V relaci k takto nastavenému předmětu ústavního přezkumu si argumenty navrhovatele na straně jedné a závěry Ústavního soudu na straně druhé protiřečí. Navrhovatel tvrdí, že napadená právní úprava fakticky přenáší odpovědnost za dozor nad průběhem řízení ze správního orgánu na účastníka řízení, že marné uplynutí lhůty k podání nečinnostní žaloby vytváří pro účastníka účinky odpovídající překážce litispendence, že takový právní stav je již přinejmenším nesnadné zhojit, a soudní ochrana jednotlivce je tak ohrožena, ne-li vyloučena. Ústavní soud kontruje, že k přenosu odpovědnosti za běh řízení nemůže dojít (blíže bod 38 nálezu), že předmětná úprava lhůty motivuje účastníka začít řešit situaci s určitým předstihem (bod 27 nálezu), že je pojistkou proti vedení zbytečných soudních sporů ohledně údajné nečinnosti a že pasivita účastníka naznačuje absenci zájmu účastníka řízení o jeho předmět (body 27, 37).
Následovat tak nutně musí otázka po jasném a na do řízení vnesené argumenty reagujícím vymezení legitimního cíle napadené právní úpravy jako východiska algoritmu poměřování proti sobě stojících hodnot a principů, práv a zájmů (samozřejmě přijmeme-li premisu, že napadená právní úprava limitů lhůt má potenciál omezit základní právo jednotlivce). Takové vymezení však v odůvodnění nálezu chybí, přičemž je zřejmé, že úvahy o legitimním cíli se musejí odvíjet od principu právní jistoty.
Navrhovatel k působení právní jistoty v nyní posuzované úpravě a její aplikaci uvádí, že na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, u níž jednotlivec odvozuje právní jistotu, a tedy ucelenou představu o svém právním postavení od konkrétního obsahu rozhodnutí v pravomocně skončené věci, není srovnatelné odvození právní jistoty - v případě marného uplynutí lhůty k podání žaloby proti nečinnosti - vůbec možné (bod 34 návrhu).
Čerstvý komentář k soudnímu řádu správnímu (Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 675-676, autor citované pasáže O. Kadlec) označuje v relevantním textu za smysl předmětné lhůty zajištění právní jistoty: trvá-li nečinnost správního orgánu skutečně zasahující do práv adresáta rozhodování veřejné správy, bude ten usilovat o její co nejrychlejší odstranění; jestliže s prostředky nápravy otálí, jeho zájem na rozhodnutí "není tak akutní a nad potřebou soudní ochrany převáží zájem na ustálení obsahu právního vztahu".
Nález Ústavního soudu uvažuje o právní jistotě obecně v návaznosti na smysl lhůt jako o nástroji omezení entropie v uplatňování práv (bod 36), konstatuje, že právní jistota je hodnotou sama o sobě (týž bod), a v bodě 37 podrobněji interpretuje napadená ustanovení v podstatě jako pojistku odklizení zbytečných sporů.
Nepřistoupil-li Ústavní soud k vymezení legitimního cíle (účelu) právní úpravy zasahující do práv jednotlivce, navíc v pozoruhodné kontroverzi s názorem vzešlým z jiného vysokého soudu o porušení práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pak zůstala "za kulisami" navrhovatelem nastolená eventualita poměřování vztahu použitých prostředků a sledovaného cíle napadené právní úpravy, tedy provedení testu proporcionality [srov. bod 22 návrhu s citací bodu 14 nálezusp. zn. II. ÚS 3112/17ze dne 20. 2. 2018 (N 30/88 SbNU 431)].
Úvahy většiny pléna Ústavního soudu při odůvodnění zamítavého nálezu se podle mne blíží stavu, jenž byl již dříve, v souvislosti též s judikováním Ústavního soudu, označen a popisován P. Holländerem jako "převažující absence metodologické předvídatelnosti" (Holländer, P. Ústavněprávní argumentace. Ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha: Linde, 2003, s. 28-49). Pozoruhodně zaznívá na podobnou notu úvaha T. Sobka, podle něhož se Ústavní soud zčásti ještě drží (tradičního) "modelu pravidel a jejich výjimek" a nepřechází "na ryzí model poměřování ... ani tam, kde se to přímo nabízí". Podle Sobka tak vzniká "metodologický kříženec", neboť Ústavní soud si podržel metodologii interpretace právních úprav skrze model pravidel a výjimek a kombinuje ho s metodou poměřování (Sobek, T. Právní myšlení. Kritika moralismu. Praha: Ústav státu a práva, 2011, s. 530-531). Jinou věcí je autorovo zdůvodnění takto tvrzeného přístupu, pro něž stojí za to se s jeho (velmi častými) vstupy do hájemství ústavního práva blíže seznámit.
Zpět však k vlastním závěrům. Z textu odůvodnění nálezu se čtenář, zhusta v rovině zajisté korektní pozitivněprávní analýzy, dozvídá, proč napadenou právní úpravu nezrušit. Nedozvídá se však v potřebné - či přesněji v ne zcela dostačující ústavní - míře o tom, proč jsou tvrzení navrhovatele nesprávná. Kdyby se tak stalo, byl by nepochybně posílen diskurzivní element nálezu.
A možná by plénum Ústavního soudu zároveň důkladněji zvážilo, zda neměl být zrušen odstavec 2 § 80 soudního řádu správního s doporučením, že by v odůvodněných případech mělo být zmeškání lhůty prominuto.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Jaromíra Jirsy
1. Jsme přesvědčeni, že návrhu Nejvyššího správního soudu mělo být vyhověno a napadené ustanovení, které zakotvuje propadnou lhůtu pro podání nečinnostní žaloby, mělo být zrušeno. Průtahy a nečinnost u orgánů veřejné správy mohou totiž mít ústavní rozměr a být vážným zásahem do základních práv. K výroku i odůvodnění zamítavého nálezu proto zaujímáme odlišné stanovisko.
2. Domníváme se, že je třeba přihlédnout k reálné situaci účastníků správního řízení, kterou většina ve svých úvahách opomenula. Účastníci správního řízení mají v prvé řadě zájem na tom, aby jim správní úřad, či spíše konkrétní úředník v jejich věci vyhověl. I při vlekoucím se řízení, v němž již objektivně vzato dochází k průtahům, si účastníci řízení nechtějí příslušné úředníky rozhněvat podáním nečinnostní žaloby, kterou proto vnímají jako nejzazší prostředek ochrany svých práv. Z těchto důvodů mohou i poměrně dlouho vyčkávat, než jsou ochotni přistoupit k jejímu uplatnění (jemuž nadto dle § 79 soudního řádu správního musí předcházet i využití prostředků ochrany v rámci správního řízení). Účastníci řízení ovšem nejsou poučováni o tom, že se proti nečinnosti mohou u správních soudů bránit pouze ve lhůtě jednoho roku, ani o tom, kdy jim tato lhůta začíná běžet. Netuší tak, že jejich vstřícný a tolerantní přístup k průtahům, jichž se správní orgán dopouští, může vyústit v to, že se již soudní ochrany proti jeho nečinnosti nedomohou. Důvěra, že správní orgán bude postupovat v souladu se svými povinnostmi, tak nakonec může účastníka připravit o možnost podat nečinnostní žalobu kvůli zmeškáním lhůty, o jejímž běhu nevěděl.
3. Lze očekávat, že osoba bez právnického vzdělání si bude vědoma, že po doručení rozhodnutí bude běžet nějaká lhůta pro podání žaloby proti tomuto rozhodnutí, tedy že možnost domáhat se soudní ochrany je časově omezená. Naopak v případě nečinnosti správního orgánu jednotlivec čeká, že bude vydáno rozhodnutí, možná čeká příliš dlouho, ale přirozeně jej zpravidla nenapadne, že v situaci kratší nečinnosti správního orgánu je mu zaručena soudní ochrana, ale při závažnějším zásahu do jeho práv, tedy nečinnosti delší než rok, už mu tato ochrana poskytnuta není. Pro účastníka řízení navíc může být těžké určit počátek lhůty pro podání nečinnostní žaloby, což ostatně připouští i většina v bodě 47 nálezu. V důsledku napadené úpravy se tak účastníci řízení mnohdy nevědomě vzdávají práva na soudní ochranu (vyjma hypotetické šance na náhradu újmy, která jim však reálné rozhodnutí nezajistí).
4. Jak správně uvádí většina, kvůli uplynutí propadné lhůty pro podání nečinnostní žaloby se může jednotlivec "ocitnout bez soudní ochrany (čl. 4 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny) ohledně otázky, zda správní orgán vydá či nevydá rozhodnutí týkající se základních práv" (bod 29 nálezu). Souhlasíme s většinou i v tom, že zákonodárce stanovením lhůty neodepřel (nevyloučil) soudní ochranu, ale toliko určil jednu z podmínek dle čl. 36 odst. 4 Listiny pro její uplatnění (body 30-31 nálezu).
5. Zákonná úprava podmínek dle čl. 36 odst. 4 Listiny, které musí jednotlivec splnit, aby se domohl soudní ochrany, představuje omezení jeho práva na soudní ochranu. Tak je tomu i u stanovení propadné lhůty k podání nečinnostní žaloby, které představuje omezení práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Mělo by proto být zkoumáno, zda toto omezení sleduje legitimní cíl, a v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu i to, zda je k dosažení tohoto cíle proporcionální, tedy vhodné, potřebné a přiměřené [viz již nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/94ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.)].
6. Je pravda, že právo na soudní ochranu v sobě zahrnuje i pozitivní závazky státu, bez zřízení soudní soustavy a zákonné úpravy soudních řízení by poskytování soudní ochrany totiž nebylo možné. To ovšem nic nemění na tom, že zákonná úprava může představovat zároveň omezení práva na soudní ochranu. Právo na soudní ochranu se zkrátka nevyčerpává zákonnou úpravou, není se ho možné domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí (srov. opačně čl. 41 odst. 1 Listiny). Podle většiny lhůta představuje "patrně vůbec nejzákladnější" podmínku pro soudní řízení (bod 31 nálezu) - tak tomu zjevně není. Zahájení řady soudních řízení není podmíněno žádnou lhůtou a lze si dobře představit i řízení o žalobách proti nečinnosti, jehož zahájení takto omezeno nebude. Je primárně věcí zákonodárce, zda k takovému omezení práva na soudní ochranu přistoupí, nicméně - jak již bylo řečeno - dané omezení musí sledovat legitimní cíl a být proporcionální.
7. Závěr, že zákonná omezení práva na soudní ochranu musí obstát v testu proporcionality, je ostatně součástí nálezové judikatury Ústavního soudu [viz např. nálezsp. zn. IV. ÚS 128/05ze dne 10. 5. 2005 (N 100/37 SbNU 355), jehož východiska přejalo i plénum v nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/11ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.), bodě 44; dále nálezsp. zn. I. ÚS 603/06ze dne 12. 4. 2007 (N 65/45 SbNU 83), bod 14; nálezsp. zn. II. ÚS 3157/14ze dne 20. 1. 2015 (N 8/76 SbNU 123), bod 16]. Nadto je zastáván i v komentářové literatuře [POSPÍŠIL, I. Čl. 36 (právo na spravedlivý proces). In: WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 755]. Většina tento přístup opustila, aniž by vyložila, jaké důvody ji k tomu vedly. Výslovné úvahy o legitimním cíli napadené úpravy tak nalezneme pouze u navrhovatele, ale nikoliv v úvahách většiny; stejně tak v nich chybí zkoumání proporcionality.
8. Namísto hledání legitimního cíle a zkoumání proporcionality omezení základního práva většina s odkazy na plenární judikaturu uvádí, že "lhůta sama o sobě nemůže být neústavní" [bod 32 nálezu a tam odkazovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/13ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), bod 59 a násl. a v něm citovaná judikatura]. Jde však o pasáž vytrženou z kontextu. Ústavní soud totiž v nálezech, jichž se většina dovolává, vycházel z toho, že lhůta sleduje legitimní cíl v podobě ochrany právní jistoty. Paradoxně to připomíná i většina, když v bodě 36 upozorňuje na "Ústavním soudem opakovaně aprobovaný smysl lhůt" spočívající v "omezení entropie v uplatňování práv" - což je jen jiné označení pro ochranu právní jistoty [nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), jehož se konkrétně většina dovolává, ostatně vedle snížení entropie užívá obrat "časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích"].
9. Většina se přesto alespoň implicitně pokusila dovodit legitimní cíl spočívající v ochraně právní jistoty i u přezkoumávaného ustanovení. V bodě 37 totiž dovozuje, že "napadené ustanovení nevede vždy a za všech okolností k okamžitému (v momentu propadnutí lhůty) nastolení právní jistoty, neboť správní řízení může nadále probíhat a rozhodnutí v něm nadále může být vydáno, přesto k odstranění entropie významně přispívá". Bohužel však většina neuvádí, k jakému okamžiku tedy již k nastolení právní jistoty dojde. I po uplynutí lhůty k podání nečinnostní žaloby může být ve správním řízení pokračováno a rozhodnutí v něm vydáno, přičemž většina zamlčuje, že tento stav nemusí nikdy skončit. Napadené ustanovení tak způsobuje, že účastníci řízení se nemohou nečinnostní žalobou domáhat toho, aby bylo řízení skončeno vydáním rozhodnutí, zatímco správní orgán může v řízení pokračovat dle svého uvážení. Propadná lhůta u nečinnostní žaloby tak nepodporuje právní jistotu - naopak ponechává na libovůli správního orgánu to, jak dlouho bude udržovat účastníky řízení v nejistotě, zda vůbec rozhodnutí vydá. Těžko lze tvrdit, že bylo dosaženo právní jistoty v situaci, kdy je na úvaze správního orgánu, nepodléhajícího soudní kontrole, zda vůbec o právech a povinnostech, které jsou předmětem správního řízení, rozhodne. Pokud tedy nechceme poněkud cynicky tvrdit, že právní jistotu má alespoň správní orgán: bude-li dostatečně dlouho nečinný, tak už potom nemusí vydat žádné rozhodnutí.
10. Přezkoumávaná lhůta tak podle nás nesleduje legitimní cíl spočívající v ochraně právní jistoty, respektive není k jeho dosažení vhodná. I kdyby tomu tak bylo, měla se většina vypořádat i s tím, zda k ochraně právní jistoty v dostatečné míře nepostačí prostředky méně zasahující do práva na přístup k soudu. Zejména je otázkou, proč by stejnou míru právní jistoty nebyla schopna zajistit právní úprava, která umožňuje výjimečně zmeškání lhůty prominout (tedy proč většina nepřistoupila ani ke zrušení § 80 odst. 2 soudního řádu správního).
11. Většina v závěru uvádí, že "ojediněle mohou nastat situace, v nichž bude obtížné určit počátek běhu lhůty", dle většiny je však třeba tyto situace "řešit individuálně" (bod 47 nálezu). Většina opět neuvádí, jaké individuální řešení - jaký ústavně konformní výklad - má na mysli. Prostor pro individuální řešení však svým rozhodnutím spíše zavřela, respektive pomohla udržet uzavřený, neboť zamítla rovněž návrh na zrušení § 80 odst. 2 soudního řádu správního, podle něhož nelze zmeškání lhůty k podání žaloby proti nečinnosti prominout. Přitom většina neuvádí, proč zamítla návrh rovněž ve vztahu k § 80 odst. 2 soudního řádu správního, její úvahy se zaměřují pouze na propadnou lhůtu dle odstavce 1. Není jasné, jak mají správní soudy většinou uvažované situace individuálně řešit, neboť počátek lhůty dle § 80 odst. 1 soudního řádu správního je vždy - byť někdy i po složitější právní úvaze - objektivně určitelný okamžik. Zamlžení toho, od kdy se počítá lhůta k podání nečinnostní žaloby, pak rozhodně k ochraně právní jistoty nepřispěje.
12. Jsme tedy přesvědčeni, že většina ve svém rozhodnutí nenalezla žádný legitimní cíl pro omezení přístupu k soudní ochraně propadnou lhůtou, ačkoli nezákonná nečinnost stále pokračuje. Většina rovněž ve své argumentaci nepoužila instrumentárium obvyklé při testování ústavnosti omezení základního práva, neboť nezkoumala, zda je tento zásah proporcionální sledovanému cíli. Navíc připustila situaci, že proti menšímu zásahu do svého práva - nečinnosti kratší než rok - se účastník správního řízení může domáhat soudní ochrany, proti většímu zásahu do téhož práva ze strany příslušného státního orgánu - tedy absolutní či déletrvající nečinnosti - stejný nástroj nemá. Tento paradox neobstojí ani pohledem formální logiky. V demokratickém právním státě se přece nelze smířit s tím, že čím je bezpráví delší, tím méně ochrany je dotčenému jednotlivci poskytnuto.