49. Negací práva na soudní ochranu se podle názoru ochránkyně výrazně otevírá prostor pro případný svévolný postup správního orgánu v řízení o udělení státního občanství. Je-li vyloučen soudní přezkum, není, kdo by roli bezpečnostních složek v řízení o udělení státního občanství vyvažoval ("kdo by ohlídal hlídače"). Proto ochránkyně sdílí obavy z přílišné koncentrace moci u orgánu moci výkonné a nekontrolovanosti jeho postupu, které vyjádřili soudci Vojtěch Šimíček a Kateřina Šimáčková v bodu 6 odlišného stanoviska k nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16.
50. Veřejná ochránkyně práv proto navrhuje, aby Ústavní soud napadené ustanovení zrušil.
51. Veřejná ochránkyně práv následně doplnila své vyjádření o sdělení, že při dalším šetření na základě konkrétního podnětu zjistila, že z podkladového stanoviska Policie České republiky k žádosti o udělení státního občanství, se kterým se seznámila, nebyl patrný charakter ani intenzita ohrožení bezpečnostních zájmů státu. Svůj závěr o tom, že ministerstvo vnitra v tomto případě předložené stanovisko nehodnotilo z hlediska proporcionality ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16, proto sdělila ministru vnitra dopisem. Z odpovědi ministra vnitra údajně vyplynulo, že k rozhodnutí o rozkladu bylo vyžádáno další podrobnější stanovisko, na základě kterého ministr vnitra rozklad zamítl. Předložení podrobnějšího stanoviska zpravodajských služeb k žádosti ochránkyně ministr vnitra podmínil souhlasem dotčených bezpečnostních sborů. S dokumentem ochránkyně seznámena nebyla, byť ministr vnitra Lubomír Metnar při osobním jednání přislíbil projednání záležitosti se zpravodajskými složkami. Při šetření k dalšímu podnětu týkajícímu se zamítavého rozhodnutí o udělení státního občanství ze státoobčanských důvodů nový ministr vnitra Jan Hamáček odmítl ochránkyni seznámit se stanovisky bezpečnostních složek, která byla podkladem pro rozkladové rozhodnutí, s odůvodněním, že to nepovažuje za vhodné. Ochránkyně uzavírá, že naznačená praxe ministra vnitra znemožňuje provádět šetření v oblasti, která spadá do její působnosti vymezené zákonem. Je tím fakticky znemožněna jakákoliv nezávislá vnější kontrola. Tento stav ochránkyni ještě více utvrzuje v právním názoru o nutnosti zrušit napadené ustanovení, které zavedlo soudní výluku.
IV. Replika navrhovatele
52. Shora uvedená vyjádření, vyjma doplnění zaslaného dodatečně Veřejnou ochránkyní práv, zaslal Ústavní soud navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel možnost zaslat Ústavnímu soudu repliku nevyužil. Doplnění Veřejné ochránkyně práv Ústavní soud vzal na vědomí, k replice navrhovateli je však dodatečně nezasílal, neboť její původní závěr podporující jeho návrh zůstal nezměněn.
V. Upuštění od ústního jednání
53. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele, účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.
VI. Dikce napadeného ustanovení
54. Napadené ustanovení zákona o státním občanství zní:
"§ 26
Soudní přezkum
Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky podle § 22 odst. 3 je vyloučeno z přezkoumání soudem."
VII. Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele
55. Ústavní soud předně soustředil pozornost na to, zda byly splněny procesní podmínky věcného projednání podaného návrhu, jmenovitě na otázku, zda byl Nejvyšší správní soud k němu aktivně legitimován.
56. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání; ve shodě s tím pak stanoví § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností.
57. Obecnému soudu je tak dána možnost, aby v konkrétním řízení nemusel použít zákon či jeho jednotlivé ustanovení, jež považuje za protiústavní a které mu znemožňuje dosáhnout naopak ústavně konformního výsledku. V době podání návrhu byla tato podmínka zjevně splněna. Jen zrušení napadeného ustanovení mohlo Nejvyššímu správnímu soudu otevřít prostor pro věcné projednání stěžovatelova návrhu, a tím odstranit ústavněprávní deficit, jímž je dosavadní řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle jeho názoru postiženo. Navrhovatel proto aktivní legitimací k podání návrhu disponoval.
VIII. Ústavní konformita legislativního procesu
58. Ústavní soud, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzoval dále, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, lze uzavřít, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
IX. Posouzení důvodnosti návrhu
59. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že citovaný čl. 36 odst. 2 Listiny představuje obecnou garanci práva na soudní ochranu, a tedy i soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, ale zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil. Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny [nález ze dne 24. 4. 2012sp. zn. Pl. ÚS 23/11(N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.)].
IX. a) Zákaz výluky soudního přezkumu
60. Není-li ústavně zaručeno právo na udělení státního občanství, pak je pro rozhodnutí o návrhu podstatná odpověď na otázku, zda může rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství zasáhnout do některého základního práva či svobody garantovaných Listinou, resp. ústavním pořádkem.
61. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu, má stát svrchované právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl v takovém případě porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (nález ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16, usnesení ze dne 8. 3. 2000sp. zn. IV. ÚS 586/99nebo usnesení ze dne 17. 5. 2007sp. zn. II. ÚS 624/06).
62. Ústavní soud uvedeným nijak nezpochybňuje závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, na které navrhovatel poukazuje a podle kterých se rozhodování o udělení státního občanství dotýká veřejných subjektivních práv - o žádosti musí být rozhodnuto s vyloučením libovůle, diskriminace apod. (bod 9 odůvodnění tohoto nálezu). Uvedené však není případem, kdy se podle čl. 36 odst. 2 Listiny rozhodnutí týká základních práv. Muselo by jít o konkrétní základní právo, neboť by jinak prakticky soudní výluky nepřicházely do úvahy, protože úcta k právům a svobodám člověka a občana, na níž je stát podle čl. 1 odst. 1 Ústavy založen, postihuje jakoukoli činnost státu [srov. nález ze dne 16. 12. 2014sp. zn. Pl. ÚS 9/14(N 228/75 SbNU 539; 14/2015 Sb.)].
63. Předmětný zákaz výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny se vztahuje pouze na případy, ve kterých nejen že musí jít o konkrétní základní právo, ale současně se musí rozhodnutí orgánu veřejné správy takového konkrétního základního práva skutečně týkat [srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2014sp. zn. Pl. ÚS 9/14(viz výše)]. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na výše citovaný nález ze dne 24. 4. 2012sp. zn. Pl. ÚS 23/11, kterým byl odmítnut návrh na zrušení výluky soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení víza. Ústavní soud v uvedeném nálezu dospěl k závěru, že do soukromého a rodinného života může fakticky zasáhnout až rozhodnutí bezprostředně vedoucí k nucenému opuštění země, které teprve vytvořené vazby přetne, zatímco samotné neudělení víza tento efekt nemá. V nyní posuzované věci tedy ani skutečnost, že udělení státního občanství trvale mění status osoby žadatele - možnost realizovat a rozvíjet osobní, rodinné, sociální a ekonomické vazby, které tvoří soukromý a rodinný život - sama o sobě nestačí pro splnění podmínky zákazu výluky ze soudního přezkumu. Proto argumentaci navrhovatele a Veřejné ochránkyně práv (body 11 a 47 odůvodnění tohoto nálezu), že předmětný zákaz výluky je splněn již tím, že důsledkem neudělení státního občanství je druhotné dotčení ústavně zaručených práv neúspěšných žadatelů, je tak třeba odmítnout, neboť těchto základních práv se rozhodnutí o zamítnutí žádosti o státní občanství netýká ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
64. Ústavní soud tudíž vyslovuje dílčí závěr, že rozhodnutím o neudělení státního občanství pro ohrožení bezpečnosti státu nedochází k zásahu do základních práv a svobod, a vylučuje-li zákonodárce toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, nedostává se tím do rozporu se zákazem výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
IX. b) Soulad výluky soudního přezkumu s principy právního státu
65. Následně se Ústavní soud zabýval tím, zda je předmětná výluka ze soudního přezkumu ústavně konformní bez ohledu na to, že předmětné rozhodnutí se netýká základního práva podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
66. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, nejde-li o případ zákazu výluky ze soudního přezkumu, poskytuje obratem "nestanoví-li zákon jinak" zákonodárci prostor, aby soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy formou zákona vyloučil, aniž by v něm byl specifikován účel takové výluky. Zákonodárce má tedy určitou dispozici pro to, u jakých rozhodnutí orgánu veřejné správy a v jakém konkrétním rozsahu k omezení přistoupí, ale ani ta není a nemůže být absolutní. Ve svém uvážení je vždy vázán čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachování základních principů demokratického právního státu [nález ze dne 16. 6. 2015sp. zn. Pl. ÚS 12/14(N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.)]. Ústavní soud proto posoudil, zda je napadené ustanovení ústavně konformní také z uvedeného hlediska.
67. Podle důvodové zprávy k zákonu o státním občanství napadené ustanovení "předpokládá, že bude zachován plný soudní přezkum rozhodnutí týkajících se žádostí o udělení státního občanství České republiky, s výjimkou těch případů, kdy důvodem pro zamítnutí žádosti byly důvody spojené s bezpečností státu na základě stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, která nejsou součástí spisu, neboť podléhají utajení podle jiného právního předpisu. Účelem tohoto ustanovení je preference ochrany bezpečnostních zájmů státu ve věcech udělování státního občanství České republiky".
68. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že čl. 36 odst. 2 Listiny přijal princip všeobecné soudní přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, který znamená, že soudně přezkoumatelná jsou všechna správní rozhodnutí, pokud je zákon z takové přezkoumatelnosti nevylučuje; smyslem je efektivnější záruka zákonnosti činnosti veřejné správy (nežli na podkladě principu enumerativního, a tudíž omezenějšího soudního přezkumu). Ústavodárce zde reflektoval nezbytnost pravidla kontroly moci výkonné - u které, byť jí přísluší autoritativně zasahovat do právní sféry fyzických a právnických osob, absentují prvky nezávislosti aj. - nezávislou mocí soudní. Jde tedy v podstatě o ochranu subjektivních veřejných práv každého (poskytovanou soudní mocí), tedy o ochranu před nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy [např. nález ze dne 29. 1. 2008sp. zn. Pl. ÚS 72/06(N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
69. Oproti uvedenému zájmu jednotlivce na ochraně subjektivních veřejných práv mocí soudní však v daném případě stojí shora uvedený bezpečnostní zájem státu, výslovně vyjádřený v čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, podle kterého je zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot základní povinností státu. Bezpečnostní zájem státu je rovněž Ústavou chráněnou hodnotou [ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy; srov. nález ze dne 11. 2. 2004sp. zn. Pl. ÚS 31/03(N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Tento státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení právní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), str. 407], lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností (nález ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16).
70. Ve světle shora uvedeného proto nelze na jedné straně připustit výluku ze soudního přezkumu jakýchkoliv - svévolně zvolených - rozhodnutí orgánů veřejné správy, na straně druhé je však nutné reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, a je proto z tohoto hlediska přípustné omezení v podobě výluky ze soudního přezkumu takových rozhodnutí orgánů veřejné moci, jejichž soudní přezkum, resp. předložení utajovaných informací za tímto účelem soudu, by takový zájem ohrožovalo. Ústavní soud proto musí posoudit, zda jsou, se zřetelem na tyto úvahy, zájem žadatele o udělení státního občanství a bezpečnostní zájem státu v napadené právní úpravě ústavně konformním způsobem zohledněny, resp. zda jsou vzájemně vyváženy [srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001sp. zn. Pl. ÚS 11/2000(N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.)].
71. Napadené ustanovení nevylučuje ze soudního přezkumu všechna rozhodnutí o neudělení státního občanství, ale prostřednictvím odkazu na § 22 odst. 3 zákona o státním občanství jen ta, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodů spojených s bezpečností státu na základě stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty. Ve všech ostatních případech zamítnutí žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených zákonem o státním občanství není soudní přezkum vyloučen.
72. Ústavní soud se právní úpravou rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství z důvodů spojených s bezpečností státu již v minulosti zabýval, když zamítl návrh na zrušení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, který ukládá ministerstvu, aby v odůvodnění takového zamítavého rozhodnutí nesdělovalo ty důvody nevyhovění žádosti o udělení státního občanství, které z takových stanovisek bezpečnostních služeb vyplývají. Ústavní soud v této věci dospěl k závěru, že "uvedený postup má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob. S ohledem na uvedené sleduje napadená právní úprava legitimní cíl, kterým jsou bezpečnostní zájmy státu" (nález ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16).
73. Pokud jde o cíl napadené právní úpravy, ten je s ohledem na její provázanost s § 22 odst. 3 zákona o státním občanství shodný, tzn. bezpečnostní zájmy státu - minimalizace možnosti úniku utajovaných informací. Jak bylo již konstatováno ve shora citovaném nálezu, od kterého nemá důvod se Ústavní soud v nyní posuzované věci odchýlit, takový cíl lze považovat za legitimní. Napadenou právní úpravu - vylučující ze soudního přezkumu toliko právě ta rozhodnutí, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodu utajované informace o ohrožení bezpečnosti státu - nelze proto považovat za projev svévole zákonodárce. Ústavní soud tedy nepovažuje napadené ustanovení za rozporné ani s principem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy.
X. Závěr
74. Na základě shora vyložených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení § 26 zákona o státním občanství zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Odlišné stanovisko soudců Ludvíka Davida, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka a Davida Uhlíře
1. Uplatňujeme vůči výroku i odůvodnění nálezu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko, jelikož máme za to, že návrhu mělo být vyhověno a ustanovení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), mělo být jako protiústavní zrušeno. K tomuto názoru nás vedou především následující skutečnosti.
2. Podstata projednávané věci byla velmi prostá a lze ji redukovat na následující otázku: Je ústavně přijatelné, aby bylo rozhodování o udělení státního občanství vyňato ze soudního přezkumu, a to výhradně v závislosti na stanovisku Policie České republiky nebo zpravodajské služby, přičemž v takovém případě se dotčený žadatel nedozví obsah tohoto stanoviska, a tedy ani důvody, pro které jeho žádosti nebylo vyhověno? Je tedy možno s argumentem ochrany suverenity státu vyloučit soudní přezkum takovéhoto postupu?
3. P. Kandalec (Naturalizace v České republice. Praha: Wolters Kluwer, 2018, str. 188) k tomu trefně připomíná, že pokud podle "definice suverenity dle Carla Schmitta je suverénem ten, kdo rozhoduje o výjimečných situacích, pak vyvstává otázka, kdo je vlastně suverénem při udělování státního občanství. Má jím být pouze exekutiva (v praxi spíše jen zpravodajské služby), anebo má být exekutiva pod kontrolou moci soudní?" Většina pléna bohužel dospěla k závěru, že tímto suverénem je zpravodajská služba či policie. Právě tyto mocenské složky totiž fakticky rozhodují o tom, která rozhodnutí o neudělení státního občanství budou, či nebudou podléhat soudnímu přezkumu. Tento závěr nicméně považujeme za - v podmínkách právního státu - zcela nepřijatelný.
4. Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, totiž vyplývá též požadavek na důslednou dělbu moci. Napadená zákonná úprava je přitom ve svém praktickém dopadu popřením tohoto požadavku. Zásadu oddělení jednotlivých státních mocí formuloval Ch. Montesquieu ve svém díle O duchu zákonů (Praha: Nakladatelství Linhart, 1947, str. 172): "Není svobody, jestliže není moc soudní oddělena od moci zákonodárné a výkonné. Kdyby byla moc soudní spojena s mocí zákonodárnou, byla by moc nad životem a svobodou pouhou libovůlí, protože soudce by byl zároveň zákonodárcem. Kdyby byla moc soudní spojena s mocí výkonnou, soudce by mohl být zároveň tyranem."
5. Tripartita mocí postulovaná v čl. 2 odst. 1 Ústavy je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), které Ústava prohlašuje za nezměnitelné. Zakotvení principu přísné dělby mocí ve státě představuje významné ústavní pravidlo pro posuzování ústavnosti právních předpisů, pro posuzování legality všech aktů aplikace práva ze strany moci výkonné.
6. Požadavek zákonného základu pro možné omezení základního práva, plynoucí z čl. 4 odst. 2 Listiny, je vyvozován z demokratického principu, jakož i z principu materiálního právního státu. Jeho důvodem je znemožnit exekutivě realizaci vlastních představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno demokraticky legitimovanému Parlamentu, je zajištěno, že k omezení základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou zpětnou vazbu [srov. nález ze dne 21. 2. 2012sp. zn. Pl. ÚS 29/11(N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.)].
7. Předmětem posouzení Ústavního soudu z hlediska státoprávního byla zákonná úprava, která zavedla soudní výluku pro část žádostí o udělení státního občanství. Zákon o státním občanství České republiky upravuje proceduru, podle níž se od původně nediferencované množiny žadatelů o naturalizaci v průběhu správního řízení odděluje jedna část žadatelů. Pro tuto skupinu žadatelů (s odkazem na existenci okolností formulovaných jako bezpečnostní riziko plynoucí z utajovaných informací) znepřístupňuje zákon bližší odůvodnění zamítavého rozhodnutí a vylučuje soudní přezkum zamítavého správního rozhodnutí. Ostatním žadatelům nárok na odůvodnění zamítavého rozhodnutí i jeho soudní přezkum ponechává.
8. Klíčovou otázkou, kterou se měl Ústavní soud zabývat, bylo, zda zákonem upravená možnost výluky soudního přezkumu správního rozhodnutí nenarušuje hranice dělby moci v právním státě. V posuzovaném případě skupina žadatelů o naturalizaci, na niž dopadá soudní výluka, byť zákonodárcem výslovně formulovaná, není předem známa. K zařazení do takové skupiny totiž dojde až v průběhu správního řízení na základě utajovaných informací o bezpečnostním riziku. Prakticky tak nečiní zákonodárce, neboť zákonem povolal orgán výkonné moci, aby s využitím správního uvážení sám vybral, která z jeho rozhodnutí budou přezkoumatelná soudem, a která nikoliv. Přezkum takového uvážení ponechal zákonodárce rovněž výhradně na orgánu moci výkonné. Rozřazení případů, na něž se bude soudní výluka vztahovat, má tak plně v rukou represivní mocenská složka, neboť pro možnost soudní obrany neúspěšného žadatele je určující, zda se odůvodnění zamítnutí žádosti bude opírat o utajované informace, z nichž podle jeho názoru vyplývá bezpečnostní riziko pro stát, nebo nikoliv. Teprve na základě rozhodnutí tohoto orgánu je pak přiznána či vyloučena kompetence soudu přezkoumat zákonnost jeho rozhodování.
9. Ztotožňujeme se proto s názorem P. Uhla obsaženým v komentáři Ústavy autorů Rychetský/Langášek/Herc/Mlsna a kol. (Wolters Kluwer, 2015, str. 180) k napadenému zákonnému ustanovení, podle něhož "se jeví jako nepřijatelné a v rozporu se všemi dosavadními standardy právní jistoty, že postup státu, kterým rozhoduje o přiznání nejvýznamnějšího statusového práva, je v některých případech postaven zcela mimo soudní přezkum. Zákonodárce se v této otázce v podstatě snaží o legalizaci úplné svévole. Za nepřijatelné je třeba považovat především to, že jakékoliv zneužití této procedury je soudem neidentifikovatelné. Jakkoliv je obecná potřeba uchránit některé informace před přístupem osob, kterých se týkají, obecně akceptovatelná, tak zvolený způsob je zjevně nepřiměřený s ohledem na dosažený účel. Platné procesní právo zná nástroje, jak uchránit tyto informace před účastníky soudního řízení, a to dokonce v řízení o statusu méně významném (bezpečnostní prověrka) a typově na tyto informace bohatší".
10. Jsme proto toho názoru, že rozhodl-li se zákonodárce skupinu žadatelů rozdělit a s odkazem na existenci okolností formulovaných jako "bezpečnostní riziko" u jedné části žadatelů velmi výrazně omezit procesní práva oproti ostatním, nesměl tak učinit bez zvážení povahy a rozsahu procesních záruk dostupných během řízení. Pokud rozhodováním na základě volného správního uvážení i přezkumem zařazení žadatele do skupiny s omezenými právy s automatickým vyloučením posouzení mimo sféru vlivu výkonné moci s možností zcela vyloučit pravomoc soudu pověřil výlučně orgány moci výkonné, jedná se o právní úpravu, která narušuje dělbu moci ve státě, a tím i základní principy právního státu (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy).
11. Protiústavnost napadeného zákonného ustanovení spatřujeme rovněž v jeho rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Tento článek totiž zaručuje základní právo na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, kdy sice je připuštěna možnost soudní výluky, "[z] pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny". Pokud citované ustanovení zmiňuje rozhodnutí "týkající se základních práv", máme za to, že je třeba je vykládat extenzivním způsobem, tedy tak, že soudně přezkoumatelná mají být též rozhodnutí, která zasahují do základních práv nepřímo. Jakkoliv proto nezpochybňujeme okolnost, že na udělení státního občanství není dán právní nárok, pokládáme za zcela evidentní, že rozhodnutím o neudělení státního občanství je (resp. přinejmenším může být) právní sféra žadatele dotčena velmi závažným způsobem. Netřeba příliš empatie a fantazie k představě, jak se může cítit neúspěšný žadatel o udělení státního občanství, když mu bude správním rozhodnutím sděleno, že se jeho žádost zamítá se strohým konstatováním, že k tomuto zamítnutí došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, a to bez bližší konkretizace, v čem spočívá skutečný důvod zamítnutí žádosti, a zejména bez možnosti jakékoliv soudní ochrany. Jen namátkou, v konkrétním případě tak může být zasaženo jeho právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména (čl. 10 odst. 1 Listiny), další negativní dopady se mohou týkat práva na rodinný život (čl. 32 odst. 1 Listiny) nebo práva podnikat, resp. práva vykonávat určitá povolání či činnosti (čl. 26 Listiny), a to vše v kontextu případné diskriminace. Nikomu bychom nepřáli, aby zažil podobný pocit bezmoci a nespravedlnosti, kdy se jeho okolí dozví, že je "bezpečnostním rizikem", začne se k němu s ohledem na tuto stigmatizaci chovat odtažitěji, bude tomuto verdiktu muset přizpůsobit svoje další plány - a to za situace absolutní právní bezbrannosti.
12. Není rovněž bez významu, že napadené zákonné ustanovení snížilo standard procesní ochrany v tomto typu řízení. Do jeho přijetí totiž nebylo sporu o to, že taková správní rozhodnutí soudnímu přezkumu podléhají; navrhovatel na to ostatně upozorňuje (zejména bod 9). Zjevným účelem zákona proto bylo vyloučit soudní ochranu těchto případů neudělení státního občanství, a to navzdory ustálené judikatuře. Máme za to, že právě v těchto situacích by měl být Ústavní soud velmi ostražitý a měl by akceptovat jen takové restrikce, které jsou přiměřené a jsou vedeny velmi rozumnými důvody. Domníváme se ovšem, že toto není tento případ, a plně souhlasíme s navrhovatelem i s vyjádřením Veřejné ochránkyně práv, že došlo k legalizaci úplné svévole ze strany exekutivy.
13. Okolnost, že možnost soudní výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny má být vykládána restriktivně, ostatně plyne i ze setrvalé judikatury Ústavního soudu. "Pro výklad kompetenční výluky představující meze subjektivního veřejného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu citovaného článku Listiny a při jejich používání musí být šetřeno jeho podstaty a smyslu a nesmějí být zneužívány k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nelze je interpretovat extenzivně, ale restriktivně, přičemž v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem přezkumu, či nikoliv, je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze. Procesní právo ostatně nemá klást účastníkům řízení překážky, ale má poskytovat spravedlivou ochranu jejich subjektivním právům." [viz nálezsp. zn. III. ÚS 2556/07ze dne 22. 7. 2009 (N 164/54 SbNU 93)]. Tento právní názor výslovně převzal i nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/11ze dne 24. 4. 2012 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.), na který většina pléna v nyní rozhodované věci odkázala (bod 63).
14. Většina pléna však nyní vyložila čl. 36 odst. 2 Listiny způsobem (bod 63), podle něhož neudělení státního občanství může představovat pouze "druhotné" dotčení základních práv, přičemž citovaný článek předpokládá existenci konkrétního základního práva a současně jeho skutečné dotčení. Odkazovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/11se však týkal významně odlišné situace a jeho podstata spočívala v tom, že k zásahu do soukromého a rodinného života může dojít teprve v důsledku rozhodnutí o správním vyhoštění, které soudnímu přezkumu podléhá. Jinak řečeno, na případné neudělení víza teprve navazuje případné správní vyhoštění, v rámci jehož soudního přezkumu je zaručena právní ochrana. V případě neudělení státního občanství však nic dalšího nenásleduje a žadatel se pouze dozví, že občanství nedostal, protože je bezpečnostním rizikem, s následnými shora zmíněnými dopady do jeho právní sféry.
15. Nálezu rovněž vytýkáme, že se vůbec nevypořádává s právními názory obsaženými v nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/07ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.), byť je na tento nález navrhovateli (bod 11) i Veřejnou ochránkyní práv výslovně odkazováno. V tomto nálezu je přitom uvedeno (body 37 a násl.):
"Ústavní soud zdůrazňuje, že nijak nezpochybňuje své předchozí závěry ohledně neexistence subjektivního ústavně zaručeného práva cizinců na pobyt na území České republiky. Ústavní soud konstantně potvrzuje, že je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území ... Ačkoliv však subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, Listina cizincům nepochybně zaručuje práva, která mohou být vyhoštěním dotčena ... Skutečnost, že Evropský soud pro lidská práva ponechal smluvním státům širokou autonomii při rozhodování o vyhoštění cizince a výslovně potvrdil, že se právo na přístup k soudu, obsažené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, na rozhodování o vyhoštění cizince neuplatňuje, nehraje pro výklad čl. 36 odst. 2 Listiny žádnou roli. Pro výklad tohoto ustanovení je rozhodující existence možnosti, že bude rozhodnutím o správním vyhoštění zasaženo do základních práv cizince, a uvedená judikatura Evropského soudu pro lidská práva existenci této možnosti potvrzuje. Není důvodu snižovat úroveň procesní ochrany základních práv, kterou zaručuje Listina, pouze proto, že ji Úmluva upravuje jiným způsobem, navíc pokud ji Listina garantuje naprosto jednoznačně."
16. Z citovaného nálezu je totiž patrno, že se v něm Ústavní soud přiklonil jednak k extenzivnímu výkladu pojmu "rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny" dle čl. 36 odst. 2 a jednak k zachování úrovně procesní ochrany základních práv.
17. Ústavní soud se nyní - ve svém důsledku - významně odchýlil rovněž od právního názoru obsaženého v nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/2000ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.), v němž je mimo jiné uvedeno, že "v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí může citelně zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby ... Úřad provádějící bezpečnostní prověrku, jehož úkolem je ověření podmínek pro vydání osvědčení - a který tedy v tomto směru realizuje určitou ,službu' státu a jednoznačně reprezentuje jeho zájmy - totiž zároveň rozhoduje o vydání správního rozhodnutí i o opravném prostředku proti němu. Za situace, kdy neexistuje přezkum nezávislým a nestranným orgánem, je prověřovaná osoba prakticky podrobena vůli jediné instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či nestrannou ... Je proto zřejmé, že napadená zákonná úprava ... v zásadě odporuje samotnému smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (a ostatně i čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 4 Ústavy), jenž spočívá v tom, že rozhodování o zásadních otázkách týkajících se individuální sféry jedince, prováděné správním orgánem, musí být podrobeno přezkumu nezávislým a nestranným orgánem, kterým je zpravidla soud ... Podle mínění Ústavního soudu je totiž zapotřebí pečlivě odlišovat mezi rozhodováním o tom, kdo bude osvědčen a určen ke styku s utajovanými informacemi, což skutečně přísluší moci exekutivní, a mezi případnou soudní kontrolou tohoto procesu, což - z ústavněprávního hlediska - může vykonávat toliko nezávislá moc soudní. Ústavní soud respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání). Nicméně i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy), byť - podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu i značně zvláštní a diferencovanou". V citovaném nálezu tedy Ústavní soud dovodil potřebu soudního přezkumu i v případě nepřímého zásahu do základních práv (také u nevydání bezpečnostní prověrky nejsou práva žadatele zasažena bezprostředně a na vydání pozitivního rozhodnutí neexistuje právní nárok), přičemž tuto potřebu zdůraznil právě důvodem zabránění koncentrace rozhodování u jediného exekutivního orgánu.
18. Závěrem konstatujeme, že napadené zákonné ustanovení mělo být jako protiústavní zrušeno, a to pro jeho rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny (ve vazbě na zásah - byť i nepřímý - do dalších základních práv) a s principy právního státu a dělby moci podle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy.