38. Konečně nejsou podle čl. 27 odst. 2 Směrnice přípustná odůvodnění, která přímo nesouvisejí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s tzv. generální prevencí. Z toho plyne, že unijní právo brání omezení práva pobytu založenému na důvodech obecné prevence, o kterém je rozhodnuto s cílem odradit ostatní cizince, obzvláště bylo-li takové opatření přijato automaticky v důsledku odsouzení pro trestný čin, aniž by bylo přihlédnuto k osobnímu chování pachatele trestného činu nebo nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek (rozsudek SDEU ze dne 27. 4. 2006 ve věci C-441/02 Komise proti Německu, § 93, v němž SDEU posuzoval soulad německé úpravy s úpravou unijní). Nepřípustnost systematické a automatické spojitosti mezi odsouzením pro trestný čin a opatřením k ukončení pobytu vyjádřil v minulosti Soudní dvůr Evropské unie zejména v rozsudku ze dne 7. 6. 2007 ve věci C-50/06 Komise proti Nizozemsku, ve kterém dospěl k závěru, že nizozemské právní předpisy umožňující vyhoštění občanů Unie z území Nizozemského království pouze na základě odsouzení pro trestný čin jsou nesouladné s dřívější platnou unijní úpravou. Ve vztahu k české úpravě poukazovala na nepřípustnost systematické a automatické spojitosti mezi odsouzením pro trestný čin a zrušením povolení k trvalému pobytu veřejná ochránkyně práv (viz připomínku v legislativním procesu sp. zn. 25489/2017/PDCJ ze dne 15. 9. 2017, bod 24).
39. Lze tedy uzavřít, že podle SDEU při uplatňování Směrnice a zkoumání existence skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti nelze vycházet pouze ze skutečnosti, že jednotlivec byl v minulosti odsouzen pro spáchaný trestný čin, ale je dále třeba vzít v úvahu další aspekty, a to zejména zákonem stanovený a uložený trest, míru zapojení do trestné činnosti, rozsah škody a tendenci jednotlivce k opakování trestné činnosti (viz bod 50 výše citovaného rozsudku SDEU ve věci Tsakouridis). Obdobná kritéria uplatňuje i Nejvyšší správní soud např. ve vztahu k § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců týkajícímu se žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, uvádí-li, že "[k]riminální minulost žadatele ovšem bude velmi často výchozím bodem úvahy o tom, zda u žadatele i do budoucna existuje důvodné nebezpečí, že by mohl opět závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Při posuzování tohoto rizika je kromě závažnosti a povahy spáchaných trestných činů třeba zkoumat i další aspekty předmětného případu, jako je např. předcházející bezúhonnost či naopak opakování trestné činnosti u žadatele, chování žadatele ve vazbě či ve výkonu trestu a po propuštění, případně motiv, který jej ke spáchání trestného činu vedl, jeho postoj k dosavadní trestné činnosti atd." (viz bod 17 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Azs 29/2019-33 ze dne 29. 5. 2020).
40. V nyní projednávaném případě stěžovatel od počátku správního řízení poukazuje jednak na rozpor samotného znění § 87l odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců s čl. 27 odst. 2 Směrnice a dále má výhrady ke způsobu jeho aplikace správními orgány. Stěžovatel nerozporuje, že trestná činnost, pro kterou byl odsouzen, je porušením veřejného pořádku závažným způsobem, nicméně má za to, že samotné odsouzení za drogovou trestnou činnost nepostačuje k závěru, že představuje aktuální nebezpečí pro veřejný pořádek směřující i do budoucnosti.
41. Ministerstvo vnitra k tvrzenému rozporu národní úpravy s úpravou unijní toliko uvedlo, že "zrušení povolení k trvalému pobytu je v souladu s článkem 27 uvedené Směrnice" a že "z existence odsouzení pro trestný čin lze vycházet, neboť okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují na osobní chování, které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku" (viz str. 4 napadeného rozhodnutí). Komise následně v napadeném rozhodnutí tento závěr potvrdila a dospěla k závěru, že "úmyslný trestný skutek soudem sankcionovaný nepodmíněným trestem odnětí svobody je třeba v cizineckém pobytovém správním řízení hodnotit jako narušení veřejného pořádku závažným způsobem" (viz str. 4 napadeného rozhodnutí).
42. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že § 87l odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců předpokládá naplnění dvou podmínek: 1. pravomocné odsouzení k nepodmíněnému trestu v délce nepřevyšující 3 roky a 2. přiměřenost rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu; není proto podle krajského soudu pravda, že důvodem pro zrušení povolení k trvalému pobytu podle uvedeného ustanovení je pouze skutečnost, že cizinec byl pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. V rámci zkoumání přiměřenosti je podle krajského soudu třeba posuzovat mj. druh a závažnost protiprávního jednání cizince. Krajský soud dále uvádí, že ze systematiky § 87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že písm. e) představuje speciální ustanovení vůči písm. a), pročež podle krajského soudu "zákonodárce zakotvením pravomocného odsouzení soudem České republiky k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce nepřevyšující 3 roky jako samostatného důvodu pro zrušení povolení k trvalému pobytu provedl úvahu v tom směru, že konkrétní (osobní) protiprávní jednání cizince, a to trestněprávního charakteru, pro které byl pravomocně odsouzen k nejpřísnějšímu trestu, tj. trestu odnětí svobody ve stanovené délce, představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti" (viz body 20-21 napadeného rozsudku).
43. Nejvyšší správní soud právě uvedené závěry správních orgánů a krajského soudu do určité míry korigoval, uvedl-li, že znění § 87l odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců neodpovídá znění čl. 27 odst. 2 věty druhé Směrnice, podle něhož samotné předchozí odsouzení pro trestný čin neodůvodňuje zrušení pobytového oprávnění. Podle Nejvyššího správního soudu lze nicméně rozpor mezi jazykovým zněním předmětných ustanovení překlenout prostřednictvím institutu nepřímého účinku Směrnice, který lze popsat jako určitou modifikaci ustanovení vnitrostátního práva, jež vyhovuje obsahovým požadavkům práva unijního, byť samotná norma vnitrostátního práva nepozbývá platnosti a nadále je zdrojem práv a povinností (viz bod 20 napadeného rozsudku).
44. Ústavní soud na tomto místě znovu zdůrazňuje, že mu nepřísluší hodnotit soulad národních předpisů se sekundárním unijním právem. Způsob aplikace unijního práva jako bezprostředně použitelného práva (jakožto i případná "neaplikace" národních předpisů, které jsou s unijní úpravou v rozporu) je v kompetenci obecných soudů, které mají v případě pochybností možnost, případně i povinnost obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie [viz bod 48 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)]. V nyní projednávané věci tedy je v kompetenci správních soudů posoudit, zda je třeba aplikovat § 87l odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců prostřednictvím institutu nepřímého účinku Směrnice, nebo zda je třeba uvedené ustanovení neaplikovat pro přímý rozpor se Směrnicí. Obdobně pak Ústavní soud na tomto místě připomíná svoji ustálenou judikaturu, podle které subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje; je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (N 189/91 SbNU 329; 16/2019 Sb.), bod 53, či nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.), bod 37]. Ústavní soud je nicméně povinen v souladu s eurokonformním výkladem čl. 36 odst. 1 Listiny posoudit, zda obecné soudy svoje závěry co do merita věci řádně (a též eurokonformním způsobem) odůvodnily. A právě v tomto směru dospěl Ústavní soud k závěru, že se tak v případě stěžovatele nestalo.
45. V napadeném rozsudku se Nejvyšší správní soud přiklonil k první možnosti (tj. využití nepřímého účinku Směrnice), uvedl-li, že byť správní orgány a krajský soud využití daného institutu výslovně neuvedly, v dostatečné míře objasnily, proč stěžovatelův skutek považují za narušení veřejného pořádku závažným způsobem; z jejich hodnocení taktéž vyplývá, proč jde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení základního zájmu společnosti, založené výlučně na osobním chování stěžovatele (viz bod 21 napadeného rozsudku). Podle Ústavního soudu nicméně z odůvodnění správních orgánů ani správních soudů žádným způsobem nevyplývá, na základě jakých skutečností právě stěžovatelovo osobní chování představuje reálné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti ve výše vyloženém smyslu.
46. Ministerstvo vnitra v napadeném rozhodnutí uvádí, že "cizinci bylo dozajista známo, že obchod s drogami patří mezi nejzávažnější trestnou činnost, v zemi původu cizince hrozí za tuto trestnou činnost v krajním případě trest smrti zastřelením" (str. 5 napadeného rozhodnutí) a že "míra integrace cizince do české společnosti je zcela irelevantní a nelze ji považovat za výjimečnou a hodnou ochrany, pokud cizinec spáchá závažnou trestnou činnost na území, jako v tomto případě". Ministerstvo vnitra dále svoje rozhodnutí odůvodnilo tím, že "[s] ohledem na nebezpečnost trestné činnosti, které se cizinec dopustil, i celkovou délku nepodmíněného trestu odnětí svobody je zde převažující veřejný zájem nad zájmem jednotlivce, a to zájem na ochraně veřejného pořádku, který cizinec hrubým způsobem narušuje", že "přísný postup vůči drogovým deliktům, ať již mají jakoukoliv podobu, je vysoce žádoucí už proto, že neustále se zvyšující rozsah užívání návykových látek způsobuje obrovské škody a má zničující dopad na společnost a v jejím rámci především na mladistvé" a že "cizinci trvale žijící na území České republiky, kteří obchodují s drogami, hrubým způsobem poškozují jméno České republiky v zahraničí, kdy Česká republika je v současné době kvůli obchodování s drogami vnímána negativně v rámci Evropské unie" (viz str. 6 napadeného rozhodnutí).
47. Jak je patrné z uvedených částí odůvodnění, Ministerstvo vnitra vůbec nehodnotilo, proč konkrétní okolnosti spáchání trestného činu naznačují, že osobní chování stěžovatele představuje ohrožení v současné době a proč stěžovatel bude ohrožovat veřejný pořádek či veřejnou bezpečnost i v budoucnu. Své rozhodnutí založilo pouze na skutečnosti, že stěžovatel byl odsouzen za spáchání zločinu nedovolené výroby a jiného nakládání s omamnými a psychotropními látkami a s jedy, který obecně spadá pod pojem "veřejný pořádek" a jehož spáchání samozřejmě lze považovat za jeho narušení.
48. Eurokonformní odůvodnění nelze najít ani v navazujících napadených rozhodnutích. Komise pouze apodikticky konstatuje, že "z okolností trestné činnosti odvolatele, které ministerstvo v napadeném rozhodnutí popsalo a k nimž ve svých úvahách přihlédlo, je dostatečně zřejmé, že odvolatel se na území dopustil trestné činnosti, u níž není pochyb o tom, že se jedná o narušení veřejného pořádku závažným způsobem" a že "nebezpečnost jeho trestného činu je závažná, jen těžko lze usuzovat, že by u něho [tj. u stěžovatele] mělo jít jen o ojedinělé vybočení z řádného života;" nicméně tvrzené "okolnosti trestné činnosti" nijak nespecifikovala a ani konkrétně nevysvětlila, proč by se právě u stěžovatele mělo předpokládat, že bude mít tendenci páchat obdobnou trestnou činnost i v budoucnu. Komise naopak odůvodnila své rozhodnutí tvrzeními, která nesouvisí přímo s osobou stěžovatele, ale s generální prevencí, uvedla-li, že "[d]rogová trestná činnost v komunitě Vietnamců žijících na území je již obecně známým negativním jevem a ohrožuje veřejný pořádek významným způsobem" a že "[z]ájem České republiky na ochraně společnosti před shora uvedenou nebezpečnou a škodlivou trestnou činností, jíž se odvolatel dopustil, podle názoru Komise převažuje nad jeho soukromými a rodinnými zájmy" (viz str. 4-5 napadeného rozhodnutí).
49. Byť krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že domněnka Komise o nikoli ojedinělém vybočení z řádného života stěžovatele neměla ve spisu podklad, dospěl k závěru, že "[t]oto dílčí pochybení však samo o sobě nebylo intenzity, pro které by soud shledal rozhodnutí vadné pro nedostatek důvodů" a že šlo spíše o domněnku, která nebyla z hlediska posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do stěžovatelova soukromého a rodinného života "významným rozhodujícím kritériem" (viz bod 26 napadeného rozsudku). Obdobně jako správní orgány, tak i krajský soud v bodu 24 napadeného rozsudku uvedl, že "[...] hodnocení obecné a typové společenské nebezpečnosti zločinu nedovolené výroby a jiného nakládání s omamnými a psychotropními látkami a s jedy, rozmáhajícího se ve vietnamské komunitě [...], bylo zcela namístě, neboť určuje základní intenzitu zásahu do zájmu na ochraně společnosti a lidí proti možnému ohrožení, které vyplývá z nekontrolovaného nakládáním s těmito nebezpečnými látkami a nepochybně další související trestnou činností, kterou zmínila rozhodnutí obou stupňů". Podle krajského soudu "[s]právní orgány současně přihlédly ke konkrétnímu skutku, za který byl žalobce odsouzen" a "byla závažnost žalobcova protiprávního jednání zjištěna a posouzena dostatečně"; konkrétní okolnosti stěžovatelova osobního chování nicméně nijak vysvětleny nejsou.
50. Ani Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak neidentifikoval konkrétní okolnosti, které vedly k odsouzení stěžovatele a které by byly důkazem osobního chování představujícího současnou hrozbu pro veřejný pořádek či veřejnou bezpečnost ve smyslu čl. 27 odst. 2 Směrnice. Nejvyšší správní soud jen zopakoval, že "[v] nyní posuzované věci byl stěžovatel odsouzen za stejný trestný čin spáchaný s dalšími osobami nejméně od 9. 1. 2015 do 12. 1. 2015 k jen o něco mírnějšímu trestu odnětí svobody, a proto i s ohledem na shora uvedené skutečnosti nemůže být pochyb o tom, že tento skutek představuje závažné narušení veřejného pořádku" (viz bod 22 napadeného rozsudku).
51. Lze tedy shrnout, že správní orgány ani správní soudy v napadených rozhodnutích nezmiňují kromě jednání představujícího skutkovou podstatu trestného činu, za který byl stěžovatel odsouzen, žádné konkrétní okolnosti jeho osobního jednání dokazující, že právě stěžovatelovo osobní chování představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. Nepřímý účinek Směrnice tedy uplatněn nebyl a správní orgány i správní soudy porušily zákaz automatické spojitosti mezi odsouzením pro trestný čin a zrušením povolení k trvalému pobytu - jinak řečeno, správní orgány a správní soudy neposuzovaly osobní jednání stěžovatele, jak to požaduje čl. 27 odst. 2 Směrnice. Z výše shrnutých požadavků unijního práva a judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že zkoumání existence skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti přísluší vnitrostátním orgánům v každém jednotlivém případě, což nemůže nahradit národní zákonodárce obecnou identifikací důvodu pro omezující opatření, jak to učinil český zákonodárce v § 87l odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců (pravomocné odsouzení jednotlivce za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce nepřevyšující 3 roky). Správní orgány a správní soudy však z takové obecné identifikace v případě stěžovatele vycházely a automaticky zrušily povolení k trvalému pobytu, aniž by dostatečně zkoumaly další okolnosti.
52. Správní orgány i správní soudy v napadených rozhodnutích rovněž nesprávně směšují posuzování důvodu ke zrušení povolení k trvalému pobytu s posuzováním přiměřenosti takového opatření. V rámci prvního je podle čl. 27 odst. 2 Směrnice třeba posoudit, zda osobní chování dotyčného jednotlivce představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. To mimo jiné znamená, že vnitrostátní orgány (resp. soudy) musí kromě existence předchozího odsouzení vzít v úvahu další okolnosti jako například uložený trest, míru zapojení jednotlivce do trestné činnosti, rozsah způsobené škody, četnost trestných činů, tendenci k opakování trestné činnosti či chování stěžovatele v době po odsouzení (viz bod 39). Teprve v rámci posouzení proporcionality opatření je pak třeba hodnotit, zda je potenciální zrušení povolení k trvalému pobytu v souladu se zásadou přiměřenosti, a to zejména s ohledem na skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na daném území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě, intenzita vazeb na zemi původu atd. V tomto kroku je pak možné zhodnotit i stupeň závažnosti protiprávního jednání, tj. hodnotit obecnou a typovou společenskou nebezpečnost spáchaného zločinu tak, jak správní orgány učinily ve vztahu k zločinu nedovolené výroby a jiného nakládání s omamnými a psychotropními látkami a s jedy; zároveň je v tomto kroku možné vzít v úvahu zdravotní stav dotčené osoby, jak to učinily správní orgány (v roce 2017 podstoupil stěžovatel ve Vietnamu transplantaci ledviny, nyní užívá trvale léky a pravidelně absolvuje lékařské kontroly).
IX. Závěr
53. Ústavní soud dospěl k závěru, že správní orgány a správní soudy v napadených rozhodnutích posoudily existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti stěžovatelem v rozporu s požadavky Směrnice a automaticky vycházely pouze z jeho odsouzení za trestný čin. Jelikož správní soudy nepřezkoumaly odůvodnění napadených rozhodnutí správních orgánů o zrušení povolení k trvalému pobytu stěžovatele v souladu s požadavky vyplývajícími ze Směrnice, postupovaly v rozporu s čl. 1 odst. 2 ve spojení s čl. 10a a 4 Ústavy a porušily jeho právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
54. Z uvedených důvodů Ústavní soud stěžovateli částečně vyhověl a napadená rozhodnutí správních soudů zrušil podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Část ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutím Ministerstva vnitra a Komise odmítl Ústavní soud s ohledem na doktrínu minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů jako nepřípustný návrh podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť je v kompetenci obecných soudů znovu rozhodnout, jakým konkrétním eurokonformním způsobem mají správní orgány v řízení o zrušení povolení k trvalému pobytu stěžovatele rozhodnout.
55. Na správních soudech bude znovu posoudit správní rozhodnutí ve světle výše vyložených požadavků Směrnice. V dalším řízení bude třeba zkoumat, zda (a proč právě) osobní chování stěžovatele představuje skutečné, aktuální, konkrétní a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti; kromě samotné existence předchozího trestního odsouzení je třeba vzít v úvahu další aspekty jako například uložený trest, míru zapojení stěžovatele do trestné činnosti, rozsah způsobené škody, četnost trestných činů, tendenci k opakování trestné činnosti či chování stěžovatele v době po odsouzení. Teprve pak lze posuzovat přiměřenost případného zrušení povolení k pobytu.
56. Akcesorický návrh stěžovatele na vyslovení neústavnosti § 87l odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců, ve znění ve znění zákona č. 222/2017 Sb., Ústavní soud odmítl z výše uvedených důvodů jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.