37. Stěžovatelky využily možnosti reagovat na uvedená vyjádření. Ve své replice ze dne 4. 5. 2020 uvedly, že i nadále považují ústavní stížnosti za zcela důvodné a v podrobnostech odkázaly na svou původní argumentaci. Důvodnost ústavních stížností opírají i o nález ze dne 24. 3. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2434/19 (N 53/99 SbNU 141), ve kterém Ústavní soud sice rozhodoval ve věci přiznání náhrady nákladů řízení hlavnímu městu Praze, použité argumenty ovšem lze vztáhnout i ke Státnímu pozemkovému úřadu. Dostatečné materiální a personální vybavení k hájení svých práv a řádnému hospodaření s majetkem by mělo být v jeho případě presumováno. Napadeným rozhodnutím stěžovatelky vytýkají, že žádné z nich spravedlivě neodůvodnilo účelnost nákladů právního zastoupení advokátem, a to nejen ve vztahu k vlastnímu úřednickému aparátu a předmětu činnosti Státního pozemkového úřadu, ale ani ve vztahu k argumentům, proč nebylo využito případného právního zastoupení ze strany Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Tuto argumentaci nepředložil soudu ani Státní pozemkový úřad. Obecné soudy proto při rozhodování o nákladech řízení zcela jednoznačně rozhodovaly v rozporu s výše uvedenou presumpcí.
38. Žaloby stěžovatelek byly podle jejich tvrzení podány pouze v důsledku jednání vedlejší účastnice, která k dnešnímu dni stále neuspokojila veškeré jejich nároky, a jejich uspokojení je tedy fakticky možné pouze prostřednictvím podaných žalob. Aktuálně bylo obecnými soudy nepravomocně i pravomocně rozhodnuto o převodu náhradních pozemků v rozsahu 4 326 484,03 Kč, tj. ve vyšším rozsahu, nežli činí ocenění restitučních nároků částkou 2 258 879 Kč, k němuž došlo znaleckým posudkem vyhotoveným na žádost Státního pozemkového úřadu. V soudních řízeních mezi týmiž účastníky měly být doposud vyhlášeny čtyři vyhovující rozsudky soudů prvního stupně a dva rozsudky odvolacího soudu.
39. Pokud vedlejší účastnice ve svém vyjádření zpochybňuje ústavněprávní rozměr podaných ústavních stížností, stěžovatelky zdůrazňují, že předmětem tohoto řízení o ústavních stížnostech je přiznání nákladů řízení ve výši 149 327,60 Kč. Právní zastupování v soudních řízeních ve sporech s restituenty patří do gesce Státního pozemkového úřadu, který na svých internetových stránkách sám deklaruje, že v současné době je jeho právní odbor personálně posílen, neboť se očekává, že vzroste počet soudních sporů řešených vlastními právníky úřadu. Neobstojí závěr, že soudní spory jsou natolik složité, že je třeba, aby v nich byl Státní pozemkový úřad zastoupen advokátem. Stěžovatelky i nadále trvají na podaných ústavních stížnostech.
V. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
40. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhů. Ústavní stížnosti jsou přípustné [stěžovatelky neměly k dispozici jiné zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byly podány včas a osobami k tomu oprávněnými a splňují i všechny zákonem stanovené formální náležitosti, včetně podmínky právního zastoupení advokátem (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
VI. Vlastní posouzení
41. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelek, vyjádřeními účastníků a vedlejší účastnice řízení a obsahem příslušného spisu, zhodnotil, že ústavní stížnosti jsou důvodné.
42. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
43. Ústavní stížnosti se týkají rozhodnutí o náhradě nákladů vzniklých ve třech řízeních o žalobách, jimiž se stěžovatelky domáhaly nahrazení projevu vůle vedlejší účastnice, tedy státu, za něhož jedná Státní pozemkový úřad, uzavřít s nimi jako oprávněnými osobami podle § 4 odst. 4 zákona o půdě smlouvu o převodu různých pozemků jako náhradních pozemků podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, a to z důvodu, že restituční nárok vzniklý jejich právní předchůdkyni nebyl ze strany státu doposud uspokojen. Ve všech těchto řízeních vzaly stěžovatelky žalobu zpět, protože shledaly vyhovění těmto žalobám za nepravděpodobné a pokračování v řízeních o nich za neekonomické. Obecné soudy jim ve všech třech případech uložily povinnost uhradit společně a nerozdílně vedlejší účastnici náhradu nákladů řízení podle § 146 odst. 2 občanského soudního řádu spočívající také v náhradě nákladů vynaložených na právní zastoupení advokátem. Její právní zastoupení bylo shledáno potřebným k účelnému uplatňování nebo bránění práva, jak to předpokládá § 142 odst. 1 občanského soudního řádu, přičemž právě vůči tomuto právnímu závěru směřují námitky stěžovatelek.
44. Napadená usnesení přezkoumal Ústavní soud z hlediska ústavních záruk spravedlivého procesu vyplývajících zejména z čl. 36 odst. 1 Listiny, jejichž součástí je i požadavek náležitého odůvodnění soudních rozhodnutí [nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257), nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 1/03 (N 15/32 SbNU 131; 153/2004 Sb.)], v němž musí být pro účastníky řízení seznatelným způsobem vyjádřena skutková zjištění a na ně navazující právní závěry obecných soudů. Skutková zjištění musí být výsledkem takového hodnocení provedených důkazů, které je logicky správné a v souladu s jejich obsahem, jednotlivě i ve vzájemných souvislostech. Právní hodnocení se musí vztahovat k takto učiněným skutkovým zjištěním a nesmí být s nimi v rozporu.
45. Rozpor mezi provedenými důkazy a skutkovými zjištěními nebo mezi skutkovými zjištěními a právními závěry soudu by měl za následek porušení základního práva účastníka řízení na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, jestliže by šlo o rozpor "extrémní" neboli zpochybňující výsledek řízení [nález ze dne 3. 11. 1994 sp. zn. III. ÚS 150/93 (N 49/2 SbNU 87), nález sp. zn. III. ÚS 84/94]. Zárukám spravedlivého procesu by neodpovídal ani výklad tzv. podústavního práva, jenž by zjevně a neodůvodněně vybočoval ze standardů výkladu, který je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovatelnému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)]. Rozhodnutí, jehož nosné důvody by byly výsledkem takto nesprávně provedeného výkladu, by z ústavněprávního hlediska nemohlo obstát.
46. Uvedené požadavky se uplatní vůči soudním rozhodnutím obecně, tedy nejen vůči rozhodnutím ve věci samé, ale též rozhodnutím nemeritorním, jimiž by mohlo být zasaženo do subjektivních práv účastníků řízení. Tak tomu je i v případě rozhodnutí o náhradě nákladů řízení.
47. Podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu účastníku, který měl ve věci plný úspěch, přizná soud náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníku, který ve věci úspěch neměl.
48. Podle § 146 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu žádný z účastníků nemá právo na náhradu řízení podle jeho výsledku, jestliže řízení bylo zastaveno. Jak je ale dále uvedeno v odstavci 2, jestliže některý z účastníků zavinil, že řízení muselo být zastaveno, je povinen hradit jeho náklady. Byl-li však pro chování žalovaného (jiného účastníka řízení) vzat zpět návrh, který byl podán důvodně, je povinen hradit náklady řízení žalovaný (jiný účastník řízení).
49. Ústavní soud nemá pochybnosti o tom, že k zastavení řízení došlo procesním zaviněním stěžovatelek, které vzaly žaloby zpět, aniž by došlo k uspokojení jimi uplatněných nároků ze strany vedlejší účastnice. Posouzení obecných soudů nicméně neobstojí z výše uvedených hledisek spravedlivého procesu v rozsahu, v němž byly náklady vynaložené na právní zastoupení vedlejší účastnice shledány účelně vynaloženými podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu a v němž byla stěžovatelkám uložena povinnost k jejich náhradě podle § 146 odst. 2 občanského soudního řádu.
50. Jak vyplývá z napadených usnesení, obecné soudy si byly vědomy ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu [počínaje nálezem ze dne 9. 10. 2008 sp. zn. I. ÚS 2929/07 (N 167/51 SbNU 65), na který navázaly např. nález ze dne 17. 8. 2009 sp. zn. I. ÚS 1452/09 (N 186/54 SbNU 303), nález ze dne 1. 9. 2015 sp. zn. II. ÚS 3855/14 (N 162/78 SbNU 429) nebo nález ze dne 10. 5. 2017 sp. zn. III. ÚS 532/17 (N 75/85 SbNU 317)] v otázce náhrady nákladů řízení, která je založena na tezi, že v případě státu, který je k hájení svých zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinnosti v této oblasti přenášel na advokáta jako soukromý subjekt. Pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu. Tím ovšem není řečeno, že by náklady na zastoupení státu bylo možné považovat za "neúčelně" vynaložené za každé situace. Předmětem sporu může být totiž i právní problematika, která přímo nesouvisí s oblastí spravovanou ústředním orgánem státní správy, případně jde o právní problematiku velmi specializovanou, obtížnou, dosud neřešenou, problematiku s mezinárodním prvkem vyžadující znalosti cizího práva, eventuálně jazykové znalosti apod. V takových případech lze shledat postup orgánů státní správy, které zvolí pro své zastupování advokáta, který se na danou problematiku specializuje, za adekvátní. Danou otázku proto obecné soudy musí vždy posuzovat s ohledem na konkrétní okolnosti případu a svůj závěr musí řádně odůvodnit.
51. Uvedené závěry se uplatní i v případě, kdy je stát zastoupen Státním pozemkovým úřadem, který je jeho organizační složkou. Podle § 1 odst. 1 a odst. 5 písm. c) zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je Státní pozemkový úřad správním úřadem s celostátní působností, který vykonává působnost podle zákona o půdě. Stejným způsobem byla ostatně v minulosti posuzována účelnost zastoupení advokátem v případě někdejšího pozemkového fondu, který dříve vykonával působnost Státního pozemkového úřadu, o kterou jde v dané věci [nález ze dne 19. 9. 2013 sp. zn. II. ÚS 1172/12 (N 165/70 SbNU 535)]. Na postavení vedlejší účastnice naopak nelze vztáhnout závěry uvedené v nálezu sp. zn. III. ÚS 3725/13 týkající se rozhodování o náhradě nákladů řízení, a to již z toho důvodu, že v tomto nálezu nešlo o žalobu stěžovatelky proti státu, nýbrž proti osobě soukromého práva, na niž se výše uvedená judikatorní východiska nevztahují.
52. Obecné soudy založily svůj závěr o účelnosti nákladů vynaložených na zastupování státu advokátem, stručně řečeno, na třech skutečnostech, jimiž jsou složitost problematiky, počet podaných žalob a celková cena uplatněných náhradních pozemků, jež měla výrazně převyšovat hodnotu tvrzeného restitučního nároku. Z hlediska složitosti problematiky šlo v jednotlivých věcech o posouzení rozsahu restitučního nároku stěžovatelek, neboť mezi stěžovatelkami a vedlejší účastnicí existoval rovněž spor ohledně výše hodnoty restitučního nároku. Současně bylo třeba posoudit, zda je vůbec převod těchto pozemků možný, tedy zda mu nebrání nějaká jiná skutečnost.
53. Ústavní soud zdůrazňuje, že z hlediska působnosti Státního pozemkového úřadu podle zákona o půdě lze za jeho standardní agendu považovat jak spory týkající se hodnoty restitučního nároku, tak uplatňování restitučního nároku žalobou na nahrazení projevu vůle vedlejší účastnice uzavřít s oprávněnými osobami podle zákona o půdě smlouvu o převodu konkrétních náhradních pozemků. Možnost domáhat se převodu náhradního pozemku uvedenou žalobou byla v minulosti opakovaně připuštěna Ústavním soudem [počínaje nálezem ze dne 4. 3. 2004 sp. zn. III. ÚS 495/02 (N 33/32 SbNU 303); dále též nález ze dne 30. 10. 2007 sp. zn. III. ÚS 495/05 (N 174/47 SbNU 323), nález ze dne 15. 10. 2009 sp. zn. IV. ÚS 1835/08 (N 215/55 SbNU 27), nález ze dne 13. 1. 2010 sp. zn. I. ÚS 3169/07 (N 5/56 SbNU 41), nález ze dne 1. 9. 2010 sp. zn. I. ÚS 125/10 (N 180/58 SbNU 579) a nález ze dne 25. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 2989/09 (N 88/65 SbNU 193)] a tento právní názor lze již více než patnáct let považovat za ustálenou součást nejen jeho judikatury, ale také judikatury obecných soudů.
54. Složitost věci důvodem účelnosti právního zastoupení být může, přičemž je třeba ji posuzovat samostatně v každém jednotlivém řízení. Z napadených rozhodnutí se nicméně nepodává žádná konkrétní okolnost, pro kterou by právě v případě jimi zastavených řízení mělo jít po stránce obsahové o věc, která natolik vybočuje ze standardní agendy Státního pozemkového úřadu, že vyžadovala zastupování státu advokátem. Určitě ji nelze spatřovat, bez podrobnějšího vysvětlení, v pouhém poukazu na charakter pozemků, o které ve věci jde, či nutnost posouzení věci "nikoli jen z hlediska jazykového výkladu právní normy, ale i celkového účelu zákona o půdě ohledně nároku na vydání náhradních pozemků a opakované novelizace aplikované právní normy".
55. Pokud jde o početnost žalob stěžovatelek a rozsah jimi uplatňovaného restitučního nároku, jakákoli úvaha musí zohledňovat specifickou povahu předmětných žalob. Stěžovatelky jimi sice uplatňují svůj restituční nárok na převod náhradního pozemku, je to však teprve rozhodnutí soudu, které stanoví způsob vypořádání tohoto nároku, a tedy určí, který konkrétní pozemek na ně bude převeden. Tento konstitutivní účinek odpovídá tomu, že připuštění předmětných žalob v rozhodovací praxi soudů bylo následkem neústavního stavu, kdy, zjednodušeně řečeno, nároky oprávněných osob na vydání náhradního pozemku nebyly dlouhodobě uspokojovány, ačkoli těmto osobám svědčilo legitimní očekávání, že k uspokojení restitučních nároků dojde, a bude tak naplněn účel zákona o půdě. Uplatnění nároku na převod konkrétního pozemku žalobou ze strany oprávněných osob bylo připuštěno jako prostředek ultima ratio, tedy jako poslední možnost, jak se domoci svého nároku na převedení náhradního pozemku proti případnému liknavému či svévolnému postupu někdejšího pozemkového fondu. Nabídky pozemků byly totiž realizovány v nedostatečném množství, a fakticky tak byla možnost oprávněných osob získat v rozumném časovém rámci adekvátní náhradní pozemek významně ztížena, ne-li znemožněna (srov. nález sp. zn. III. ÚS 495/02).
56. Bylo povinností obecných soudů posoudit, zda Státní pozemkový úřad byl schopen zvládnout svou účast v předmětných soudních řízeních v rámci své běžné agendy. Jejich úvaha měla reflektovat skutečnost, že existence neuspokojených restitučních nároků na vydání náhradních pozemků podle § 11 odst. 2 zákona o půdě je více než 25 let trvajícím problémem, který zasahuje do práv oprávněných osob, a bylo povinností státu v průběhu tohoto dlouhého období nalézt účinný způsob, jakým budou tyto nároky při respektování legitimního očekávání oprávněných osob vypořádány (k tomu rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 35/17). Za stávajícího právního stavu, v jehož rámci jsou připuštěny žaloby oprávněných osob na nahrazení souhlasu vedlejší účastnice s převodem jimi vybraného pozemku, to znamená alespoň zajistit dostatečnou personální a odbornou kapacitu státu pro řešení těchto sporů.
57. Vzhledem k již zmíněné specifické povaze předmětných žalob musí být počítáno také s tím, že uvedené žaloby jsou z povahy věci spojeny s nejistotou ohledně toho, zda v případě konkrétního pozemku nemohou existovat okolnosti bránící jeho převodu, o nichž oprávněné osoby nemohly předem vědět nebo je nějak ovlivnit [srov. usnesení ze dne 25. 3. 2013 sp. zn. III. ÚS 508/13 (U 3/68 SNU 515)]. Protože oprávněná osoba provádí žalobou vlastně výběr náhradního pozemku, přičemž jakékoli právo k němu jí vzniká až pravomocným rozhodnutím soudu, mohou nastat i situace, že okolnost bránící převodu pozemku pro ni nebude předem seznatelná, ale že dokonce vznikne až v průběhu soudního řízení.
58. Ze zjištění obecných soudů vyplývá, že stěžovatelky za účelem uspokojení svého restitučního nároku zahájily celkem 36 řízení u 27 různých soudů prvního stupně a jejich žaloby se měly týkat přibližně 450 pozemků nacházejících se po celé republice. Větší počet žalob vyplynul z volby požadovaných náhradních pozemků, které se nacházely v obvodech různých soudů prvního stupně, a tedy již z tohoto důvodu stěžovatelky nezahájily toliko jediné řízení. Dále je třeba uvést, že hodnota pozemků, jež měly být v případě úspěchu žalob převedeny, přesahovala hodnotu jimi tvrzeného restitučního nároku, což nerozporují ani stěžovatelky. Svým postupem se pokusily eliminovat rizika plynoucí ze specifické povahy předmětných žalob, tedy že část zvolených pozemků pravděpodobně nebude moci být převedena, a tudíž uplatnily najednou takové jejich množství, na jehož základě by jejich restituční nárok mohl být uspokojen. K tomu by podle jejich tvrzení postačovalo vyhovět 10 žalobám. Stěžovatelky vzaly žaloby zpět poté, co zhodnotily, že některé z podaných žalob nemohou být úspěšné.
59. Při zohlednění výše uvedených požadavků na personální a odborné zajištění Státního pozemkového úřadu je zřejmé, že pokud by posouzení účelnosti právního zastoupení záviselo jen na počtu zahájených soudních řízení, pak samotný počet 36 soudních řízení nemůže pro správní úřad s celostátní působností představovat problém. Protože předmět těchto žalob zjevně převyšoval hodnotu tvrzeného restitučního nároku, a tedy část takto zahájených soudních řízení musela nezbytně vyústit do zamítnutí žaloby, bylo třeba také posoudit, zda žalobami stěžovatelek nedošlo z hlediska hodnoty tvrzeného restitučního nároku k natolik nepřiměřenému zatížení Státního pozemkového úřadu, že účelnost zastoupení advokátem by bylo možné zdůvodnit nutností zajištění výkonu ostatních oprávnění či povinností tohoto úřadu. Takovýto závěr však nelze presumovat, ledaže by šlo ze strany stěžovatelek o nějaký zjevně šikanózní či excesivní postup, který by z hlediska uplatnění jejich restitučního nároku nedával smysl, a jehož účel by tak primárně spočíval právě v uvedeném nepřiměřeném zatížení. Tak tomu ale v dané věci nebylo. Jak již bylo uvedeno výše, postup stěžovatelek reflektoval rizika spojená se specifickou povahou žalob. Jakkoli přitom nelze považovat za žádoucí uplatnění práva na vydání náhradního pozemku tolika žalobami k pozemkům výrazně převyšujícím tvrzenou hodnotu restitučního nároku, případný dopad na činnost Státního pozemkového úřadu v časovém období, kdy byla tato řízení vedena, měla vedlejší účastnice relevantně doložit, včetně důvodů, pro které nepostačovalo využití možnosti nechat se zastupovat Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových. V tomto ohledu se z napadených rozhodnutí žádný konkrétní závěr nepodává a základ pro něj nelze spatřovat ani v argumentaci vedlejší účastnice.
60. Podle Ústavního soudu obecné důvody, na jejichž základě byla napadenými rozhodnutími shledána účelnost právního zastoupení vedlejší účastnice advokátem a byla jí přiznána náhrada s tím souvisejících nákladů řízení, nemohly odůvodnit výjimku z pravidla, že v případě státu zásadně není důvod k tomu, aby k hájení svých zájmů využíval advokáta, a proto náklady na případné zastoupení advokátem nelze považovat za účelně vynaložené podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu. Z tohoto důvodu obecné soudy pochybily, jestliže vedlejší účastnici podle § 146 odst. 2 občanského soudního řádu přiznaly jejich náhradu vůči stěžovatelkám. Takovýto výklad se příčí účelu uvedených ustanovení a neobstojí z hlediska zásad spravedlivého procesu. Uložením povinnosti k náhradě nákladů řízení na tomto základě bylo porušeno základní právo stěžovatelek na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a s ohledem na dopad této povinnosti do jejich majetkové sféry také jejich základní právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
VII. Závěr
61. Z těchto důvodů Ústavní soud podle § 82 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu částečně vyhověl ústavním stížnostem stěžovatelek (výrok I) a podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil napadená usnesení Městského soudu v Praze a Krajského soudu v Plzni (výrok II). V části, ve které se stěžovatelky domáhaly zrušení výroku II usnesení Okresního soudu v Karlových Varech, Ústavní soud o návrhu meritorně nerozhodoval, neboť k účinné ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelek postačuje zrušení navazujícího rozhodnutí odvolacího soudu. Jeho zrušením tak nadále pokračuje odvolací řízení, v jehož rámci bude dán prostor pro zrušení nebo změnu uvedeného výroku. Tím se v uvedené části stala třetí ústavní stížnost nepřípustnou, pročež Ústavní soud rozhodl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu o jejím odmítnutí (výrok III). Bude povinností obecných soudů, aby vázány právním názorem Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy) znovu rozhodly o náhradě nákladů řízení.