41. Za správný právní názor proto považuje Ústavní soud odůvodnění napadeného rozhodnutí ministra, kde je uvedeno, že "stanoviska bezpečnostních sborů nejsou závaznými stanovisky podle § 149 odst. 1 správního řádu. Ministr vnitra je v rámci řízení o rozkladu přezkoumává ve vazbě na konkrétní situaci osoby žádající o státní občanství ČR, požadavky zákona o státním občanství, správního řádu a dalších dotčených právních předpisů, jakož i s přihlédnutím k judikatuře vnitrostátních a mezinárodních soudů". Na jiném místě (str. 5) je uvedeno, že ministerstvo i ministr v rámci správního uvážení zohlední a následně i promítnou do výroku rozhodnutí "princip proporcionality jako zásadu, podle které by mělo být správním orgánem I. stupně i ministrem vnitra postupováno v případech, kdy je k žádosti o udělení státního občanství doloženo bezpečnostním sborem negativní státobezpečnostní stanovisko".
42. V nyní posuzované věci však Ústavní soud porušení čl. 36 odst. 1 Listiny nezjistil. Poté, co se podrobně seznámil s obsahem správního spisu a utajovaným stanoviskem bezpečnostního sboru (a nebyl tak ve vztahu ke skutkové rovině "slepý" v právě naznačeném smyslu), totiž nelze ministerstvu nic podstatného vytknout.
43. Ministerstvo si podle ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství vyžádalo k žádosti stěžovatele stanoviska bezpečnostních sborů a respektovalo jejich nesouhlasný závěr. K následnému rozkladu si ministr vnitra vyžádal podrobné stanovisko, se kterým se seznámil rovněž Ústavní soud, a v závěru ministra obsaženém v napadeném rozhodnutí, že stěžovateli nelze udělit občanství, protože představuje bezpečnostní riziko vymezené v ustanovení § 13 odst. 2 zákona o státním občanství, neshledal žádný znak libovůle, diskriminace, disproporce nebo porušení některého jiného atributu právního státu. Stanovisko bezpečnostního sboru, ze kterého ministr vycházel, je totiž poměrně podrobné, přesvědčivé, jeho závěry plně odůvodňují rozhodnutí o neudělení státního občanství stěžovateli, a Ústavní soud tak nezjistil, že by v daném případě došlo k protiústavní libovůli odporující základním atributům právního státu tak, jak bylo popsáno dříve.
44. Lze tak učinit závěr, že základní právo stěžovatele podle čl. 36 odst. 1 Listiny porušeno nebylo, jelikož stěžovateli se dostalo možnosti domáhat se stanoveným postupem svého práva u jiného orgánu. V tomto postupu, který Ústavní soud přezkoumal, přitom nebylo zjištěno žádné pochybení, které by dosahovalo ústavněprávní intenzity.
45. Rovněž další stěžovatelem namítaná základní práva nejsou případná, jelikož k přímému dotčení práva na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a ochrany jména podle čl. 10 odst. 1 a ochrany rodičovství a rodiny podle čl. 32 odst. 1 Listiny v důsledku napadených rozhodnutí nedošlo, neboť se jimi postavení z hlediska citovaných práv stěžovatele nijak nezhoršilo (srov. k tomu také odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/17). Platí přitom, že stěžovatel musí být jednáním orgánu veřejné moci na svých základních právech zasažen "osobně, aktuálně a bezprostředně" ("selbst, gegenwärtig, unmittelbar", srov. např. SACHS, M. Verfassunsprozessrecht. 4. vydání. Tübingen: Mohr Siebeck, 2016, str. 155). Nic takového však v nyní posuzované věci splněno nebylo a stěžovatel to ostatně ani netvrdí. K čl. 6 odst. 1 Úmluvy pak zbývá dodat, že řízení o žádosti o udělení státního občanství svojí povahou nespadá pod řízení o občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti trestního obvinění, jak je upraveno ratio materiae v tomto článku. Ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny pak není vůbec základním právem nebo svobodou, které by byly chráněny v řízení o ústavní stížnosti.
46. Proto Ústavní soud tuto část ústavní stížnosti zamítl jako nedůvodnou.
IX. Závěr
47. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud zamítl ústavní stížnost směřující proti rozhodnutím Ministerstva vnitra a ministra vnitra a současně odmítl návrh na zrušení ustanovení § 26 zákona o státním občanství a na zrušení obou napadených rozhodnutí správních soudů.
Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka k odůvodnění nálezu
Souhlasím s výrokem nálezu, přestože za přiléhavější v dané věci považuji odmítnutí také první ústavní stížnosti, brojící proti rozhodnutím ministra vnitra a Ministerstva vnitra, pro zjevnou neopodstatněnost, jak jsem jako původní soudce zpravodaj navrhl.
Pro posouzení věci - a tudíž i pro odůvodnění nálezu - je totiž určující, že stěžovatel ústavní stížností cílí primárně na zrušení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), (dále též jen "zákon o státním občanství"), jenž byl nálezemsp. zn. Pl. ÚS 39/17ze dne 2. 7. 2019 (N 124/95 SbNU 8; 212/2019 Sb.) shledán ústavně souladným, jak si také stěžovatel uvědomuje, když s jeho právními závěry vyslovuje nesouhlas. Snaží se přitom navodit dojem, že uplatňuje novou argumentaci, jež by měla vést k přehodnocení závěrů vyslovených v nálezu. Proto také uvádí, že "jsou to nejen separátní vóta, ale také argumentace většiny pléna v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2019sp. zn. Pl. ÚS 39/17, která vede stěžovatele k podání této ústavní stížnosti", že "námitka neústavnosti § 26 zákona o státním občanství ... tvoří podstatu této ústavní stížnosti" a jen jaksi na okraj dodává, že "aby bylo formálním náležitostem učiněno zadost, stěžovatel touto ústavní stížností brojí proti rozhodnutí ministra vnitra ... ve spojení s rozhodnutím Ministerstva vnitra" (body 7, 10 a 11 první ústavní stížnosti). Zcela tak obrací optiku ústavněprávního přezkumu, když předmětem (první) ústavní stížnosti činí prvotně ustanovení zákona, ačkoli návrh na jeho zrušení je návrhem akcesorickým (§ 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.), jenž byl dnešním nálezem správně odmítnut jako nepřípustný pro překážku rei iudicatae (bod 24).
Tento postup stěžovatele je na jednu stranu pochopitelný, neboť napadená rozhodnutí jsou přímým důsledkem jednoznačných zákonných ustanovení, tj. § 22 odst. 3 a § 26 zákona o státním občanství. Jelikož ovšem v nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/17v návaznosti na nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/16ze dne 11. 10. 2016 (N 186/83 SbNU 43; 393/2016 Sb.) Ústavní soud shledal předmětné omezení práva na soudní ochranu v nedávné době ústavně konformním, a to zejména pro přiměřenost částečného upřednostnění závažného veřejného zájmu na bezpečnosti státu (což je okolnost mající význam ve stěžovatelově věci), pak na záměr stěžovatele dosáhnout cestou ústavní stížnosti revize závěrů těchto plenárních nálezů měl senát v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně reagovat, což se však nestalo.
Všechny stěžovatelovy námitky proti napadeným rozhodnutím jsou totiž následkem příslušné právní úpravy zákona o státním občanství. Namítá-li stěžovatel zásah do svých ústavně zaručených základních práv rozhodnutími ministra a ministerstva proto, že mu nebyly sděleny konkrétní důvody, pro které má představovat bezpečnostní riziko státu, bylo na všechny tyto námitky, byť převážně s odkazem na zákon o státním občanství, náležitě reagováno již v napadených rozhodnutích. Zejména v rozhodnutí ministra o rozkladu bylo podrobně a srozumitelně odůvodněno, že sám zákon stanoví, že tyto konkrétní informace se pro jejich utajení žadateli nesdělují, pročež ani podkladová stanoviska nejsou součástí obsahu spisu.
Dnešní nález (bod 16) ostatně sám poukazuje na řízení vedené podsp. zn. IV. ÚS 1233/18, v němž byla ve skutkově i právně obdobné věci ústavní stížnost odmítnuta usnesením ze dne 11. 9. 2018 pro její zjevnou neopodstatněnost, a to přesto, že IV. senát k výzvě soudce zpravodaje k předložení stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb obdržel "negativní" vyjádření ministerstva, jehož obsah se v nálezu zmiňuje. Tehdy ovšem rozhodující senát - jak je z jeho usnesení patrno - důvod ke zkoumání existence, natožpak obsahu stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb nakonec neshledal, neboť požadavek na přezkoumání důvodů, které vedly správní orgány k zamítnutí žádosti o udělení státního občanství a rozkladu proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně "staví Ústavní soud do role další instance správního řízení či obecného soudu - takové postavení s žádném případě Ústavní soud nemá".
V tehdejší věci přitom IV. senát jednomyslně konstatoval: "V posuzované věci je podstatné, že ministerstvo vyžádalo stanoviska policie a zpravodajských služeb a jejich závěry o existenci bezpečnostního rizika promítlo do konečného rozhodnutí. Jelikož jde o informace utajované, nejsou součástí správního spisu, nejsou poskytovány žadatelům k nahlédnutí ani blíže specifikovány v meritorním rozhodnutí (viz § 22 odst. 3 zákona o státním občanství). Ústavní konformitu této úpravy potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16, ve kterém zároveň zdůraznil, že správní orgány musí postupovat proporcionálně a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik.
Hlavní břímě posuzování existence bezpečnostního rizika ve vztahu k (ne)udělení státního občanství leží na bedrech ministerstva. Případná pochybení je možné zhojit v řízení o rozkladu, v rámci kterého rozkladová komise a následně ministr vnitra přezkoumají znovu důvody vedoucí k zamítnutí žádosti o udělení státního občanství. S ohledem na uvedené proto nelze v případě stěžovatelů dospět k závěru o porušení práva na spravedlivý proces, zákazu diskriminace ani zásady rovnosti. Stěžovatelům bylo umožněno ve správním řízení využít procesní práva, správní orgán si vyžádal stanoviska policie a zpravodajských služeb, rozhodnutí jsou odůvodněna ústavně konformním způsobem, byla vydána v rámci zákonné kompetence a stěžovatelům bylo umožněno podat rozklad, o kterém ministr řádně rozhodl.
Je nutné zdůraznit, že stát má nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě státní občanství udělí či nikoli; na udělení není právní nárok (viz § 12 zákona o státním občanství). Dospělo-li ministerstvo k závěru, že stěžovatelé představují bezpečnostní riziko pro Českou republiku v takové míře, že jim státní občanství udělit nelze, postupovalo tak zcela souladně s § 13 odst. 2 zákona o státním občanství."
Tak je tomu nepochybně i v nynější věci. V nastíněném procesním "terénu" a na argumentačním pozadí posuzované věci proto není vůbec zapotřebí, aby nyní senát ve svém rozhodnutí formuloval dalekosáhlé právní závěry, nadto v polemice nikoli s napadenými rozhodnutími, ale pouze s nepřesnými či nesprávnými vyjádřeními ministerstva, jež byla navíc zčásti učiněna v již skončeném řízení o jiné ústavní stížnosti (body 16, 17, 40).
Přestože se tedy shoduji s těmi částmi odůvodnění, jež dovozují - v řízení ovšem nikým nezpochybňovanou - pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o ústavních stížnostech proti rozhodnutím ministerstva a ministra o žádostech o udělení státního občanství (bod 33), tj. i o těch, která jsou vydávána na základě stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky obsahujících utajované informace, nelze podle mého názoru ztrácet ze zřetele, že v řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud poskytuje ochranu pouze ústavně zaručeným základním právům, a nikoli též "běžným" veřejným subjektivním právům plynoucím z obyčejných zákonů. Tomu však odporuje odůvodnění dnešního nálezu tím, když staví na "závěru o přezkoumatelnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy Ústavním soudem i v případě, kdy se toto rozhodnutí přímo netýká základních práv a svobod podle Listiny", z něhož pak dovozuje, že "je nezbytné, aby Ústavní soud přezkoumal všechny skutečnosti, na kterých svoje rozhodnutí založil správní orgán, a to včetně těch, které podléhají utajení" (bod 34), resp. "též nutnost posouzení toho, zda informace obsažené ve stanovisku jsou svojí povahou způsobilé odůvodnit vydání negativního rozhodnutí" (bod 39). Mám za to, že nezbytnost či nutnost věcného přezkoumávání těchto skutečností a informací z ústavního pořádku ani ze zákona o Ústavním soudu nevyplývá.
Vyvozuje-li nález, že stěžovatel má "ústavní právo žádat, aby správní orgán v řízení ve věcech udělení státního občanství České republiky jednal stanoveným postupem" (bod 37), pak je třeba konstatovat, že již z napadených rozhodnutí, zejména z podrobného odůvodnění rozhodnutí ministra o rozkladu - a nikoli teprve z utajovaných stanovisek bezpečnostních sborů - se prima facie podává, že stěžovatelovo "právo na respektování stanoveného postupu" (bod 38) nijak neutrpělo a že o svévolné odmítnutí udělení státního občanství ve smyslu požadavků plynoucích z nálezem citované judikatury Evropského soudu pro lidská práva nešlo.
Přitom dnešní nález nebere plně na zřetel právní názor vyslovený v nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/17, v němž si Ústavní soud položil otázku, "zda může rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství zasáhnout do některého základního práva či svobody garantovaných Listinou, resp. ústavním pořádkem" (bod 60), na niž odpověděl takto: "Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu, má stát svrchované právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl v takovém případě porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (nález ze dne 11. 10. 2016sp. zn. Pl. ÚS 5/16, usnesení ze dne 8. 3. 2000sp. zn. IV. ÚS 586/99nebo usnesení ze dne 17. 5. 2007sp. zn. II. ÚS 624/06)." (bod 61). Přesto ani postup podle § 23 zákona o Ústavním soudu zvážen nebyl.
Konečně podává-li se z odůvodnění nálezu, že Ústavní soud je vždy "povinen přezkoumat dodržení ,stanoveného postupu' Ministerstva vnitra v řízení ve věcech udělení státního občanství" (bod 39), tj. včetně obsahu stanovisek bezpečnostních sborů obsahujících utajované informace, a být tak jakousi "pojistkou" (bod 38), není od věci připomenout, že Ústavní soud dosud nerozhodl o návrhu bývalé Veřejné ochránkyně práv (sp. zn. Pl. ÚS 19/19) na určení rozsahu kompetencí státních orgánů, v němž se domáhá výroku, že "je při šetření ... na základě § 1 odst. 1 a 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, příslušná k výkonu kontroly nad postupem Ministerstva vnitra při rozhodování o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky z důvodu ohrožení bezpečnosti státu podle § 22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), ve znění pozdějších předpisů, proto je oprávněna seznamovat se v plném rozsahu se všemi podklady vydaných rozhodnutí, včetně stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky poskytnutých Ministerstvu vnitra pro účely správního řízení, jež mohou obsahovat utajované informace, a hodnotit postup Ministerstva vnitra z hlediska kritérií podle § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů".