38. Zákon č. 82/1998 Sb. je obecným předpisem pro nároky vyplývající z deliktní odpovědnosti státu za nezákonný výkon veřejné moci. Vzhledem ke svému ústavnímu základu je vystavěn na preferenci ochrany poškozeného jednotlivce a jeho práv a striktní povinnosti státu odčinit jím způsobenou škodu [nálezsp. zn. II. ÚS 1782/19ze dne 8. 10. 2019 (N 172/96 SbNU 197), bod 18]. Jeho základními pilíři jsou mimo jiné kompenzace veškeré újmy způsobené poškozenému jednotlivci, tj. včetně újmy nemajetkové (§ 1 odst. 1 a 3), a nemožnost státu zprostit se své deliktní odpovědnosti (§ 2). Vyloučením zákona č. 82/1998 Sb. a nesystémovou aplikací úpravy obecné odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu způsobenou příslušníkovi sboru podle § 98 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, která je postavena na zcela odlišných principech pracovněprávní odpovědnosti a - na rozdíl od ustanovení § 31a zákona č. 82/1998 Sb. - neupravuje zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (viz druhy náhrad, § 101-110 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů), zvláštní senát nepřípustně deformoval a omezil právo příslušníků bezpečnostních sborů na náhradu újmy způsobené nezákonným výkonem veřejné moci (nezákonným výkonem kázeňské pravomoci ředitele sboru), ústavně zaručené v čl. 36 odst. 3 Listiny. K argumentu zvláštního senátu, že specifika služebního poměru umožňují omezit práva příslušníků bezpečnostních sborů, Ústavní soud poukazuje na svůj nedávný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/17ze dne 11. 9. 2018 (N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.), ve kterém dospěl k závěru, že výkon funkce v bezpečnostních sborech nemůže příslušníka sboru zcela zbavit ústavně zaručených práv a svobod (body 65-68).
39. Stěžovateli lze přisvědčit - ve vztahu k jím uplatněnému nároku na imateriální újmu - v otázce systémového rizika podjatosti ředitele sboru při rozhodování o náhradě újmy za jeho vlastní předchozí nezákonné rozhodnutí. Podstatou institutu vyloučení podjatosti osoby vykonávající jí svěřenou pravomoc je zajistit, aby veřejnou moc vykonávaly pokud možno pouze osoby nestranné, tedy takové, jejichž postoj k výkonu pravomoci nebude ovlivněn vztahem k věci samé či k těm, kteří na ní mají či mohou mít nějaký zájem. Jediným zájmem, který by měl ovládat rozhodování, je zájem na zákonném (a v rámci toho i věcně správném a efektivním) postupu. Závěr o podjatosti nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost existence nežádoucího vztahu; postačí, jestliže o nepodjatosti lze pochybovat (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012 č. j. 1 As 89/2010-119, publikované pod č. 2802/2013 Sb. NSS). V důsledku napadeného rozhodnutí by měl o náhradě imateriální újmy za nezákonné rozhodnutí ve věcech služebního poměru rozhodovat tentýž vedoucí příslušník sboru, který vydal předmětné nezákonné rozhodnutí. V takové situaci existuje značné riziko ovlivnění rozhodování o náhradě újmy obavou příslušného vedoucího příslušníka z možného regresu státu vůči jeho osobě či jiných důsledků shledání odpovědnosti bezpečnostního sboru za nezákonné jednání ředitele sboru. Rozhodování vedoucího příslušníka sboru, zde přitom provázené značnou mírou diskrece, proto nebude nestranné, neboť bude ovlivněno jiným zájmem než zájmem na zákonném a věcně správném rozhodnutí. Řešení kompetenčního sporu v napadeném rozhodnutí je nežádoucí, neboť zakládá značné systémové riziko podjatosti, čímž porušuje jednu ze základních komponent práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny, tj. právo na nestranné rozhodování.
40. Stěžovateli lze rovněž přisvědčit, že v napadeném rozhodnutí obsažené řešení kompetenčního sporu je nevhodné i z důvodu nebezpečí rozkolísání přístupu k rozhodování o náhradě újmy způsobené nezákonným výkonem veřejné moci, neboť vedle poměrně ustálené judikatury vztahující se k zákonu č. 82/1998 Sb. by zde vznikla paralelní rozhodovací činnost správního orgánu a správních soudů vztahující se k témuž nároku, avšak založená na jiné, jak bylo výše vysvětleno nevhodné, právní úpravě.
41. Ústavní soud shrnuje, že řešení kompetenčního sporu obsažené v napadeném rozhodnutí nevzalo v úvahu materiální aspekty nároku uplatněného stěžovatelem a v důsledku toho mu zabránilo v řádném pokračování v řízení podle zákona č. 82/1998 Sb., čímž bylo porušeno stěžovatelovo právo na soudní ochranu. Řešení kompetenčního sporu dále zakládá systémové riziko podjatosti při rozhodování o náhradě předmětné újmy způsobené výkonem veřejné moci, čímž porušuje stěžovatelovo právo na nestranné rozhodování o tomto nároku, opět vyplývající z práva na soudní ochranu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
VI. Závěr
42. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil [§ 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. V dalším řízení bude zvláštní senát vázán ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy právními názory vyslovenými v tomto nálezu.
Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podáváme odlišné stanovisko k nálezu Ústavního soudu ze dne 30. června 2020sp. zn. Pl. ÚS 1/19:
1. Především je třeba připomenout, že jde o zcela zásadní změnu právního názoru Ústavního soudu. Ten totiž dlouhodobě zaujímal názor, že mu nepřísluší, aby přezkoumával rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v tom směru, že by nahrazoval posouzení, zda daná konkrétní věc (rozhodnutí) má povahu veřejnoprávní či soukromoprávní [srov. např. usnesenísp. zn. IV. ÚS 349/03ze dne 26. 2. 2004 (U 8/32 SbNU 501),I. ÚS 1393/07ze dne 24. 2. 2009 neboPl. ÚS 32/09ze dne 2. 3. 2010]. Dosavadní právní názor, vyjádřený toliko v usneseních, tedy v rozhodnutích pro další činnost Ústavního soudu nezávazných, však Ústavní soud v nedávné době převzal (recipoval) i do nálezu. V příslušném nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/18ze dne 10. prosince 2019 (N 205/97 SbNU 195) mimo jiné uvedl, že by Ústavní soud "překračoval svoji kompetenci, pokud by si osvojoval právo rozhodovat o rozdělení agendy správního soudnictví podle veřejnoprávní a soukromoprávní povahy vztahů, které jsou předmětem správních řízení. Nalézat hranici mezi množinou veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů, která může být nezřetelná, je věcí obecné justice. Ústavní soud jako justiční orgán povolaný k ochraně základních práv poté, co selžou jiné administrativní a justiční orgány tyto právněteoretické spory neřeší. Rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitostí podústavního práva, nikoli otázkou základních lidských práv, ať už hmotných, nebo procesních" (bod 26).
2. Ústavní soud tak meritorně stvrdil svůj omezený přístup k přezkumu rozhodnutí zvláštního senátu. Kdyby tedy chtěl změnit svůj právní názor obsažený v nálezu, což mu zákon o Ústavním soudu umožňuje (§ 13), měl by to výslovně uvést a podpořit adekvátní argumentací. V daném případě byla sice naplněna požadovaná hranice souhlasu devíti soudců, nicméně jakákoliv zmínka o změně právního názoru a argumentační podpora chybí, pomineme-li problematické body 22-24 odůvodnění (srov. dále).
3. Přestože se to ve výroku nálezu také kvůli našim výhradám nakonec neobjevilo, Ústavní soud založil své rozhodnutí převážně (srov. zejména body 22 až 24, 29 a 38 odůvodnění) na porušení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který zaručuje právo na náhradu škody způsobené rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Taková argumentace je však zjevně nepřípadná, neboť zvláštní senát o náhradě škody vůbec nerozhodoval, toliko posuzoval, který z orgánů má o náhradě škody rozhodnout, a nemohl tak porušit citované ustanovení Listiny. Jakkoli lze mít za to, že některá rozhodnutí zvláštního senátu se - spíše však jen zprostředkovně - mohou dotýkat ústavně zaručených základních práv a svobod, neznamená to, že by taková souvislost zakládala pro Ústavní soud derogační důvod.
4. Další závažný problém shledáváme v tom, že vlastní posouzení důvodnosti ústavní stížnosti poměrně zřetelně předjímá jak rozhodnutí zvláštního senátu, tak do jisté míry i civilního soudu. Jak jsme již uvedli v našem nedávném separátním votu, Ústavní soud i zde jako "jakási revizní instance předem instruuje soudy, jak by ... měly (případ) právně posoudit" [bod 4 společného odlišného stanoviska k nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/17ze dne 23. června 2020 (N 131/100 SbNU 426)].
5. Netvrdíme ovšem, že by napadené rozhodnutí zvláštního senátu bylo prosté chyb. Souhlasíme se závěrem, že "odůvodnění napadeného rozhodnutí je velice kusé, pohybující se na samé hraně přezkoumatelnosti" (bod 27). Domníváme se, že i nálezem dále rozvedená argumentace v tomto směru mohla vést k jeho kasačnímu výroku. Ovšem bez úvah o porušení čl. 36 odst. 3 Listiny a "nápověd", jak má zvláštní senát rozhodnout, jestliže chce Ústavní soud zůstat věrný Ústavě i zákonu o Ústavním soudu a být především specifickým soudem kasačním.