49. Konečně je třeba konstatovat, že napadená úprava je s oběma cíli racionálně spojena. Není-li souběh funkcí odstraněn, vedou napadená ustanovení alespoň k úspoře finančních prostředků územních samosprávných celků. Námitka navrhovatelky, že v některých případech může územní samosprávný celek rozhodnout, že příslušná funkce bude nově neuvolněná, a v takovém případě s ní může spojit odměnu až ve výši 0,6násobku (bod 8 výše), na tom nic nemění. Zaprvé by byl tento postup důsledkem rozhodnutí samosprávy, k němuž je oprávněna, přičemž napadená ustanovení nemají za cíl regulovat odměnu neuvolněných členů zastupitelstev. Zadruhé, i odměna ve výši 0,6násobku je zjevně nižší než plná odměna, a i v tomto případě by tak bylo dosaženo cíle v podobě úspory finančních prostředků, byť v menší míře. I při zohlednění tohoto možného dopadu napadených ustanovení by tedy bylo možné shledat racionální spojení mezi sledovaným cílem a užitým prostředkem. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že při změně funkcí na neuvolněné mohou být poskytovány členům zastupitelstev další odměny za výkon funkce člena řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, v níž má územní samosprávný celek podíl (bod 8 výše), nicméně tyto odměny nejsou předmětem regulace napadenými ustanoveními; tato námitka nic nemění na závěru, že napadená ustanovení jsou racionálně spojena s cílem spočívajícím v úspoře finančních prostředků územních samosprávných celků vynakládaných na odměny uvolněných členů zastupitelstev, u nichž došlo k souběhu funkcí.
50. Napadená ustanovení jsou dále způsobilá, vzhledem k tomu, že znevýhodňují souběžný výkon funkcí v samosprávě a moci zákonodárné či výkonné snížením odměny uvolněného člena zastupitelstva, omezit množství případů, kdy k souběhu těchto funkcí dochází. Jsou tedy racionálně spojena s cílem spočívajícím v posílení personálního aspektu vertikální dělby moci.
51. Je věcí uvážení zákonodárce, že se rozhodl užít právě tento prostředek a nepřistoupil například k širší působnosti vztahující se obecně na odměny členů zastupitelstev územních samosprávných celků nebo že nezvolil cestu zakotvení inkompatibility funkcí. Na iracionalitu právní úpravy z toho v každém případě usuzovat nelze.
52. Napadená ustanovení tak obstála v testu racionality, a neporušují tedy právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny.
VII.C. Rovnost a zákaz diskriminace
53. Navrhovatelka dále namítá porušení práva na rovné zacházení (zákazu diskriminace). Ústavní soud se v nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/15ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bodech 99-102, podrobně zabýval vymezením toho, jakým způsobem je třeba přezkoumávat namítané zásahy do práva na rovné zacházení, s cílem sjednotit tak dosavadní judikatorní přístupy.
54. Jak plyne z citovaného nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/15, ústavní právo na rovné zacházení je garantováno jednak v čl. 1 Listiny jako samostatné základní právo, jehož se lze domáhat přímo a bez dalšího (rovnost neakcesorická), jednak jako základní právo podmíněné, jehož se lze domáhat podle čl. 3 odst. 1 Listiny jen ve spojení s tvrzeným zásahem do jiného základního práva či svobody chráněných Listinou (rovnost akcesorická). S ohledem na skutečnost, že Ústavní soud ve své judikatuře připustil vedle ústavní ochrany rovnosti v základních právech dle čl. 3 odst. 1 Listiny též ústavní ochranu rovnosti ve všech právech, respektive obecný zákaz libovůle dle čl. 1 Listiny, nemá samo rozlišování akcesorické či neakcesorické rovnosti v řízení o kontrole právních předpisů před Ústavním soudem zásadní význam, neboť všechny možné námitky opřené o čl. 3 odst. 1 Listiny jsou vždy normativně "pokryty" ustanoveními čl. 1 Listiny, jehož působnost je z povahy věci širší. Intenzita ústavního přezkumu není primárně závislá na skutečnosti, zda k nerovnému zacházení dochází ve vztahu k jinému ústavně zaručenému právu (akcesoricky), či nikoli (neakcesoricky). Klíčovým je zejména důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, ve vztahu ke kterému je odlišně zacházeno. Tomu pak musí odpovídat nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení [nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 100-101; obdobně nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/19ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), bod 51].
55. Při rozlišování z důvodů tzv. podezřelých, tedy důvodů týkajících se osobních charakteristik jednotlivce majících úzký vztah k ochraně důstojnosti člověka, je potřeba klást na zdůvodnění odlišného zacházení velmi přísné nároky, byť by se odlišné zacházení netýkalo jiného základního práva. Naopak, bude-li důvodem odlišného zacházení (rozlišujícím znakem) kritérium běžně a nezbytně používané v určité oblasti právní regulace (např. výše příjmu v daňovém zákonodárství), byť by se odlišné zacházení dotýkalo jiného základního práva (ochrany vlastnictví), bude intenzita ústavního přezkumu nízká (nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 102).
56. S těmito východisky se Ústavní soud ztotožnil rovněž v již citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/19, bod 51, a ani v posuzované věci neshledal důvod se od nich odchýlit.
57. Za podezřelé důvody rozlišování je třeba považovat v prvé řadě ty, jež jsou uvedené výslovně v čl. 3 odst. 1 Listiny (pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod), a dále ty, které těmto kategoriím typově odpovídají, a naplňují tak znaky jiného postavení ve smyslu odkazovaného ustanovení. Otázce, zda se liší intenzita přezkumu mezi jednotlivými podezřelými důvody, se není třeba v posuzované věci věnovat.
58. Při přezkumu, zda nedošlo k porušení práva na rovné zacházení z důvodu rozlišovacích kritérií užitých v právní úpravě, je třeba posoudit, zda 1. jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny; 2. je s nimi nakládáno odlišně a na základě jakého důvodu; 3. jde odlišné zacházení daným jednotlivcům nebo skupinám k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra); 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy a) sleduje legitimní cíl a b) je přiměřené [srov. obdobně nálezsp. zn. Pl. ÚS 49/10ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/17ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), bod 173; nálezsp. zn. Pl. ÚS 30/16ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 136].
59. To, jak intenzivní bude přezkum přiměřenosti odlišného zacházení [krok 4b)], přitom bude záviset především na uplatněném důvodu odlišného zacházení a dále na tom, jakého konkrétního práva či statku se odlišné zacházení týká (viz body 46-49 výše; srov. obdobně nálezsp. zn. Pl. ÚS 49/10, bod 34, který míru intenzity přezkumu koncipuje jako pátý krok testu). Nižší míru intenzity bude představovat požadavek na racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli, tedy zda může nějakým způsobem k jeho dosažení přispět [srov. obdobně nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/15ze dne 30. 1. 2018 (N 12/88 SbNU 171; 62/2018 Sb.), bod 38; nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], nemusí tedy jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Vyšší míru intenzity pak bude vyjadřovat požadavek na proporcionalitu ve vztahu ke sledovanému cíli. (To ovšem neznamená, že nelze intenzitu přezkumu dále diferencovat.)
60. V posuzované věci Ústavní soud hodnotí jako srovnatelné uvolněné členy zastupitelstva vykonávající současně funkci poslance, senátora nebo člena vlády na jedné straně a uvolněné členy zastupitelstva, kteří současně vykonávají odlišné veřejné funkce, jsou zaměstnanci nebo jsou jinak výdělečně činní v soukromé sféře, na druhé straně. S první skupinou osob je v důsledku přezkoumávaných ustanovení zacházeno odlišně, neboť je jim poskytována odměna toliko ve výši 0,4násobku odměny, která by jim jinak náležela. Toto odlišné zacházení nicméně není založeno na žádném z tzv. podezřelých důvodů ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny, ale toliko na souběžném zastávání jiné veřejné funkce. Není dále pochyb o tom, že jde o zacházení, které jde této skupině zastupitelů k tíži vzhledem ke snížení jejich odměny.
61. Rozlišování mezi uvolněnými členy zastupitelstev obcí v závislosti na tom, zda vykonávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, nebo jinou veřejnou funkci či jsou výdělečně činní v soukromé sféře, nicméně sleduje legitimní cíl, neboť podporuje vertikální dělbu moci (mezi státní mocí vykonávanou Parlamentem a vládou na jedné straně a samosprávou na straně druhé), což bylo za legitimní cíl shledáno již výše.
62. Z hlediska intenzity vyžadované při přezkumu přiměřenosti odlišného zacházení je relevantní, že napadená úprava není založena na podezřelém kritériu a že zasahuje toliko do práva na spravedlivou odměnu za výkon práce, jehož se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů dle čl. 41 odst. 1 Listiny, a zákonodárce tak má při přijímání této právní úpravy široký prostor pro uvážení. Z těchto důvodů musí i přezkum z hlediska práva na rovné zacházení mít v tomto kroku nižší intenzitu, a postačí tedy, je-li právní úprava k dosažení vymezeného cíle v racionálním vztahu. Ústavní soud se tak neztotožňuje s názorem navrhovatelky, že právní úprava měla být podrobena přezkumu z hlediska proporcionality.
63. Ústavní soud již dovodil, že napadená úprava je racionálně spojena s dosažením cíle spočívajícího ve větším personálním oddělení územní samosprávy a orgánů státní moci (Parlamentu a vlády) jako jednoho z aspektů vertikální dělby moci, a v tomto ohledu postačí odkázat na úvahy uvedené výše. Racionálně ospravedlnit lze rovněž to, že zákonodárce obdobným způsobem nesnížil odměny v případě souběžného výkonu jiných veřejných funkcí či činností v soukromé sféře. U jiných veřejných funkcí totiž není zájem na podpoře dělby moci tak intenzivní, jako je tomu u členů Parlamentu jakožto zákonodárného orgánu či členů vlády jakožto vrcholného orgánu exekutivy. Jde-li o souběh s činnostmi v soukromé sféře, ty již ze své povahy nejsou spojeny s výkonem veřejné moci, a proto by u nich zákonodárce ani nemohl sledovat cíl spočívající v posílení dělby moci. Námitky navrhovatelky, že napadená úprava je z těchto důvodů iracionální, tedy nejsou opodstatněné. Napadená úprava tak z hlediska práva na rovné zacházení obstojí.
64. Závěrem Ústavní soud opětovně podotýká, že navrhovatelka nenamítá, že by napadená ustanovení omezením odměn bránila jednotlivcům v přístupu k výkonu veřejných funkcí v souvislosti s jejich majetkovými poměry jako podezřelým důvodem, tedy že by vedla k nepřímé diskriminaci z důvodu majetku. Ústavní soud konstatuje, že neshledal důvody se touto otázkou podrobněji zabývat, neboť tento účinek napadená ustanovení zjevně nemají - i v případě snížení odměny uvolněnému členovi zastupitelstva totiž nebude nijak omezena odměna spojená s výkonem funkce poslance, senátora nebo člena vlády.
VII.D. Právní jistota a princip zákazu zpětné účinnosti právních norem
65. Podle navrhovatelky bylo napadenými ustanoveními zasaženo do právní jistoty a do legitimního očekávání uvolněných členů zastupitelstev vykonávajících současně funkci poslance, senátora nebo člena vlády. Právní úprava jejich odměňování se totiž zásadním způsobem změnila v průběhu jejich volebních období, což navrhovatelka připodobňuje ke změně pravidel během hry.
66. Ústavní soud ve své judikatuře vyložil, že součástí principů právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy je rovněž ochrana právní jistoty a z ní plynoucí princip ochrany důvěry občanů v právo a zákazu zpětné účinnosti právních norem (retroaktivity). Ústavní soud přitom rozlišuje pravou retroaktivitu, která je zásadně nepřípustná, a nepravou retroaktivitu, která je zásadně přípustná. Podstata pravé retroaktivity spočívá v tom, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo na jejím základě dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to s účinky do období před účinností nového zákona. V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/96ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 145 a násl.].
67. Obecně přípustná nepravá retroaktivita může být shledána nepřípustnou tehdy, je-li právní úpravou "zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva" [viz citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/96; nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147; nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/19ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), bod 40].
68. Od otázky přípustnosti nepravé retroaktivity je třeba odlišit problematiku legitimního očekávání jako složky práva na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), body 80 a následující]. Tento institut totiž nechrání nezměnitelnost odměn do budoucna, a to ani v případech, kdy se jejich výše odvíjí od zákonné úpravy [viz obdobně již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 52, odmítající pojetí legitimního očekávání jakožto "nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) platových poměrů státních zástupců"]. Dále je tak třeba se věnovat toliko otázce retroaktivity napadených ustanovení.
69. Napadená ustanovení nabyla účinnosti 1. 1. 2020 (prvním dnem třetího kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení zákona č. 263/2019 Sb., tedy novelizace, jíž byla napadená ustanovení vložena do příslušných zákonů, a to v souladu s jeho čl. IV). Vzhledem k absenci přechodných ustanovení tato novelizace změnila ode dne účinnosti výši odměňování uvolněných členů zastupitelstev zastávajících současně funkci poslance či senátora (případně člena vlády) v průběhu volebních období příslušných zastupitelstev - pravidelné volby do zastupitelstev obcí, zastupitelstva hlavního města Prahy a zastupitelstev jeho městských částí se konaly ve dnech 5. a 6. 10. 2018; volby do zastupitelstev krajů pak 7. a 8. 10. 2016. Tato změna pravidel pro odměňování tak má ve vztahu k uvedeným členům zastupitelstev charakter nepravé retroaktivity. Ve dnech 2. a 3. 10. 2020 proběhly volby do zastupitelstev krajů a ve vztahu k nově zvoleným krajským zastupitelům se již o retroaktivitu napadené úpravy jednat nemůže.
70. Nepravá retroaktivita je obecně přípustná a výjimečné okolnosti, proč by tomu tak nemělo v posuzované věci být, Ústavní soud neshledal. Jak Ústavní soud uvedl v již citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/17, bodu 219, obecně jednotlivcům zastávajícím veřejné funkce nesvědčí tzv. legitimní očekávání na "neměnnost podmínek výkonu funkce". Nadto je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení snižují odměny toliko uvolněným členům zastupitelstev. Otázka, pro výkon jakých funkcí budou zastupitelé uvolněni a kteří zastupitelé to budou, závisí na rozhodnutí příslušného zastupitelstva, které se může v průběhu volebního období měnit. Očekávání zastupitelů, že budou i nadále pro výkon funkce uvolněni, se tak vždy pohybuje toliko v pravděpodobnostní rovině, že nedojde ke změně politického rozhodnutí zastupitelstva. Je-li přípustné, aby v důsledku rozhodnutí zastupitelstva došlo k úplnému odnětí uvažované odměny, tím spíše je přípustné její snížení na základě zákona. K porušení právní jistoty a z ní plynoucích principů ochrany důvěry dotčených osob v právo a zákazu zpětné účinnosti právních norem tedy nedošlo.
VII.E. Právo na samosprávu
71. Podle navrhovatelky napadená ustanovení porušují právo na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Navrhovatelka poukazuje na to, že zastupitelstvo rozhoduje, s jakými funkcemi se pojí uvolnění pro výkon funkce, jakož i to, kdo ji bude zastávat, a prostřednictvím voleb podléhá politické kontrole voličů. Úsudek o vhodnosti kumulace funkcí by tak měl být ponechán samosprávě. Zásah do odměňování navrhovatelka pokládá za zcela nepřiměřený, a tudíž nepřípustný.
72. Ústavní soud nicméně konstatuje, že napadená ustanovení do práva na samosprávu nijak nezasahují. Jejich zrušení by nemělo za následek, že by územní samosprávné celky mohly samy posuzovat výši odměny uvolněných členů svých zastupitelstev, u nichž došlo k předmětné kumulaci funkcí, nýbrž to, že by jim musely poskytovat odměnu v plné výši, jak plyne ze zákonné úpravy a nařízení vlády k jejímu provedení (viz § 73 zákona o obcích, § 48 zákona o krajích a § 54 zákona o hlavním městě Praze ve spojení s nařízením vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatelka přitom nenapadá právní úpravu odměňování uvolněných členů zastupitelstev jako celek a nenamítá, že by tato oblast měla s ohledem na právo na samosprávu být zcela nebo v širší míře svěřena do působnosti územních samosprávných celků. Touto problematikou se tak není třeba v posuzované věci podrobněji zabývat.
VIII. Závěr
73. Jelikož Ústavní soud neshledal, že by napadená ustanovení byla v rozporu s ústavním pořádkem, návrh na jejich zrušení dle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka
1. Východiskem nálezu je teze, že "odměna uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků spadá do působnosti práva na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny", neboť "plní ... funkci obdobnou odměně (mzdě, platu) zaměstnanců" (bod 32). Je ovšem skutečností, že jakkoli je tato odměna zákonodárcem zamýšlena zpravidla jako náhradní příjem náležející tzv. uvolněnému zastupiteli namísto jeho příjmu (mzdy, platu, příjmu z podnikatelské činnosti), který pobíral ve svém dosavadním zaměstnání či podnikání, jež dočasně přestal vykonávat, což mu má umožnit věnovat se plně své volené funkci ve prospěch obce či kraje, vyplácí se vždy, tj. i tomu, kdo bezprostředně předtím nebyl výdělečně činný (např. poživateli důchodu). Svou podstatou jde tedy o odměnu - jak uznává i nález - "za výkon veřejné funkce". Odtud se pak jeví, že na tuto odměnu není přiléhavé uplatnit právo zaručené v čl. 28 Listiny základních práv a svobod, náležející mezi hospodářská a sociální práva, jenž se dle svého znění týká jen zaměstnanců a jim náležející odměny "za práci" [srov. čl. 7 písm. a) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech hovořící o spravedlivé mzdě, resp. odměně všem pracovníkům a obdobně čl. 4 Evropské sociální charty]. Zdůvodnění založené na předchozí judikatuře, dle níž se čl. 28 Listiny uplatnil i na poměry odměny advokáta jako obhájce ex offo či jako ustanoveného opatrovníka (bod 31), pročež "působnost čl. 28 Listiny je třeba vykládat široce" (bod 32), tu zjevně nedostačuje již proto, že funkce zastupitele - byť tzv. uvolněného - není soukromoprávním povoláním, nýbrž veřejnou funkcí [§ 70 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 32 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 52 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů]. K extenzivnímu výkladu čl. 28 Listiny podávanému judikaturou Ústavního soudu se kriticky staví i odborná literatura, která pokazuje na to, že základní právo dle tohoto ustanovení přísluší jen zaměstnancům (viz Wintr, J. in Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 613; srov. též Kostečka, J. in Pavlíček, V. a kol. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2002, s. 240 a násl.). Ostatně Ústavní soud již ve stanovisku pléna ze dne 21. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471) zaujal právní názor, že "nepovažuje za možné aplikovat analogický úsudek z obsahu soukromoprávního na obsah veřejnoprávního vztahu" a z porušení zákonných a podzákonných norem o odměně ustanovenému advokátovi "dovodit dotčení základního práva obsaženého v čl. 28 Listiny".
2. V logice takto nálezem extenzivně vykládaného čl. 28 Listiny by záruky z něj plynoucí bylo nutno vztáhnout na odměňování jakýchkoli veřejných funkcionářů, zejména těch, kteří jsou odměňováni podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. Je přitom evidentní, že u nich kritérium spravedlivé odměny za práci zjevně ustupuje celkovému náhledu zákonodárce na povahu výkonu těchto veřejných funkcí, včetně relace k "odpovědnosti a náročnosti vykonávané funkce", průměrné nominální měsíční mzdě v nepodnikatelské sféře (§ 3 odst. 2 a 3 uvedeného zákona) i aktuálním zdrojům státního rozpočtu.
3. Inu, ale dobrá - mějme tedy za to, že tzv. uvolnění zastupitelé právo na spravedlivou odměnu za práci - sc. za výkon veřejné funkce - mají (přestože i nález přiznává, že Česká republika nepřevzala ani závazek v tomto směru plynoucí z Evropské charty místní samosprávy - bod 33). Pak je ale konstatování nálezu, že "napadená ustanovení se zjevně nedotýkají esenciálního obsahu práva na spravedlivou odměnu za práci" (bod 37), nepodložené, neboť se nijak nevypořádá se skutečností, že snížení odměny za výkon funkce tzv. uvolněného zastupitele plynoucí z napadených ustanovení není jen symbolické, ale naopak podstatné - o celých 60 %. Zachování podstaty práva na spravedlivou odměnu za práci tu nález odůvodňuje pouze tím, že zdůrazňuje nedotčený příjem z výkonu jiné veřejné funkce (poslance, senátora či člena vlády). To je však argumentace protismyslná vůči požadavku na spravedlivou odměnu za každou práci.
4. Odůvodňuje-li nález toto snížení odměny tvrzenou legitimností omezení kumulace výkonu veřejných funkcí (body 39 a 40), je tuto legitimnost třeba konkrétně a dostatečně doložit, nejspíše vymezením otázek typu, zda tzv. uvolněný zastupitel je schopen zvládnout i funkci poslance (senátora, člena vlády), či nikoli, zda lze obě funkce současně vykonávat řádně, zda při souběžném výkonu veřejných funkcí je možno stanovit, že odměna bude pobírána jen za jednu z nich, zda lze vykonávat veřejné funkce i bez nároku na odměnu apod. Ne že by takové doložení bylo nemožné, v nálezu je mu však věnována jen okrajová pozornost (bod 37 in fine).
5. Konstrukce "vertikální dělby moci" se pro doložení této legitimnosti jeví poněkud umělou: k čemu slouží, pakliže je následně nálezem řečeno, že ačkoli je upravena na ústavní úrovni, přesto se z ní žádná personální inkompatibilita nepodává? V bodu 46 se uvádí, že je jen věcí zákonodárce, "zda a s jakou intenzitou považuje za vhodné prosazovat personální oddělenost těchto mocí". Z toho však přece ještě nevyplývá, že ujme-li se zákonodárce takového "prosazování", půjde (vždy, zvolí-li jakýkoli prostředek, a bez dalšího) o "legitimní cíl". Že zákonodárce něco - všeobecně - může, ještě neznamená, že jím vydaná právní norma je i - konkrétně - legitimní. Odtud plyne, že zvolený cíl musí zákonodárce - zde v podobě daného "personálního oddělení" - zdůvodnit, a to právě jako cíl legitimní (neplatí tedy bez dalšího). Napadená ustanovení sice zřejmě mohou snižovat "motivaci k souběžnému zastávání funkce poslance, senátora či člena vlády a uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku" a podporují "větší míru oddělenosti" státní moci od územní samosprávy (bod 48), avšak proč je toto legitimním cílem, doloženo není. Jinak řečeno, nález postrádá odůvodnění, proč mají být právě zastupitelé "odděleni" od (kupř.) poslanců, resp. proč mají mít ztížený přístup k poslanecké funkci, zejména když mnohé jiné funkce souběžně vykonávat mohou a když ani personální "neoddělenost" funkcí poslanců (senátorů) a členů vlády dělbě moci nepřekáží (viz čl. 22 a 32 Ústavy České republiky). Přitom plenární většina snad ani nemůže myslet vážně, že snížení odměny tzv. uvolněnému zastupiteli, který je poslancem, senátorem či členem vlády, na 40 % její výše skutečně naplňuje ústavní požadavek vertikální dělby moci.
6. Mám současně za to, že nález hrubě podceňuje význam ústavních garancí územní samosprávy. Vypořádává se s nimi stručně jen ve dvou bodech (71 a 72), v nichž uvádí, že "napadená ustanovení do práva na samosprávu nijak nezasahují". S tím nemohu souhlasit. Nejen z napadených ustanovení je totiž zjevné, že územní samosprávné celky jsou zákonnou regulací odměn vyplácených jejich zastupitelům významně omezeny. Zdrojem těchto odměn jsou přitom výlučně finanční prostředky obcí a krajů, nikoli státu. Ingeruje-li zákon do oprávnění obcí a krajů nakládat s vlastním majetkem a hospodařit dle vlastních rozpočtů (čl. 101 odst. 3 Ústavy) tím, že sám stanoví, popř. ukládá vládě stanovit výši odměn poskytovaných obcí či krajem jejich zastupitelům (viz zákonná ustanovení a nařízení vlády, na něž se odkazuje v bodu 72), jistě jde o významný zásah do práva na samosprávu (viz i čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy). Zásahy státu do samosprávy musí být nejen zákonné a odůvodněné, ale musí podléhat i zásadám šetrnosti a subsidiarity. Je např. možné, že by obec či kraj ze svého rozpočtu - vzdor napadeným ustanovením - tzv. uvolněným zastupitelům, na něž dopadá ono snížení, "dorovnaly" odměnu do její plné výše? Nemyslím si (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012 č. j. 28 Cdo 2126/2011-99, aprobovaný usnesením Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2012sp. zn. II. ÚS 2713/12). Stejně tak ovšem není možné to, co se nesprávně uvádí v nálezu, tj. že u tzv. uvolněných zastupitelů je "přípustné, aby v důsledku rozhodnutí zastupitelstva došlo k úplnému odnětí uvažované odměny" (bod 70), neboť těmto zastupitelům odměnu obec či kraj obligatorně "poskytuje", kdežto tzv. neuvolněným ji "může poskytovat", usnese-li se tak zastupitelstvo (§ 72 odst. 1 a 2 zákona o obcích, § 47 odst. 1 a 2 zákona o krajích, § 53 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze).
7. Nemohu souhlasit ani se způsobem, jakým se nález vypořádává s námitkou navrhovatelky o zásahu do legitimního očekávání zvolených zastupitelů. Je pravda, že napadená právní úprava působila "pouze" nepravě retroaktivně (retrospektivně) - i tato tzv. nepravá retroaktivita však může být v obecné rovině nepřípustná, vylučuje-li ji princip důvěry v právo [viz např. nález ze dne 4. 2. 2020sp. zn. Pl. ÚS 15/19(N 18/98 SbNU 128; 54/2020 Sb.), bod 38], jak se ostatně podává i z bodu 67 dnešního nálezu. Přestože tedy pouhá očekávání, že změnou právní úpravy nedojde "ke změně pravidel během hry", nepožívají ústavněprávní ochrany, v případě "kvalifikovaného" zklamání důvěry v právo je takový postup zákonodárce nepřípustný. Tomuto problému se však podle mého názoru nález náležitým způsobem nevěnuje. Ústavní soud již v nálezu ze dne 4. 2. 1997sp. zn. Pl. ÚS 21/96(N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) k nepravé retroaktivitě uvedl: "Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací ... Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy ap.". Společenskou naléhavostí nepravě retroaktivní právní úpravy se však většina pléna nyní vůbec nezabývala, stejně tak nevěnovala pozornost předvídatelnosti (překvapivosti) napadené právní úpravy, byť jde při posuzování (ne)přípustnosti tzv. nepravé retroaktivity o zásadní aspekt [viz např. nálezy ze dne 9. 3. 2004sp. zn. Pl. ÚS 2/02(N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo ze dne 12. 7. 2011sp. zn. Pl. ÚS 9/08(N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.)]. Zcela opomenut zůstal rovněž intertemporální test proporcionality sui generis (blíže viz Koukal, P. Předvídatelnost, retroaktivita a zpětné působení práva. Právník, 2016, č. 3, s. 256 a násl.), použitý v některých z výše uvedených nálezů. Namísto toho plenární většina bez náležitého odůvodnění toliko konstatuje, že "nepravá retroaktivita je obecně přípustná a výjimečné okolnosti, proč by tomu tak nemělo v posuzované věci být, Ústavní soud neshledal" (bod 70 nálezu).
8. Pro vše uvedené jsem takto koncipovaný zamítavý nález svým hlasem nemohl podpořit.