cz/cs?gclid=EAIaIQobChMIyfLN9rvF3wIV1 R3Ch3SmA3MEAAYASAAEgLOp_D_BwE. Platforma uvádí, že byla jedním ze subjektů, které se podílely na finálním znění zákona o registru smluv, a cítí tak potřebu reagovat na Ústavním soudem projednávaný návrh.
38. Platforma poukazuje na ústavněprávní východiska zákona o registru smluv, který rozvíjí ústavně zaručené základní právo na informace ve smyslu čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a prohlubuje rysy demokratického právního státu, v němž se na výkonu (ale i kontrole) státní moci podílí veřejnost. V tomto směru Platforma poukazuje na vazbu mezi zákonem o registru smluv a zákonem o svobodném přístupu k informacím, jakož i podobnost cílů, k jejichž naplňování dané předpisy směřují, z čehož dovozuje ústavní konformitu napadeného zákona.
39. Platforma dospívá k závěru, že zákon o registru smluv rozšiřuje doposud úzce pojímanou aktivní složku práva na informace. Dále uvádí, že samotný rozsah informací, které jsou dotčenými subjekty uveřejňovány, se dotýká pouze určitého okruhu smluv a základních informací o nich (metadat), navíc s řadou zákonných výjimek; rozsah poskytovaných informací dle zákona o registru smluv je tak - ve srovnání s rozsahem informací poskytovaných dle zákona o svobodném přístupu k informacím - značně omezen.
40. Na závěr svého vyjádření Platforma uvádí některé případy z aplikační praxe, které dokazují smysluplnost napadené právní úpravy (nákup léků a zdravotnického materiálu veřejnými nemocnicemi, zpětné bonusy poskytované při nákupu zdravotnických přípravků, rozkrytí vazeb dodavatelů na politiky či sponzory politických stran).
41. Ústavní soud konstatuje, že argumenty obsažené ve vyjádření Platformy jsou převážně shodné se shora uvedenou argumentací vlády.
V. Repliky navrhovatelky
42. Ústavní soud zaslal navrhovatelce vyjádření účastníků řízení a vyjádření Platformy k případné replice, přičemž navrhovatelka této možnosti využila a Ústavnímu soudu zaslala ve dnech 20. března 2018 a 13. července 2018 své repliky.
43. Navrhovatelka předně uvádí, že návrh považuje za projednatelný, neboť § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) a § 8 odst. 3 zákona o registru smluv nebyly novelou zákona nijak dotčeny. Zároveň navrhovatelka vyslovuje přesvědčení, že návrh nelze odmítnout ani pro jeho zjevnou neopodstatněnost, neboť zásah, který napadená právní úprava představuje (zvláště pak, jde-li o porušení zákazu retroaktivity), trvá i po novelizaci. Ohledně merita věci navrhovatelka vyslovuje přesvědčení, že zmiňovanou novelou se nepodařilo odstranit jí vytýkanou protiústavnost napadených zákonných ustanovení. Navrhovatelka též setrvává na svém tvrzení, že napadená právní úprava je v podstatě duplicitní, a tedy nadbytečná.
44. V návaznosti na argumentaci vlády stran mezí, v nichž se lze práva podnikat domáhat, navrhovatelka zdůrazňuje, že zákon o registru smluv reálně omezuje podnikatele v možnostech dosahování zisku, resp. je nutí měnit způsob provádění jejich podnikatelské činnosti, a to v některých případech i zpětně. Navrhovatelka dále hájí svoji argumentaci, dle níž je zákon o registru smluv nadbytečný s ohledem na existenci zákona o svobodném přístupu k informacím. K tvrzení vlády o legitimitě zákona o registru smluv navrhovatelka připomíná, že k opačnému závěru dospívá i proto, že zákon o registru smluv nijak nerozlišuje mezi dotčenými subjekty, které vyvíjejí podnikatelskou činnost a které ji nevyvíjejí, ačkoliv druhá skupina je reálnými dopady zákona o registru smluv ovlivněna výrazně negativněji. Navrhovatelka dále připomíná již zmiňované negativní důsledky zákona o registru smluv stran ochrany obchodního tajemství, uveřejnění smluv uzavřených před účinností zákona o registru smluv v důsledku jejich pozdějších změn, doplnění nebo jejich zrušení, jakož i retroaktivních účinků § 8 odst. 3 zákona o registru smluv, které dle jejího přesvědčení dopadají i na smlouvy uzavřené před 1. červencem 2017. K výtce vlády, že ve svém návrhu neuvádí žádný konkrétní příklad subjektu, který by ve své existenci byl bezprostředně ohrožen v důsledku použití zákona o registru smluv, navrhovatelka namítá, že pro posouzení ústavní konformity napadeného zákona takový příklad není potřebný, neboť protiústavnost je kategorií objektivní.
45. Ve vztahu k vyjádření Platformy navrhovatelka v replice namítá, že Platforma není, ani prostřednictvím Frank Bold Society, z. s., oprávněna v tomto řízení činit jakékoliv úkony a Ústavní soud by měl její vyjádření odmítnout.
VI. Ústní jednání
46. Ústavní soud shledal, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
VII. Vlastní přezkum napadených zákonných ustanovení
VII. 1 Podmínky meritorního posouzení návrhu a návrh na přednostní projednání
47. Ústavní soud dospěl k závěru, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení. Tento návrh splňuje všechny zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, stanovené formální náležitosti a byl podán k tomu oprávněnou navrhovatelkou. Pokud jde o námitku vlády, že návrh nereflektuje změny provedené zejména zákonem č. 249/2017 Sb., Ústavní soud konstatuje, že vzhledem k obsahu námitek navrhovatelky je zřejmé, že tato brojí proti platnému a účinnému znění zákona o registru smluv, tj. ve znění zákona č. 298/2016 Sb. a zákona č. 249/2017 Sb. Nicméně i kdyby Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh směřuje proti znění zákona, které ještě před jeho doručením Ústavnímu soudu doznalo dílčích změn, vzhledem k obsahu a smyslu obou označených novelizací tyto nepřinesly podstatnou změnu zákona ve smyslu usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/2000 ze dne 26. 9. 2000 (U 33/19 SbNU 297).
48. Zákonem č. 298/2016 Sb. totiž došlo toliko k dílčí změně § 5 odst. 4 zákona o registru smluv, v němž byla původní slova "označí svou uznávanou elektronickou značkou a opatří kvalifikovaným časovým razítkem" nahrazena slovy "zabezpečí způsobem zajišťujícím integritu, případně původ dat". Obdobně je tomu i v případě téměř všech změn provedených zákonem č. 249/2017 Sb., který se dotkl dikce § 3 odst. 2 písm. c) zákona (za slova "trestných činů" byla vložena slova "nebo činnosti Správy státních hmotných rezerv při pořizování a hospodaření se státními hmotnými rezervami"), § 3 odst. 2 písm. e) zákona [za slova "v § 2 odst. 1 písm. e), k), l)" bylo vloženo " , m)"], § 3 odst. 2 zákona, do něhož byla doplněna nová písmena m) až r), § 5 odst. 6 zákona, v němž bylo za slova "v § 2 odst. 1 písm. e), k), l)" vloženo " , m)", § 6 odst. 2 zákona, kde za slova "která byla uzavřena" byla vložena slova "v krajní nouzi nebo", § 6 zákona, do něhož byl vložen nový odstavec 3, § 7 odst. 1 zákona, v němž byla původní slova "která nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění" nahrazena slovy "na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv", § 7 zákona, do něhož byl vložen nový odstavec 3, § 8 odst. 2 zákona, na jehož závěr byla doplněna slova "nebo jiným způsobem umožňujícím uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv", a konečně § 8 odst. 5 zákona, z něhož bylo vypuštěno původní písmeno d).
49. Ústavní soud předně konstatuje, že ustanovení, jejichž zrušení se navrhovatelka in eventum domáhá, nebyla uvedenými novelami zákona o registru smluv dotčena vůbec. Pokud jde o dílčí změnu provedenou zákonem č. 298/2016 Sb., pak tato z hlediska argumentace navrhovatelky směřující proti účelu samotného zákona o registru smluv na jeho podstatě nic nemění. Jde-li o změny provedené zákonem č. 249/2017 Sb., za stěžejní je třeba označit zavedení nové výjimky z povinnosti uveřejnění zakotvené v § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv a navazující úpravu obsaženou v § 7 odst. 3 zákona o registru smluv. Přestože ve světle právě této nové výjimky některé výhrady navrhovatelky týkající se postavení dotčených subjektů dle § 3 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv odpadají, má Ústavní soud za to, že zakotvení těchto nových pravidel nepřináší onu podstatnou změnu zákona o registru smluv. Je tomu tak proto, neboť uvedenou novelizací sice byl z povinnosti uveřejnění vyňat dílčí (do počtu však značně rozsáhlý) okruh dotčených smluv, avšak proti jejich zahrnutí mezi povinně uveřejňované smlouvy navrhovatelka konkrétně nebrojila (případně tyto uváděla jen ve vazbě na svoji další námitku stran ochrany obchodního tajemství). Na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že ve své replice navrhovatelka následně na předmětné ustanovení reagovala a polemizovala s výkladem v něm obsaženého pojmu "běžného obchodního styku".
50. Podmínky pro meritorní posouzení návrhu má proto Ústavní soud za splněné.
51. Navrhovatelka Ústavní soud požádala, aby se usnesl o naléhavosti věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., což odůvodnila tím, že v případě některých smluv podléhajících povinnosti uveřejnění v registru hrozí, že jejich účastníci si poskytnou plnění ještě před jejich uveřejněním, a tedy na základě neúčinné smlouvy. Dále dle navrhovatelky v situacích, kdy smlouva není uveřejněna z důvodu ochrany obchodního tajemství zahraničního smluvního partnera, je taková smlouva od počátku neplatná a její strany jsou povinny navzájem si vrátit svá případná plnění. Uvedené následky považuje navrhovatelka za nežádoucí.
52. Ústavní soud shledal takové odůvodnění žádosti o přednostní projednání obecným, přičemž má navíc za to, že rizika zde uváděná navrhovatelkou z napadeného zákona nevyplývají (jak rozvede podrobněji dále).
53. Pro doplnění Ústavní soud dodává, že v průběhu řízení byl informován předsedou poslaneckého klubu České pirátské strany Mgr. et Mgr. Jakubem Michálkem, že dva výbory Poslanecké sněmovny v současnosti přerušily projednávání sněmovního tisku č. 50, který se týká (mimo jiné) další novely zákona o registru smluv. Ústavní soud proto, byť návrh navrhovatelky neshledal důvodným, přistoupil k posouzení návrhu v nejbližším možném termínu, který byl adekvátní složitosti věci.
54. Ústavní soud pokládá za vhodné vyslovit se i k problematice předestřené navrhovatelkou v její replice k vyjádření Platformy, totiž k absenci zakotvení institutu amicus curiae v českém právním řádu. Ústavní soud připomíná, že nevyžádaná vyjádření od odlišných subjektů než účastníků či vedlejších účastníků řízení se opakovaně v praxi Ústavního soudu vyskytují. Již v řízení ve věci návrhů skupin poslanců a senátorů na zrušení části zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, (jeho daňové části) [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] obdržel Ústavní soud takové nevyžádané vyjádření od Ministerstva zdravotnictví. Stejně se tak stalo i v řadě dalších věcí [srov. namátkou nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/16 ze dne 10. 7. 2018 (N 121/90 SbNU 39; 186/2018 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 19/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.) anebo sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)], přičemž Ústavní soud k takovým vyjádřením, a to i podaným jinou osobou než právním zástupcem, jednoduše přihlédne, anebo nepřihlédne [v rozhodovací praxi Ústavního soudu se lze setkat i s opačným závěrem, tedy, že k takovému nevyžádanému vyjádření Ústavní soud bez dalšího nepřihlíží (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2076/18 ze dne 26. 9. 2018)].
VII. 2 Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
55. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat tím, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda je jejich obsah v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud proto ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vyšel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na webových stránkách http://www.psp.cz a http://www.senat.cz/).
56. Návrh zákona o registru smluv (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk č. 42/0) byl rozeslán poslancům dne 4. prosince 2013. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 18. září 2015 na své 31. schůzi (usnesení č. 880), kdy pro něj hlasovalo 116 ze 157 přítomných poslanců, 7 bylo proti a 34 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk č. 126/0) dne 22. října 2015 na své 13. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně spolu s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 255). Pro vrácení návrhu Poslanecké sněmovně hlasovalo 48 senátorů, 6 senátorů hlasovalo proti a 4 senátoři se zdrželi hlasování. Téhož dne a na téže schůzi Senát schválil i doprovodné usnesení č. 256. Poslanecká sněmovna dne 24. listopadu 2015 na své 36. schůzi setrvala na původně schváleném znění návrhu zákona (usnesení č. 960). Pro hlasovalo 110 ze 161 přítomných poslanců, 26 bylo proti a 25 se zdrželo hlasování. Přijatý návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 27. listopadu 2015 a následně jím byl i podepsán. Vyhlášen byl ve Sbírce zákonů dne 14. prosince 2015 v částce 144 pod číslem 340/2015 Sb.
57. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk č. 764/0) byl rozeslán poslancům dne 31. března 2016. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 29. června 2016 na své 48. schůzi (usnesení č. 1270), kdy pro něj hlasovalo 126 ze 162 přítomných poslanců, 16 bylo proti a 20 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk č. 307/0) dne 24. srpna 2016 na své 27. schůzi a schválil jej (usnesení č. 512). Pro návrh hlasovalo 37 senátorů, 11 senátorů se zdrželo hlasování. Přijatý návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 31. srpna 2016 a následně jím byl i podepsán. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 19. září 2016 v částce 115 pod číslem 298/2016 Sb.
58. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění zákona č. 298/2016 Sb., (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk č. 1124/0) byl rozeslán poslancům dne 19. května 2017. Poslanecká sněmovna souhlasila s projednáním návrhu zákona tak, aby mohla s tímto vyslovit souhlas již v prvém čtení (usnesení č. 1718), přičemž návrh zákona následně schválila již v prvém čtení dne 28. června 2017 na své 59. schůzi (usnesení č. 1718), kdy pro něj hlasovalo 128 ze 145 přítomných poslanců, 13 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování. Senát návrh zákona ve lhůtě dle čl. 46 odst. 1 Ústavy České republiky neprojednal (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk č. 161/0), pročež platí, že jej přijal (čl. 46 odst. 3 Ústavy České republiky). Přijatý návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 27. července 2017 a dne 1. srpna 2017 jím byl i podepsán. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 18. srpna 2017 v částce 89 pod číslem 249/2017 Sb.
59. Ústavní soud konstatuje, že zákon o registru smluv, jakož i jeho dosavadní novelizace byly přijaty a vydány ústavně předepsaným způsobem. Proto Ústavní soud mohl přistoupit k posouzení věcného souladu zákona o registru smluv s ústavním pořádkem [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky].
VII. 3 Obecná východiska přezkumu
60. Před vlastním posouzením, zda ustanovení zákona o registru smluv představují zásah do práva podnikat podle čl. 26 Listiny, popřípadě zda neporušují zásadu rovnosti v právech zakotvenou v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, Ústavní soud považuje za nezbytné připomenout následující.
61. Právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, přičemž Ústavní soud se problematikou těchto práv ve své judikatuře zabýval opakovaně (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/08 a sp. zn. Pl. ÚS 83/06). V těchto rozhodnutích Ústavní soud navázal na svou předchozí judikaturu a dal jasně najevo, že ústavně zakotvená hospodářská, sociální a kulturní práva obsažená v ustanoveních vyjmenovaných v čl. 41 odst. 1 Listiny nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož je možno se práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální. Ostatně čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná povaha těchto práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií užívanou ve vztahu k ostatním základním právům (obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny) [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)]. Testem ústavnosti v tomto smyslu tedy projde i taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. V označeném nálezu zároveň Ústavní soud konstatoval, že uvážení zákonodárce není ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem. Je tomu tak proto, že zákonodárce je ve svém uvážení vázán především čl. 4 odst. 4 Listiny, který brání tomu, aby se omezení základního práva dotýkalo samotné jeho podstaty a smyslu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)], jakož i povinností respektovat princip rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12).
62. Vycházeje z těchto závěrů, konstruoval Ústavní soud metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně zaručených práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny - tzv. test racionality (který je odlišný od testu proporcionality). Test racionality reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy. Tento test se skládá ze čtyř následujících kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty základního práva, tedy jeho esenciálního obsahu, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence základního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv a 4. zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu racionality k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z dotčených práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 103 a 104]. Právní úprava, která se dotýká ústavně zaručeného sociálního, hospodářského nebo kulturního práva, nepředstavuje jeho nepřípustné omezení jen v případě, že jako celek obstojí z hlediska všech takto vymezených požadavků. Kdyby tomu tak nebylo, Ústavní soud by musel dospět k názoru o jejím rozporu s ústavním pořádkem.
VII. 3.1 Obecně k právu podnikat
63. K vymezení práva podnikat ve své judikatuře se Ústavní soud naposledy podrobně vyslovil v nálezech týkajících se zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ze dne 27. 3. 2018 (N 55/88 SbNU 727; 81/2018 Sb.)] a zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16). Zde Ústavní soud připomněl, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat samotný přístup k právu podnikat jako svobodě podnikání zaručené v odstavci 1 tohoto ustanovení a proti tomu vlastní výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti, zahrnující i podmínky s tímto výkonem spojené, které lze stanovit zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Dále zdůraznil, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto se jej nelze domáhat ve stejném rozsahu jako základních lidských práv či politických práv a jeho úprava je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance práva podnikat považovat za otázku judiciální. I v tomto případě se však uplatní požadavek vyplývající z čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při stanovení mezí tohoto práva bylo šetřeno jeho podstaty a smyslu.
64. Podstatu a smysl práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny následně Ústavní soud vymezil v řadě svých nálezů. Tak z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bodu 279, lze dovodit, že těmito je předně sama možnost určitou činnost vykonávat (tj. přístup k tomuto právu). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.) pak precizoval, že tyto dále tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, (taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu) a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku). Jinak řečeno, u práva podnikat, případně vykonávat i jinou hospodářskou činnost, by o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu šlo tehdy, jestliže by v důsledku takového omezení byl přístup k určité činnosti vyloučen (srov. přiměřeně citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, body 279 a 280) anebo by taková činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/15, bod 48, nebo sp. zn. Pl. ÚS 10/12 ze dne 23. 5. 2017 (N 82/85 SbNU 393; 207/2017 Sb.), bod 66].
VII. 3. 2 Obecně k principu rovnosti v právech
65. Ústavní soud se ve své rozhodovací praxi rovněž podrobně vyjádřil i k obsahu principu rovnosti v právech a k souvisejícímu zákazu diskriminace. Zdůraznil přitom, že "uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení (...). Zatímco zpravidla není těžké stanovit, zda právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela klíčovým krokem pro aplikaci všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, jsou vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné. To si vyžaduje analýzu opírající se o kritérium relevance" [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)].
66. Dále je třeba připomenout, že rovnost v právech je kategorií relativní, nikoliv absolutní (viz nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 ze dne 8. 10. 1992 publikovaný pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky). Na toto pojetí následně navázal v řadě svých rozhodnutí i Ústavní soud, který v obecné rovině připustil zákonem založenou nerovnost, avšak pouze za předpokladu, že ji lze odůvodnit na základě ústavně akceptovatelných hledisek. O takovýto případ se přitom nejedná tehdy, pokud je tato založena na libovůli (nerovnost neakcesorická) nebo je jejím důsledkem dotčení některého ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická) [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].
67. K posouzení otázky, zda zákonodárce dodržel nezbytný respekt k principu rovnosti v právech (na tomto místě by bylo možné hovořit de facto i o rovnosti v povinnostech stanovených subjektům, jež se domáhají práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny) podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, a k přezkumu zásahu zákonodárce do této oblasti Ústavní soud formuloval specifický metodologický postup.
68. Proto posouzení, zda napadená zákonná ustanovení nezakládají v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny nerovné podmínky pro určitou skupinu dotčených osob (tzv. akcesorická rovnost), předpokládá zodpovězení těchto otázek (tzv. test přímé diskriminace): 1. zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, 2. zda je s nimi zacházeno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra) a 4. zda je toto zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34]. Budou-li odpovědi na první tři otázky kladné, pak se pro přezkum nerovnosti a s ní spojeného zásahu do základního práva uplatní test proporcionality, v jehož rámci bude za předpokladu, že zásah sleduje ústavně aprobovaný cíl, posuzována přiměřenost zásahu z hlediska dosažení tohoto cíle.
69. V případě neakcesorické rovnosti, tj. rovnosti zakotvené v čl. 1 Listiny, pak platí, že Ústavní soud se ztotožňuje s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (viz nálezy Ústavního soudu ve vazbě na uvedený nález shora označené). Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 Listiny. Ustanovení čl. 1 Listiny, jehož porušení je v projednávané věci výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Proto při posouzení, zda napadená zákonná ustanovení nezakládají v rozporu s čl. 1 Listiny nerovné podmínky pro určitou skupinu dotčených osob, je třeba zkoumat: 1. zda jde o různé subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, 2. zda je s nimi zacházeno rozdílným způsobem, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži a 4. zda takové zacházení není projevem libovůle, tedy zda má legitimní cíl a napadená zákonná ustanovení jsou s to jej dosáhnout (srov. již citovaný nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92).
70. Ve světle těchto obecných východisek přistoupil Ústavní soud k přezkumu zákona o registru smluv, resp. jeho jednotlivých napadených ustanovení.
VII. 4 Meritorní přezkum zákona, resp. napadených zákonných ustanovení
VII. 4. 1 Účel zákona, resp. napadených zákonných ustanovení