82. Ústavní soud s ohledem na uvedené neshledal důvody pro vyhovění návrhu pouze z principiálního důvodu, že by plošný a neadresný sběr provozních a lokalizačních údajů o uskutečněné komunikaci byl ve vztahu k ochraně soukromí a priori nepřiměřený. Jestliže tedy v navazujícím testu proporcionality budou podmínky uchovávání provozních a lokalizačních údajů a přístupu k nim shledány dostatečně přísnými a vyvažujícími omezení práva na soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 ve spojení s čl. 13 Listiny, neshledává Ústavní soud ani tehdy prostor pro to, aby návrhu vyhověl.
Podmínky uchovávání provozních a lokalizačních údajů
Účel uchovávání a zpřístupňování provozních a lokalizačních údajů
83. V prvním kroku testu proporcionality je třeba zkoumat, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl a zda je touto úpravou vzniklý zásah do základního práva způsobilý vytyčeného cíle dosáhnout. Účel úpravy data retention nelze dovodit ze samotného znění § 97 odst. 3 ZEK, ale až v kombinaci s § 88a odst. 1 trestního řádu a dalšími předpisy, na něž je odkazováno při stanovení pravomoci jednotlivých orgánů. Pro vymezení cíle napadené právní úpravy je tak nutno zároveň zohlednit, kdo má k uchovávaným údajům oprávněný přístup, neboť tato skutečnost je vázána k účelu, k jakému mohou příslušné orgány přístup žádat.
84. Cílem shromažďování provozních a lokalizačních údajů je podle důvodové zprávy jejich následné využití pro odhalování vybrané trestné činnosti (§ 88a odst. 1 trestního řádu), pátrání po osobách pohřešovaných či ztracených (§ 68 odst. 2 ZPol), pro boj s terorismem [§ 71 písm. a) ZPol], činnost zpravodajských služeb (získávání, shromažďování a vyhodnocování informací důležitých pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnosti a obrany České republiky - viz § 2 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky) a pro dohled nad kapitálovým trhem (§ 8 zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
85. Všechny uvedené cíle sledují silný veřejný zájem (ochrana bezpečnosti a zdraví obyvatel, ekonomických zájmů státu) a jako takové je lze označit za legitimní. Informace, které uvedené oprávněné orgány z vyžádaných provozních a lokalizačních údajů získávají, jsou nepochybně způsobilé posunout je v jejich činnosti vpřed a nasměrovat je o krok blíže k naplnění uvedeného účelu, ať už je jím (zjednodušeně a obrazně řečeno) objasnění trestné činnosti, nalezení ztraceného seniora či odvrácení teroristické hrozby.
86. Dále je nutno zabývat se otázkou potřebnosti, tj. nezbytnosti omezování práva na soukromí ve vztahu ke sledovanému cíli. Ústavní soud zkoumal, zda existují mírnější a méně invazivní prostředky, které jsou též schopny dosáhnout vytyčeného cíle, a dospěl k závěru, že využití provozních a lokalizačních údajů skutečný ekvivalent nemá - neexistují prostředky, s nimiž by bylo možné zkoumaný nástroj porovnávat. Byť Ústavní soud na více místech tohoto i dřívějších nálezů přirovnává využití provozních a lokalizačních údajů v trestním řízení z hlediska intenzity zásahu do soukromí jednotlivých osob k odposlechu, nejde o totéž. Zatímco nařízením odposlechu lze podezřelou osobu monitorovat do budoucna, provozní a lokalizační údaje umožňují oprávněným orgánům získat informace o skutku, který se již stal - k takovým informacím se oprávněné orgány jinak nedostanou. Stejně nepřiléhavé by bylo přirovnání ke sledování osob a věcí podle § 158d trestního řádu, neboť i zde oprávněný orgán získává maximálně informace o pohybu a komunikaci sledované osoby v reálném čase, nikoli však do minulosti. Z uvedených důvodů nelze za adekvátní a méně invazivní náhradu považovat ani výše zmíněný mechanismus tzv. "data freeze" (bod 75), kterým některé státy (např. Slovensko) nahradily princip data retention zcela nebo jej podstatně omezily za současného doplnění mechanismu "data freeze" (např. Německo) - i zde totiž oprávněný orgán získává přístup pouze k údajům následujícím po vydání příslušného příkazu, nikoli k údajům minulým. Jelikož tedy neexistuje prostředek, který by umožňoval získání stejných poznatků, jaké lze vyčíst z provozních a lokalizačních údajů, není možné u druhého kroku testu proporcionality skončit, neboť i ten napadená právní úprava splňuje.
87. Ústavní soud proto přesunul těžiště své pozornosti k poslednímu kroku testu proporcionality, kterým je poměřování - proporcionalita omezení základního práva na soukromí ve prospěch sledovaných cílů naplňujících veřejný zájem v užším slova smyslu. Je třeba zodpovědět, zda je dotčený veřejný zájem natolik důležitý, aby ospravedlnil rozsah omezení práva na soukromí sledováním elektronické komunikace téměř celé české populace po dobu šesti měsíců "do zásoby" komerčními subjekty, zda nemohla napadená právní úprava omezit zásah do práva na soukromí více, tedy zda je zákonné nastavení podmínek dostačující, a zda poskytuje dostatek záruk proti zneužití tohoto významného nástroje, aby omezení vyvážila.
88. Ústavní soud se zaměřil na dílčí problémy, které ve svém souhrnu mají vliv na posouzení přiměřenosti napadené úpravy v užším smyslu. Je především třeba zabývat se zákonnou dobou, po kterou se povinné údaje uchovávají. Dále je třeba vyřešit, zda není příliš široce nastaven okruh orgánů oprávněných k přístupu k zadržovaným údajům (ve vazbě na cíl a podmínky, za nichž údaje mohou získat). A konečně je důležité, zda jsou jednotlivci poskytnuty dostatečné prostředky ochrany před zneužitím uchovaných údajů (jak z hlediska zabezpečení uchovaných údajů a neoprávněného přístupu k nim, tak i nástrojů procesní obrany jednotlivce v případě podezření, že jeho údaje skutečně byly zneužity).
Doba uchovávání provozních a lokalizačních údajů
89. Ve vztahu k době šesti měsíců, po kterou jsou provozní a lokalizační údaje podle § 97 odst. 3 ZEK uchovávány, vyšel Ústavní soud z toho, že její délka představuje nejmírnější variantu z možností stanovených směrnicí o data retention, která byla v době přijetí napadené právní úpravy ještě platná. Je nicméně nutno se ptát, zda je šestiměsíční doba v dnešních podmínkách přiměřená. Z výslechu informované osoby z řad operátorů bylo zjištěno, že maximální doba, po kterou operátor potřebuje předmětná metadata uchovávat pro vlastní potřeby, nepřekračuje dva měsíce. Zároveň však operátor vybrané údaje (v rozsahu nikoli totožném s rozsahem stanoveným zákonem) uchovává pro marketingové účely i po dobu šesti měsíců na základě souhlasu uděleného zákazníkem. V uvedeném režimu souhlasu uchovává např. společnost T-Mobile Czech Republic, a. s., v současné době údaje cca 70 % zákazníků.
90. Na tomto místě je třeba zejména v souvislosti s vyšetřováním trestné činnosti odlišit, že údaje jsou vyžadovány v zásadě dvojím způsobem. Buď má oprávněný orgán k dispozici údaje ke konkrétnímu uživateli (číslo jeho mobilní linky, pevné linky, IP adresu, IMEI apod.), a v takovém případě se zajímá o výpis hlasových nebo datových služeb - kontakty, činnost, případně pohyb uživatele (jeho telefonu, počítače apod.), nebo tyto údaje nezná, disponuje ale informacemi, kde se zájmový uživatel pohyboval, případně kde byl spáchán trestný čin. V druhém případě se oprávněný orgán zajímá zejména o údaje z jednotlivých stanic BTS (buněk), které určí například, jaké mobilní telefony se v danou chvíli k dané buňce připojovaly.
91. Z výpovědi plk. Ing. Šibora při veřejném ústním jednání Ústavní soud zjistil, že většina dotazů se týká právě výpisů BTS stanic, které nebývají starší několika dní; starší dotaz na tento druh výpisu není ani technicky možný. Dále z výpovědi plk. Ing. Bc. Mareše vyplynulo, že v případě výpisů hlasových či datových služeb konkrétního uživatele orgán činný v trestním řízení využívá zpravidla maximální možný rozsah šesti měsíců. Na informace získané z jednoho výpisu o telekomunikačním provozu se často nabalují další poznatky umožňující například odhalení sítě pachatelů či organizované skupiny. Nelze proto bez přihlédnutí ke konkrétním skutkovým okolnostem vyšetřovaného případu přijmout zobecňující závěr, nakolik jsou pro orgány činné v trestním řízení informace získané za celé období šesti měsíců pro naplnění sledovaného účelu potřebné či užitečné - lze jen konstatovat, že oprávněné orgány v případě znalosti identifikačních údajů konkrétního uživatele využívají maximální dobu, kterou jim zákon umožňuje. Jelikož však četnost dotazů na základnové stanice oproti výpisům konkrétních účastnických čísel či mobilních zařízení mnohonásobně převažuje, platí z pohledu celkového součtu všech dotazů závěr, že většina vyžadovaných údajů není starší než tři měsíce (viz také výpověď Mgr. Kellerové).
92. Přestože se provozní a lokalizační údaje starší tří měsíců využívají pouze v omezené míře, nelze podle Ústavního soudu učinit závěr, že by starší metadata v konkrétních případech (zejména při aplikaci § 88a trestního řádu) nebyla potřebná a užitečná, a tedy nepřiměřená sledovanému cíli. Zákonodárce v reakci na nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10zvolil šestiměsíční "retenční dobu" jako nejkratší možnou podle tehdy ještě platné směrnice o data retention. Nepřijal-li Ústavní soud závěr, že by princip data retention byl protiústavní sám o sobě, a nebylo-li v řízení před Ústavním soudem prokázáno, že by uchované údaje nebyly využívány nebo naopak byly nadužívány, tj. nebylo šetřeno právo na soukromí ze strany oprávněných orgánů, nelze dospět k závěru o nepřiměřenosti takto nastavené retenční doby. Nikdy neexistuje jediné správné řešení, jak určitou oblast společenských vztahů právně regulovat. Jistě si lze z hlediska minimalizace zásahu do soukromí účastníků telekomunikačního provozu představit úpravu přísnější, např. - jak vypověděl doc. Polčák - rozlišit a odstupňovat přístup k provozním a lokalizačním údajům podle cíle, jehož naplnění oprávněný orgán sleduje, a od toho odvozené reálné potřeby získání právě tak starých údajů (srov. právní úpravu Belgie, Německa). Je však na zákonodárci, jaké řešení při úpravě doby uchovávání provozních a lokalizačních údajů a přístupu k nim zvolí. Šetří-li přitom soukromí jednotlivce tak, aby právní úprava data retention odpovídala reálné potřebě využití provozních a lokalizačních údajů, nepřísluší Ústavnímu soudu do jeho legislativní pravomoci zasahovat.
Zabezpečení uchovávaných provozních a lokalizačních údajů
93. Na právní úpravu šetřící právo na soukromí v maximální míře je dále třeba klást požadavek stanovení jasných a detailních pravidel při zabezpečení uchovávání údajů a záruk proti jejich zneužití (neoprávněný či svévolný přístup k nim). Zejména v případě data retention jsou kvanta údajů o všech uživatelích elektronické komunikace soustřeďována u soukromých subjektů, a proto musí být zákonodárce přísný dvojnásob. Je třeba jasně stanovit, že provozní a lokalizační údaje musí být uchovávány bezpečně a nesmí bez výslovného souhlasu klientů ve smyslu platné úpravy ochrany osobních údajů sloužit marketingovým účelům povinných subjektů. Dynamický vývoj oblasti informačních technologií však zároveň způsobuje, že zákonodárce bude vždy o několik kroků pozadu; proto může být dokonce ku prospěchu věci, je-li zabezpečení údajů na zákonné úrovni formulováno obecněji a jsou-li technické detaily ponechány prováděcímu předpisu, který na změny praxe může reagovat pružněji a operativněji.
94. Zabezpečení uchovávaných údajů obsahují § 87 a násl. ZEK (jež představují implementaci e-privacy směrnice) spolu s obecnými předpisy ochrany osobních údajů - GDPR (s výhradou čl. 95 vymezujícího vztah nařízení a e-privacy směrnice) a transpozičním zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Přestože uvedená pasáž zákona o elektronických komunikacích upravující zabezpečení údajů nebyla napadena, Ústavní soud nemůže na hodnocení tohoto aspektu rezignovat, neboť způsob zabezpečení uchovaných (poskytnutých) provozních a lokalizačních údajů s přezkumem přiměřenosti principu data retention, a tedy i ústavností napadených ustanovení § 97 odst. 3 a 4 ZEK úzce souvisí.
95. V obecné rovině lze konstatovat, že úroveň zabezpečení provozních a lokalizačních údajů není nižší než úroveň zabezpečení jiných údajů, jež jsou v režimu zákona o elektronických komunikacích zpracovávány - viz § 88a ZEK (doplněný stejně jako napadená ustanovení zákonem č. 273/2012 Sb. v reakci na nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10), v jehož důsledku jsou provozní a lokalizační údaje z bezpečnostního hlediska explicitně řazeny na úroveň osobních údajů. Zákon ukládá operátorům povinnost zabezpečení uchovávaných provozních a lokalizačních údajů a upravuje i mechanismus přezkumu a kontroly dodržování stanovených povinností ze strany nezávislých institucí. Konkrétně je operátor jako zpracovatel údajů povinen: zajistit technicky a organizačně bezpečnost poskytované služby a zpracovat pro zajištění ochrany údajů a důvěrnosti komunikací (včetně důvěrnosti s komunikací spojených provozních a lokalizačních údajů) vnitřní technicko-organizační předpis [§ 88 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 89 ZEK]; informovat účastníky komunikace o riziku porušení bezpečnosti služeb, ochrany osobních údajů a důvěrnosti komunikací [§ 88 odst. 1 písm. c) ZEK]; vytvořit vnitřní postupy pro vyřizování žádostí uživatelů o přístup k jejich osobním údajům [§ 88 odst. 1 písm. d) ZEK]; informovat Úřad pro ochranu osobních údajů o případech porušení ochrany osobních údajů včetně způsobu řešení a vést evidenci takových případů (§ 88 odst. 4 až 7 ZEK); nezpracovávat provozní a lokalizační údaje pro marketingové účely bez souhlasu dotčené osoby (§ 90 odst. 6 ZEK); omezit na nezbytné minimum jak rozsah uchovávaných údajů, tak i okruh osob (pověřených zaměstnanců) oprávněných k přístupu k uchovávaným údajům a jejich dalšímu zpracování (§ 90 odst. 9 a § 91 odst. 4 ZEK); zachovávat mlčenlivost o vyžádání a poskytnutí údajů podle § 97 odst. 3 ZEK (§ 97 odst. 8 ZEK); vést evidenci případů zpřístupnění provozních a lokalizačních údajů a pravidelně ji "reportovat" Českému telekomunikačnímu úřadu (§ 97 odst. 10 a 11 ZEK).
96. Porušení kterékoli z výše uvedených povinností ze strany operátora je přestupkem [viz zejména § 118 odst. 12 písm. a), d) a odst. 14 písm. b) až h), k), z), aa), ae) a odst. 15 ZEK], za jehož spáchání hrozí v některých případech pokuta až 50 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu [§ 118 odst. 23 písm. c) ZEK], což je nejpřísnější kategorie sankcí v režimu přestupků podle zákona o elektronických komunikacích. K projednávání přestupků podle tohoto zákona je příslušný Český telekomunikační úřad, který má ve vztahu k operátorům i řadu dalších dozorových oprávnění. Dodržování obecných předpisů ochrany osobních údajů při jejich zpracování ze strany operátorů pak i v oblasti data retention podléhá zároveň dohledu Úřadu pro ochranu osobních údajů (§ 87 odst. 3, § 88 odst. 4 až 7 ZEK).
97. Jak je zřejmé z uvedeného výčtu, v právním řádu se podle Ústavního soudu nachází řada záruk proti zneužití uchovaných údajů, úroveň zabezpečení shromažďovaných údajů je dostačující; uvedený aspekt zkoumané problematiky tak neústavní nepřiměřenost napadené právní úpravy data retention (zejména § 97 odst. 3 a 4 ZEK a vyhlášky) nezakládá. Bez významu v tomto ohledu nezůstávají ani podmínky přístupu oprávněných orgánů k vyžádaným údajům (viz dále) a skutečnost, že oprávněné orgány nedisponují žádnou databází údajů, v níž by mohly libovolně vyhledávat.
Podmínky přístupu k provozním a lokalizačním údajům
98. Ustanovení § 97 odst. 3 ZEK obsahuje taxativní výčet orgánů oprávněných k přístupu k provozním a lokalizačním údajům. Ve spojení se zvláštními předpisy, jimiž se činnost oprávněných orgánů řídí, je stanoven vždy rovněž účel, k jakému orgány mohou provozní a lokalizační údaje žádat. Bližší podmínky, za nichž oprávněné orgány mohou přístup získat, jsou dále upraveny těmito zvláštními předpisy, z nichž některé byly projednávaným návrhem napadeny, jiné nikoli. Ústavní soud zkoumal přiměřenost zásahu do práva na soukromí jen aplikací napadené právní úpravy.
Využití provozních a lokalizačních údajů v trestním řízení
99. Podle § 97 odst. 3 ZEK ve spojení s § 88a odst. 1 trestního řádu mohou orgány činné v trestním řízení žádat provozní a lokalizační údaje v souvislosti se stíháním trestných činů sankcionovatelných trestem odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně tři roky a dalších konkrétně vyjmenovaných trestných činů, u nichž hrozí trest mírnější (primárně souvisejících s "počítačovou kriminalitou").
100. Ústavní soud již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/10ve vztahu k přiměřenosti omezení základního práva v kontextu data retention vyslovil, že "je nezbytné, aby s ohledem na závažnost a míru zásahu do základního práva jednotlivců na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení (ve smyslu čl. 10 odst. 3 a čl. 13 Listiny), jež použití uchovávaných údajů představuje, zákonodárce omezil možnost použití uchovávaných údajů jen pro účely trestních řízení vedených pro zvlášť závažné trestné činy a jen pro případ, že nelze sledovaného účelu dosáhnout jinak" (podobně k tomu viz také SDEU v citovaném rozsudku Digital Rights Ireland). V porovnání s institutem odposlechu dále Ústavní soud zákonodárci vytýkal neodůvodněné odchýlení, rozporné s jeho judikaturou. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/11k tomu dále uvedl: "Jinými slovy, tomuto veřejnému zájmu [na předcházení a postihování trestných činů] nelze ani za splnění výše uvedené podmínky potřebnosti přiznat přednost v předmětné kolizi pokaždé. Je naopak třeba vždy zvažovat, zda vzhledem k významu objektu určitého trestného činu, jenž měl být spáchán, převáží zájem na jeho stíhání nad právem jednotlivce rozhodovat sám o tom, zda a komu zpřístupní svá osobní data. Je věcí zákonodárce, aby určil, v případě kterých trestných činů tento veřejný zájem převažuje, přičemž ve svém rozhodnutí musí, obdobně jako např. v případě stanovení výše trestních sazeb, zohlednit jejich závažnost. Zbývá dodat, že ze stejných zásad vychází i omezení možnosti vydat příkaz k odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu podle § 88 odst. 1 trestního řádu pouze na trestní řízení pro zvlášť závažný zločin nebo pro jiný úmyslný trestný čin, k jehož stíhání zavazuje vyhlášená mezinárodní smlouva ..."
101. V tomto ohledu lze zaznamenat pozitivní posun. Nynější právní úprava již nepracuje s neurčitým pojmem "objasňování trestné činnosti", nýbrž nabízí konkrétní výčet trestných činů. Ke zvolené kategorizaci vedlejší účastnice jako předkladatelka návrhu zákona č. 273/2012 Sb., kterým byla napadená právní úprava do právního řádu vnesena, uvádí: "Pokud jde o kategorii úmyslných trestných činů, za něž zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně tři roky, vychází se analogicky z právní úpravy institutu vazby, tj. závažnost činu je odvozena od možnosti vzetí osoby do vazby. Jestliže se pro trestné činy s uvedenou trestní sazbou umožňuje vzetí osoby do vazby, což je nejinvazivnější prostředek trestního práva vedoucí ke zbavení její osobní svobody, pak je namístě, aby u takové kategorie trestných činů bylo možné získávat provozní a lokalizační údaje podle § 88a trestního řádu."
102. Ústavní soud trvá na tom, že povinnost uchovávání a poskytování provozních a lokalizačních údajů je nutné vnímat jako zásah svou intenzitou srovnatelný s nařízením odposlechu a je k němu tak třeba i přistupovat. Uvedenou optikou by tak neměl být za přiměřené omezení práva na soukromí vnímán plošný sběr provozních a lokalizačních údajů "do zásoby" a využití těchto údajů pro cca 90 % skutkových podstat trestných činů, na něž se ve skutečnosti § 88a odst. 1 trestního řádu vztahuje. V řízení před Ústavním soudem bylo nicméně zjištěno, že dřívější způsoby páchání (a tedy i objasňování) trestné činnosti bez využití služeb elektronických komunikací si dnes lze jen stěží představit. Vznikají-li stále nové formy páchání trestné činnosti a služby elektronických komunikací jsou k tomu využívány stále více, nepřikládá Ústavní soud váhu statistikám objasněnosti trestné činnosti z let 2010-2014 předkládaným navrhovatelkou již jen z tohoto důvodu - uvedené roky nelze s rokem 2019 z hlediska forem kriminality a vyšetřovacích metod využívaných k jejímu odhalení srovnávat (viz výpověď JUDr. Bradáčové). Předkládané statistiky však nemají vypovídací hodnotu ani z dalšího důvodu: V jejich případě jde pouze o informaci, kolik případů vyšetřované trestné činnosti bylo v daném roce ukončeno, tedy objasněno; na uvedenou skutečnost má přitom vliv celá řada faktorů a jasnou korelaci mezi dostupností či nedostupností provozních a lokalizačních údajů, zvolenými vyšetřovacími metodami a jejich úspěšností z nich podle Ústavního soudu průkazně vyvodit nelze. Nelze proto ani učinit závěr, zda se orgány činné v trestním řízení bez využití provozních a lokalizačních údajů (na základě principu data retention) dokáží obejít, či nikoli.
103. Stejně tak jsou neprůkazné i statistiky vykazující počet uskutečněných žádostí o výpisy telekomunikačního provozu, které uvádí navrhovatelka na podporu tvrzení o nadužívání provozních a lokalizačních údajů v trestním řízení. Rozdíl mezi výstupy statistik, zpracovávaných nezávisle na sobě Českým telekomunikačním úřadem a policií s rozdílnými výstupy, lze vysvětlit odlišnou metodikou, jak ve svém vyjádření vysvětlila vedlejší účastnice. Zatímco Český telekomunikační úřad zaznamenává každý uskutečněný dotaz na každého operátora, policie uvádí počet žádostí podle počtu případů, pro něž byly uskutečněny. Podle potřeby přitom policie v jednom případě musí uskutečnit hned několik dotazů, jednak z hlediska časového (např. výpis BTS stanice pokrývající období 12 hodin vyžaduje čtyři dotazy), jednak z hlediska adresáta dotazu (nelze předem odhadnout, který operátor drží pro policii relevantní data), jak vyplynulo zejména z výpovědi JUDr. Bradáčové a plk. Šibora. Nadužívání provozních a lokalizačních údajů orgány činnými v trestním řízení v řízení před Ústavním soudem nebylo prokázáno.
104. Z výpovědí informovaných osob opakovaně vyplynulo, že absence principu data retention neznamená, že by provozní a lokalizační údaje nebyly při vyšetřování trestné činnosti využívány. Orgány činné v trestním řízení při jeho absenci pouze volí jiné dostupné prostředky, což vede Ústavní soud k závěru, že důsledkem chybějící úpravy data retention je jednak menší transparentnost postupu vyšetřujících orgánů, a dále paradoxně vyšší riziko zneužití údajů, jež má operátor o uskutečněném telekomunikačním provozu k dispozici. Je nutno zdůraznit, že veškeré vyšetřovací metody trestního řízení z povahy věci představují (větší či menší) zásah do soukromí vyšetřovaných osob; zůstává proto otázkou, zda i při absenci principu data retention jsou skutečně šetřena základní práva jednotlivce, volí-li vyšetřující orgány alternativní metody. Jinými slovy, nelze zaručit, že soukromí jednotlivce je více šetřeno tím, že zákonodárce nepřijal princip data retention, neboť je možné, že v případě nedostupnosti provozních a lokalizačních údajů zvolí vyšetřující orgán z hlediska ochrany soukromí invazivnější vyšetřovací metody (vždy nějakou zákonnou cestu k obstarání potřebných údajů najde).
105. Neobstojí ani argument navrhovatelky, že využití provozních a lokalizačních údajů je neefektivní nástroj, protože pachatelé trestné činnosti jsou si vědomi svého jednání a dokáží se elektronickým stopám vyhnout. Vyšetřování trestné činnosti a vztah mezi vyšetřovateli a pachateli je charakteristický tím, že vyšetřovatelé by měli být pokud možno krok před pachateli a jejich metodami, aby mohli trestnou činnost účinně odhalovat, což platí beze zbytku pro všechny vyšetřovací metody a neexistuje snad žádná, kterou by se pachatelé nepokoušeli obcházet. To však není argument pro zavržení konkrétní vyšetřovací metody jako neefektivní či neúčinné (bez dalšího).
106. Soudní dvůr Evropské unie považuje za legitimní cíl využití provozních a lokalizačních údajů v souvislosti s odhalováním trestné činnosti pouze vyšetřování "závažné trestné činnosti" - tento pojem nicméně nedefinuje a ponechává členským státům prostor pro uvážení (v kontextu data retention příkladmo uvádí organizovaný zločin a terorismus). Přestože pojetí závažné trestné činnosti obsažené v napadeném ustanovení § 88a odst. 1 trestního řádu je široké, s ohledem na výsledky dokazování je Ústavní soud shledává jako přiměřené. V řízení nebylo prokázáno, že by využití provozních a lokalizačních údajů jako vyšetřovací metoda bylo zbytečné či že by bylo nadužíváno. Z výpovědi JUDr. Bradáčové vyplynulo, že z ročního nápadu trestních věcí se žádosti o záznam telekomunikačního provozu týkají 3 % případů, což nepřímo potvrdil ve své výpovědi také JUDr. Sokol z Unie obhájců. S ohledem na společenský i technologický vývoj je zároveň stále více trestné činnosti (a to nejen kybernetické) pácháno prostřednictvím nebo za přispění služeb elektronické komunikace - kde dříve vyšetřovatelé nacházeli stopy "v blátě", nacházejí nyní zejména stopy elektronické. Rozsah stanovený napadeným § 88a trestního řádu proto z pohledu Ústavního soudu lze odůvodnit potřebou rychlého a efektivního odhalování a objasňování v něm uvedené trestné činnosti. V případě zařazení taxativního výčtu trestných činů páchaných v převážné míře ve virtuálním prostředí elektronických zařízení je zřejmé, že bez přístupu k provozním a lokalizačním údajům by tento druh kriminality (kyberkriminality) byl prakticky nepostižitelný a stát, jehož úkolem je zajištění bezpečnosti a stíhání trestné činnosti, by se v tomto ohledu stal "bezzubým".
107. Napadenou úpravu lze považovat za přiměřenou i z pohledu procesních záruk proti případnému zneužití této pravomoci orgánů činných v trestním řízení. Ustanovení § 88a odst. 1 trestního řádu výslovně žádá, aby jeho aplikace bylo využito pouze v případě, "nelze-li sledovaného účelu dosáhnout jinak nebo bylo-li by jinak jeho dosažení podstatně ztížené", čímž je dodržen požadavek minimalizace zásahu do základního práva. K vyžádání provozních a lokalizačních údajů je třeba souhlasu soudu (v přípravném řízení k návrhu státního zástupce) a soudní příkaz je podle citovaného ustanovení třeba i řádně odůvodnit. Dotčený jednotlivec má tedy záruku, že oprávněnost vyžádání jeho telekomunikačních údajů bude posouzena nezávislým soudním orgánem a v případě neodůvodněnosti žádosti nebude vyhověno. Podobnou záruku považují ve shodě s Ústavním soudem ve své rozhodovací činnosti za stěžejní také SDEU i ESLP (viz rozhodnutí citovaná výše v bodech 57-62).
108. Aby mohly být záruky proti zneužití uchovaných údajů efektivní, musí existovat nástroje zpětné kontroly oprávněnosti získaného přístupu ke konkrétním provozním a lokalizačním údajům. Dalším opatřením vyvažujícím intenzitu zásahu do soukromí jednotlivce ve prospěch sledovaného veřejného zájmu je proto v § 88a odst. 2 trestního řádu (s výjimkami odůvodněných případů stanovených v odstavci 3 téhož ustanovení) upravená povinnost oprávněného orgánu informovat dotčeného jednotlivce o získání jeho provozních a lokalizačních údajů. Se získanou informací se pak jednotlivec může obrátit na Nejvyšší soud, který přezkoumá soulad postupu orgánů činných v trestním řízení se zákonem; jednotlivec je tak vůči případné svévoli orgánu veřejné moci nadán účinným prostředkem obrany. V řízení před Ústavním soudem nebylo v tomto ohledu prokázáno žádné systémové selhání.
109. Ústavní soud v této části přezkumu s ohledem na uvedené uzavírá, že úprava obsažená v § 88a trestního řádu je z hlediska proporcionality zásahu do práva na soukromí osoby, jejíž údaje si orgán činný v trestním řízení vyžádá, přijatelná ve všech ohledech - co do rozsahu trestné činnosti, přísnosti podmínek přístupu k požadovaným údajům i co do procesních záruk, které má dotčená osoba na svou obranu k dispozici.
Využití provozních a lokalizačních údajů v režimu zákona o policii
110. Napadená ustanovení zákona o policii jsou součástí právního řádu od počátku jeho účinnosti, tedy od 1. 1. 2009, a dosud předmětem přezkumu Ústavního soudu (na rozdíl od ostatních napadených ustanovení) nebyla. Provozní a lokalizační údaje v režimu zákona o policii lze za stávající (napadené) právní úpravy využít v případě pátrání po konkrétní hledané nebo pohřešované osobě a za účelem zjištění totožnosti osoby neznámé totožnosti nebo totožnosti nalezené mrtvoly (§ 68 odst. 2 ZPol) nebo v souvislosti s bojem proti terorismu [§ 71 písm. a) ZPol]. Rozsah uvedených oprávnění co do účelu hodnotí Ústavní soud jako odpovídající sledovanému cíli. Zákon nicméně nestanoví nad přístupem policie k uchovávaným údajům kontrolu nezávislého orgánu (soudu), jak v obecné rovině pro využití provozních a lokalizačních údajů vyžaduje Ústavní soud, ale i SDEU a ESLP, což by mohlo evokovat, že záruky proti zneužití a možnost jednotlivce bránit se případné svévoli nejsou z hlediska proporcionality řešeny uspokojivě, a zásah do práva na soukromí tak není dostatečně vyvážen. Je však třeba si uvědomit, že Ústavní soud měl dosud příležitost vyjádřit se k přiměřenosti právní úpravy přístupu k uchovávaným provozním a lokalizačním údajům pouze v kontextu trestního řízení, jemuž také přizpůsoboval svoji argumentaci; východiska režimu zákona o policii jsou však jiná než u vyšetřování trestné činnosti.
111. Policie je při výkonu své činnosti jednak vázána zákonem o policii (v daném kontextu jsou zásadní zejména § 2 a 11 ZPol), dále se ve vztahu k projednávané problematice řídí interními akty řízení [zde zejména závazný pokyn policejního prezidenta č. 215/2008, kterým se stanoví některé bližší podmínky a postupy pro zpracování osobních údajů (o ochraně osobních údajů), závazný pokyn policejního prezidenta č. 109/2009, o operačních střediscích, závazný pokyn policejního prezidenta č. 186/2011, o vyžadování odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu a údajů o uskutečněném telekomunikačním provozu, závazný pokyn policejního prezidenta č. 222/2011, kterým se vydává spisový řád Policie České republiky, závazný pokyn policejního prezidenta č. 66/2014, o informačním systému ETŘ (evidence trestního řízení), a závazný pokyn policejního prezidenta č. 53/2015, o pátrání].
112. Pátrání po osobách je organizovaná činnost policie prováděná s využitím pátracích prostředků; pátrání je formalizovaný proces, který nelze zahájit bez konkrétního podnětu. Aby bylo možné lokalizační údaje v režimu "pátracího" ustanovení § 68 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, vyžádat neoprávněně, bylo by nejprve nutné neoprávněně zahájit pátrání po konkrétní osobě. Tento postup však má konkrétní hierarchická pravidla stanovená výše citovanými interními akty řízení a podléhá vnitřní kontrolní činnosti. Lokalizační údaje lze u operátora vyžádat pouze za účelem pátrání po konkrétní hledané nebo pohřešované osobě (zákonem definované pojmy - viz dále) a za účelem zjištění totožnosti osoby neznámé totožnosti nebo totožnosti nalezené mrtvoly pouze prostřednictvím Útvaru zvláštních činností či Operačního střediska Policejního prezidia na základě žádosti schvalované přímým nadřízeným a vedoucím příslušného útvaru. Při zahájení pátrání se vytváří elektronický spis, v němž je žádost o výpis lokalizačních údajů založena. Veškerý postup je dokumentován a je zpětně verifikovatelný - přezkoumatelný (s možností vyvodit důsledky v případě podezření ze zneužití vyžádaných údajů). V praxi tak nemůže nastat situace, v níž by se jednomu konkrétnímu policistovi bez přičinění dalších osob podařilo svévolně lokalizační údaje zájmové osoby získat. V řízení před Ústavním soudem nebylo v tomto ohledu prokázáno žádné systémové selhání (viz výpověď plk. Habady).
113. Podle § 111 písm. c) ZPol se hledanou osobou ve smyslu zákona o policii rozumí fyzická osoba, u které je dán některý ze zákonných důvodů omezení její osobní svobody, místo jejího pobytu není známo a policií bylo po ní vyhlášeno pátrání; podmínky musí být splněny kumulativně, aby mohla být konkrétní osoba označena za hledanou, a mohly tak být aktivovány související postupy podle zákona o policii. Obecně lze konstatovat, že hledaná osoba se z nějakého důvodu vyhýbá plnění svých povinností stanovených zákonem či soudním rozhodnutím (podle vyjádření vedlejší účastnice jde nejčastěji o odsouzené osoby, které nenastoupily výkon trestu odnětí svobody).
114. Pohřešovanou osobou se pak podle písmena d) téhož ustanovení rozumí fyzická osoba, o níž se lze důvodně domnívat, že je ohrožen její život nebo zdraví, místo jejího pobytu není známo a policií po ní bylo vyhlášeno pátrání. U pohřešované osoby se předpokládá, že je určitým způsobem ohrožena a její situace je naléhavá. Úkony policie jsou činěny v řádu hodin (minut) a zpravidla ve prospěch dotčené osoby (či k dosažení jiného legitimního zájmu, např. vypátrání dítěte, s nímž se jeden z rodičů skrývá). Ústavní soud zejména po provedeném dokazování přisvědčil argumentaci vedlejší účastnice, konkrétně obavám z následků časového prodlení v případě, že by bylo nutné soudní souhlas obstarat. Také Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku Tele 2 Sverige AB uvádí, že jím jmenované záruky přístupu k údajům prostého libovůle (řádné odůvodnění žádosti a přezkum nezávislého orgánu) jsou vyžadovány s výjimkou naléhavých případů (bod 120).
115. Dalším prvkem vyvažujícím zásah do soukromí je v trestním řízení povinnost dodatečně vyrozumět dotčené osoby, že jejich údaje byly poskytnuty (viz § 88a odst. 2 trestního řádu). Je však nutno přisvědčit argumentaci, podle které by stanovení uvedené povinnosti v intencích § 68 odst. 2 ZPol působilo absurdně, neboť hledaná a nalezená osoba se o zpracování svých údajů policií dozví právě tím, že je policií nalezena. V režimu § 68 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, lze navíc žádat a získat pouze lokalizační údaje vztahující se ke zjištění doby a místa pobytu osoby, po níž se pátrá (§ 68 odst. 4 ZPol). Rozsah údajů, k nimž může mít policie podle tohoto ustanovení přístup, je tak v porovnání s režimem § 88a trestního řádu zákonem výrazně omezen, a to pouze na nezbytnou míru.
116. Záruky jednotlivce před zneužitím pravomoci podle § 68 odst. 2 ZPol tak představuje jednak vnitřní kontrolní činnost a sankce plynoucí případnému pachateli protiprávního jednání buď v rovině služebního poměru, nebo v rovině trestněprávní, jednak má jednotlivec i možnost bránit se proti neoprávněně zahájenému pátrání (a tedy neoprávněnému vyžádání lokalizačních údajů) žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve správním soudnictví (§ 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů), nebylo-li pátrání zahájeno v intencích trestního řízení.
117. Ani v případech odvracení akutní teroristické hrozby [konkrétně napadené ustanovení § 71 písm. a) ZPol] nevyžaduje zákon k přístupu oprávněného orgánu předchozí souhlas soudu ani jeho následnou kontrolu. V důvodové zprávě je uvedeno, že se získávání poznatků podle § 71 písm. a) ZPol blíží činnosti zpravodajských služeb a příslušným k uvedené činnosti bude pouze útvar zabývající se předcházením a odhalováním terorismu. Absenci soudního dohledu lze v tomto výjimečném případě odůvodnit jednak časovou naléhavostí, jež může příslušný policejní orgán při aplikaci uvedeného ustanovení svazovat, jednak utajenou povahou činnosti tohoto útvaru. Ústavní soud proto neshledává intenzitu zásahu do soukromí odůvodňující jeho derogační výrok ani zde. Chybějící povinnost informovat dotčenou osobu o přístupu k jejím provozním a lokalizačním údajům lze s ohledem na citlivost a závažnost činnosti, kterou policejní orgány při odhalování teroristických hrozeb vykonávají, aprobovat též (podobně jako u činnosti zpravodajských služeb či v trestním řízení za splnění podmínek podle § 88a odst. 3 trestního řádu).
Další využití provozních a lokalizačních údajů