146. Důvodová zpráva k návrhu zákona o zdravotních službách (sněmovní tisk č. 405, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2011) k účelu NZIS uvádí: "Národní zdravotnický informační systém slouží podle dosavadních i dříve platných právních předpisů k dlouhodobému sběru a zpracování informací (údajů), které jsou zejména z hlediska sledování zdraví obyvatelstva, ale i jednotlivých pacientů, poskytovatelů zdravotních služeb a efektivity jejich činností a zabezpečení poskytování zdravotní péče (zdravotních služeb), včetně potřeb vědy, státní statistiky a vymezování zdravotnických koncepcí, nenahraditelné a nezastupitelné. Je proto žádoucí NZIS zachovat a dále ho při maximálně možné ochraně údajů v něm vedených rozvíjet ... Účel sběru informací spočívá v získání podkladů k hodnocení zdravotního stavu obyvatelstva a jeho vývoje, ke sledování incidence společensky závažných nemocí, vad a stavů a jejich důsledků. Zároveň slouží jako podklad pro hodnocení účelnosti diagnostických a léčebných postupů a podporu nebo usměrnění jejich rozvoje s návazně možnou podporou vybavenosti zdravotnických zařízení přístrojovou technikou, popř. jako podklad pro změnu v úhradovém systému veřejného zdravotního pojištění. Na základě sebraných informací lze dále sledovat vývoj, příčiny a důsledky nejenom závažných onemocnění, a to včetně důsledků ekonomických a jejich dopadu do sociální sféry a ekonomiky sociálního systému. S ohledem na skutečnost, že vývoj zdravotního stavu je dynamický děj, je nezbytné stanovit údaje sledovat dlouhodobě a s možností jejich skupinového i individuálního hodnocení. Proto nelze údaje anonymizovat a je nezbytné je ponechat po dobu, pokud mají věcně vypovídací hodnotu ve formě individuálního vyjádření a důraz klást na jejich ochranu vůči zneužití."
147. Účel zdravotních registrů je přitom výslovně stanoven v § 73 odst. 1 zákona o zdravotních službách, v němž uvedený výčet je nadto koncipován jako taxativní.
148. Ústavní soud považuje za zjevné, že napadená právní úprava sleduje legitimní cíl, jímž je - s pomocí moderních informačních technologií - zlepšování podmínek pro poskytování zdravotní péče, a to právě prostřednictvím optimalizace zdravotních systémů na straně jedné a efektivní alokace finančních prostředků vybíraných v rámci systému veřejného zdravotního pojištění na straně druhé. Tedy - souhrnně řečeno - napadená právní úprava má za cíl vytvořit a provozovat takový informační systém, jenž je s to poskytovat potřebná data pro zefektivnění systému zdravotnictví jako celku tak, aby jeho výdaje odpovídaly maximálně kvalitní poskytované zdravotní péči, což je cíl, který ve světle práv zakotvených v čl. 31 Listiny nelze než označit za ústavně souladný.
149. Současně Ústavní soud na tomto místě zdůrazňuje, že v obecné rovině nelze zpochybnit skutečnost, že efektivita informačního systému, respektive jeho přínos pro sledovaný účel je v zásadě o to vyšší, o co větší množství nejrůznějších dat takový informační systém obsahuje. Jinými slovy, Ústavní soud nepřehlíží, že využitelnost a spolehlivost (reliabilita) datové analýzy striktně odpovídá množství a reprezentativnosti analyzovaných datových vstupů. Má-li tedy sledovaný cíl napadené právní úpravy mít možnost být reálně naplněn, nelze a priori odmítat možnost využít co nejširší a nejobsáhlejší data nejen o konkrétních pacientech, ale i jejich rodinných příslušnících, stejně jako o dalších potenciálně relevantních skutečnostech. Nelze přitom pochybovat, že by napadená úprava nemohla tohoto cíle dosáhnout, splňuje tudíž podmínku své vhodnosti. Nástroje upravené v napadených ustanoveních zákona o zdravotnických službách jsou přitom způsobilé zákonodárcem zamýšleného cíle dosáhnout. Zejména pak ve vazbě na amicus curiae brief spolku Ústavní soud připomíná, že podstatou řízení o zrušení zákona je toliko posouzení ústavnosti napadené právní úpravy, nikoliv jejích možných budoucích změn, respektive úvah de lege ferenda. Stejně tak je třeba přísně rozlišovat mezi (tvrzenou) neústavností platné právní úpravy na straně jedné a hypotetickým rozšiřováním účelů zdravotnických registrů aplikační praxí bez opory v zákoně na straně druhé.
150. Ve druhém kroku testu proporcionality je třeba zkoumat, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo vůči právu na ochranu osobních údajů dotčených subjektů šetrnější. Takové šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže nebo alespoň srovnatelné míře. Kdyby je naplňovalo jen částečně, pak ho nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná.
151. Při zkoumání potřebnosti napadené zákonné úpravy se Ústavní soud obzvláště zaměřil na posouzení její ústavní slučitelnosti z hlediska vymezení okruhu osob majících přístup k údajům vedeným ve zdravotnických registrech a rozsahu údajů, s nimiž registry pracují.
152. Jde-li o okruh osob, které mají přístup k osobním a dalším údajům vedeným ve zdravotnických registrech, je třeba konstatovat, že okruh těchto osob je upraven přímo zákonem o zdravotních službách, a to v § 73 odst. 2. Nelze se proto ztotožnit s argumentem, že je zákonodárcem vytvořen prostor pro upravení či rozšíření okruhu osob majících přístup k údajům ve zdravotnických registrech podzákonným právním předpisem nebo dokonce pouhým interním aktem. Tento závěr nelze dovodit ani extenzivním výkladem § 78 písm. d) zákona o zdravotních službách, když toto ustanovení stanoví, že prováděcí právní předpis upraví toliko "náležitosti žádosti o oprávnění k přístupu k osobním údajům a dalším údajům vedeným ve zdravotnických registrech a o zrušení tohoto oprávnění". Prováděcím právním předpisem pak může být upraven toliko okruh poskytovatelů, popř. dalších osob předávajících osobní a další údaje do zdravotnických registrů, nikoliv však okruh osob majících přístup k údajům již uloženým v některém z nich [argumentum a contrario § 78 písm. a) zákona o zdravotních službách].
153. Do určité míry neurčitě může na první pohled působit vymezení pojmu "oprávněný pracovník" v § 73 odst. 2 zákona o zdravotních službách. K tomu Ústavní soud dodává, že ve všech případech jde o pracovníka instituce vymezené v § 73 odst. 2 písm. a) až e) zákona o zdravotních službách. To se týká i případu vymezeného v § 73 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách zavádějícího legislativní zkratku "oprávněný pracovník", když jde o pracovníka instituce, která již má ze zákona přístup k datům příslušného zdravotnického registru za účelem jejich využití pro svou činnost. Podle Ústavního soudu zde nelze přehlížet, že tento "oprávněný pracovník" může mít podle § 73 odst. 3 zákona o zdravotních službách zajištěn přístup pouze na základě žádosti, kterou komplexně posuzuje Ústav. Z právní úpravy přitom vyplývá, že tento přístup nemusí být udělen (§ 73 odst. 3 in fine zákona o zdravotních službách). Z § 73 odst. 2 zákona o zdravotních službách tedy nelze dovodit bezprostřední nárok na přístup k údajům v některém ze zdravotnických registrů, když zajištění tohoto přístupu je založeno na poměrně širokém diskrečním oprávnění Ústavu. K nezajištění přístupu k osobním údajům do některého ze zdravotnických registrů přitom může dojít z celé řady důvodů - od nenaplnění účelu, pro který jsou údaje požadovány, přes nepřiměřeně velký rozsah požadovaných přístupových práv až po to, že daného žadatele nelze považovat za oprávněnou osobou podle § 73 odst. 2 zákona o zdravotních službách.
154. Navrhovatelka dále spatřuje neústavnost ve velké šíři údajů, s nimiž zdravotnické registry pracují. Ústavní soud tuto námitku posoudil právě v rámci kritéria potřebnosti, kdy si položil otázku, zda je možno dosáhnout sledovaného cíle i šetrnějším způsobem s použitím menšího množství údajů. Na tuto otázku však Ústavní soud odpověděl záporně, neboť toto navrhovatelkou preferované "redukované" množství shromažďovaných osobních údajů uchovaných v jednotlivých zdravotních registrech by současně nevedlo k naplnění sledovaného cíle, respektive účelu, ve srovnatelné míře. Navrhovatelka uvádí celou řadu údajů, k nimž bez bližšího odůvodnění pouze konstatuje, že jde o "údaj se zdravotním stavem jinak nesouvisející ani jej nepodmiňující". Za takový považuje např. údaj o státním občanství, adrese trvalého pobytu a počátku trvalého pobytu, údaj o rodičích, o rodinném stavu nebo o omezení způsobilosti k právnímu jednání.
155. K výše uvedené námitce Ústavní soud uvádí, že vždy jde o dílčí záznamy konkrétních registrů, sledující legitimní cíl v podobě ochrany zdraví podle čl. 31 Listiny. Napadená právní úprava tedy není postavena na myšlence plošného sběru a evidence všech navrhovatelkou namítaných údajů ve všech registrech. Ústavní soud se v tomto v převážné míře ztotožňuje s vyjádřením Ústavu (zčásti se překrývajícím s vyjádřením vlády), podle kterého "záznam o místu narození a o státním občanství je součástí vybraných resortních statistik, místo trvalého pobytu je uvedeno jako povinná část statistiky o zemřelých, informace o rodičích či o partnerech jsou mezinárodně sbíranou entitou o vrozených vývojových vadách, informace o omezení či zbavení způsobilosti jsou součástí registru sledujícího užívání drog a návykových látek. Ve všech případech jde o velmi vážné agendy, ve kterých resort zdravotnictví sleduje fakticky nepostradatelné údaje pro řadu agend a dalších státních institucí a také pro vážná mezinárodní hlášení ...". Obzvláště pak navrhovatelkou rozporovaný údaj o státním občanství a místě a délce trvalého pobytu bezpochyby naplňuje účel zdravotnických registrů spočívající ve sběru informací k hodnocení zdravotního stavu obyvatelstva a jeho vývoje, zejména pak v kritériu sledování incidence, okolností vzniku a šíření společensky závažných nemocí [srov. § 73 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách].
156. Ústavní soud podotýká, že se (nejen) s ohledem na koncepci návrhu na zrušení části zákona o zdravotních službách nezabýval izolovaně ústavností každého jednotlivého údaje obsaženého ve zdravotnických registrech, nýbrž posuzoval ústavnost napadené právní úpravy komplexně, tzn. zabýval se NZIS coby jednotným celostátním informačním systémem veřejné správy (§ 70 odst. 1 zákona o zdravotních službách), respektive zdravotnickými registry jako jeho součástmi, jež "vytvářejí vzájemně propojenou soustavu" (§ 72 téhož zákona), v jejich celku. Možnost případného přezkumu konkrétního použití těchto ustanovení z výše uvedených ústavněprávních hledisek v řízení o ústavních stížnostech zůstává nedotčena (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 337 in fine).
157. Přesto však v posuzované věci z návrhu a některých z výše uvedených vyjádření vyplynulo, že nejproblematičtější část (položku) centralizovaných osobních údajů představuje rodné číslo. Ústavní soud považuje za podstatnou tu skutečnost, že rodné číslo slouží pouze jako propojovací ("linkovací") údaj, který využívá celý zdravotnický systém k propojení mezi různými záznamy o téže osobě v čase. Je potřeba vzít na zřetel, že v současné době stále neexistuje jiný univerzální propojovací údaj, který by byl plně způsobilý nahradit rodné číslo využívané takřka 30 000 poskytovateli zdravotních služeb. Lze v tomto souhlasit s vyjádřením vlády, podle níž "nebude-li existovat nástroj umožňující opakovaná hlášení takového systému propojit na daného jedince, nebude možné hodnotit úspěšnost léčby, dostupnost následné či paliativní péče, ani výsledky v podobě přežití pacientů".
158. Údaj, jako je rodné číslo, navíc neslouží k identifikaci konkrétních osob, ale pouze jako propojovací údaj, když veškeré výstupy z NZIS jsou reálně agregované, a neumožňují tedy identifikaci konkrétní osoby. Jiný výstup by byl koneckonců v přímém a zjevném rozporu s taxativně vymezeným účelem zdravotnických registrů (§ 73 odst. 1 zákona o zdravotnických službách).
159. U žádného z údajů evidovaných v některém ze zdravotnických registrů Ústavní soud neshledal jeho zjevnou nedůvodnost, respektive nadbytečnost. Jistě by bylo možné představit si i právní úpravu, která by obsahovala podstatně užší rozsah osobních údajů evidovaných v jednotlivých zdravotnických registrech. Takto úžeji vymezený rozsah evidovaných údajů by však nemusel představovat plnohodnotnou a reálnou alternativu k zákonodárcem zamýšleným legitimním cílům - z toho důvodu také Ústavní soud nemohl dospět k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná, a že tudíž neobstojí v rámci druhého kroku testu proporcionality. S ohledem na princip soudního sebeomezení rovněž nepřísluší Ústavnímu soudu posuzovat, zda právní úprava v této oblasti je z hlediska úvah de lege ferenda nejvhodnější možnou úpravou.
160. Zbývá posoudit, zda je právní úprava umožňující shromažďování vymezených osobních údajů v NZIS přiměřená stricto sensu, tedy zda tato právní úprava dosahuje spravedlivé rovnováhy mezi kolidujícími právy i po materiální stránce. Jde konkrétně o střet práva na ochranu osobních údajů pacientů a zdravotnických pracovníků (čl. 10 odst. 3 Listiny) a práva na ochranu jejich zdraví i zdraví jiných osob (čl. 31 Listiny). Je třeba zhodnotit, zda míře omezení prvního zmíněného práva odpovídá i míra uspokojení druhého uvedeného práva, a zda je tedy omezení prvního zmíněného práva přiměřené. 161. Ústavní soud opakovaně připomíná, že ochrana zdraví patří mezi základní hodnoty, které stát musí chránit [nález ze dne 27. 9. 2006sp. zn. Pl. ÚS 51/06(N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), nález ze dne 23. 9. 2008sp. zn. Pl. ÚS 11/08(N 155/50 SbNU 365), nález ze dne 27. 3. 2018sp. zn. Pl. ÚS 7/17]. Za účelem plnění tohoto pozitivního závazku přitom ústavní pořádek poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení v tom, jakým způsobem ochranu zdraví zajistit [nález ze dne 14. 10. 2008sp. zn. Pl. ÚS 40/06(N 171/51 SbNU 93; 6/2009 Sb.), nález ze dne 27. 3. 2018sp. zn. Pl. ÚS 7/17]. To se bezpochyby týká i konkrétního provedení právní úpravy zdravotnických registrů, kterým se (nejen) díky sledování způsobu, rozsahu a kvality poskytované zdravotní péče realizuje ústavně zaručené právo na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny. Lze přitom konstatovat, že shromažďování osobních údajů ve zdravotnických registrech (dopadající v zásadě na celou populaci) jednoznačně představuje jeden z případů přesahujících právní sféru jednotlivce, u kterého, jak již v minulosti dovodil Ústavní soud (nález ze dne 27. 3. 2018sp. zn. Pl. ÚS 7/17), je s určitými striktními výjimkami založena povinnost státu chránit zdraví i proti vůli dotčených osob.
162. Při poměřování dvou navzájem kolidujících práv nelze shledat neústavnost právní úpravy ani v absenci souhlasu pacienta či nemožnosti tzv. "opt-outu", popř. v absenci možnosti subjektu zpracování osobních údajů požádat o výmaz shromážděných údajů. Byť by toto řešení bezpochyby lépe odráželo podstatu a smysl práva na informační sebeurčení, nepředstavuje podle Ústavního soudu absence souhlasu subjektu zpracování osobních údajů rozpor s ústavním pořádkem. Omezení práva na informační sebeurčení shledal v daném případě Ústavní soud za přiměřené, jelikož v případě možnosti "opt-outu", popř. možnosti výmazu již shromážděných údajů na žádost subjektu osobních údajů či dokonce povinného souhlasu se zpracováním údajů, by jednotlivé zdravotnické registry neposkytovaly kvantitativně i kvalitativně relevantní zdroj dat. To by s největší pravděpodobností bylo v konečném důsledku proti jejich samotnému smyslu a účelu. Na základě těchto dat (jejichž míru neúplnosti přitom nelze jasně předvídat) by pak vznikaly v různé míře neúplné, respektive zkreslené závěry, což by se nakonec odrazilo v nesprávném hodnocení jednotlivých parametrů zdravotní péče. Pouze podpůrně Ústavní soud uvádí, že výjimka z tzv. "práva na výmaz" rovněž odpovídá koncepci nařízení, podle jehož čl. 17 odst. 3 písm. c) se právo na výmaz neuplatní tehdy, je-li zpracování údajů nezbytné z důvodů veřejného zájmu v oblasti veřejného zdraví.
163. Jako podstatné při posuzování proporcionality sensu stricto vnímá Ústavní soud i to, že zdravotnické registry jsou podle napadené zákonné úpravy koncipovány jako neveřejné, v čemž se posuzovaná věc zásadním způsobem liší od úpravy posuzované v nálezu ze dne 27. 11. 2012sp. zn. Pl. ÚS 1/12, která se týkala veřejného registru zdravotnických pracovníků.
164. Při vzájemném poměřování střetu dvou výše uvedených práv rovněž nelze nevidět určující povahu práva na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny), kterému sice velmi podstatným, ale z hlediska významu jiného ústavně chráněného zájmu přiměřeným způsobem ustupuje právo na ochranu osobních údajů (čl. 10 odst. 3 Listiny) zahrnující v sobě i právo na informační sebeurčení. Podle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, je totiž právě zajištění ochrany životů a zdraví základní povinností státu; tato povinnost přitom zavazuje stát nejen v době mimořádných stavů. Ústavní soud na tomto místě připomíná svůj dřívější závěr, podle něhož "ochrana lidské svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl" (nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2018sp. zn. Pl. ÚS 7/17).
165. K námitce neexistence dostatečných záruk moderní kybernetické bezpečnosti osobních údajů Ústavní soud uvádí, že tyto záruky skutečně nejsou přímo zákonem o zdravotních službách upraveny. To však neznamená, že by nevyplývaly z právního řádu jako celku, popř. z právních aktů unijního práva. Je namístě uvést zejména nařízení, které v čl. 32 upravuje otázku zabezpečení zpracování osobních údajů a které dopadá rovněž na údaje obsažené ve zdravotnických registrech. Z čl. 32 odst. 1 tohoto nařízení pro Ústav coby správce osobních údajů vyplývá mj. obsáhlá povinnost provést vhodná technická a organizační opatření, aby zajistil úroveň zabezpečení odpovídající danému riziku, případně včetně pseudonymizace a šifrování osobních údajů, dále aby zajistil neustálou důvěrnost, integritu, dostupnost a odolnost systémů a služeb zpracování, včetně procesu pravidelného testování, posuzování a hodnocení účinnosti zavedených technických a organizačních opatření pro zajištění bezpečnosti zpracování. Z vyjádření Ústavu (viz bod 70) pak vyplývá, že provozní bezpečnost NZIS je zajištěna mimo jiné sadou technických nástrojů pro sledování a vyhodnocování provozu, správy logů, odpovídající standardům ISO 27001, ISO/IEC 27001:2013 a ISO 10001:2007 a je v souladu s vyhláškou o kybernetické bezpečnosti. Nelze tedy přisvědčit tomu, že by jediným standardem, podle něhož je NZIS zabezpečen, byla "obecná" ISO 10001:2007.
166. Je-li někdy uváděno (viz bod 96), že pro zajištění dodržování pravidel stanovených zákonem o zdravotních službách nelze spoléhat na efektivitu správního trestání podle nařízení, a to s ohledem na právní úpravu § 61 odst. 3 zákona o zpracování osobních údajů (upuštění od potrestání), je třeba uvést, že toto upuštění od uložení správního trestu se vztahuje toliko na orgány veřejné moci nebo veřejné subjekty (nikoliv tedy plošně na všechny subjekty), a je navíc plně v souladu s čl. 83 odst. 7 nařízení (srov. VLACHOVÁ, B., MAISNER, M. Zákon o zpracování osobních údajů. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2019, s. 126).
167. Z hlediska slučitelnosti napadené zákonné úpravy s ústavním pořádkem je pak nerozhodné, zda výše uvedené povinnosti plynou pro Ústav, popř. i pro příslušné osoby nakládajícími s osobními údaji ze zdravotnických registrů, ze zákona o zdravotních službách, anebo z přímo použitelného právního aktu Evropské unie. Naopak duální zakotvení téže povinnosti by za určitých předpokladů mohlo být v rozporu s pojetím bezprostřední použitelnosti unijního nařízení [srov. rozhodnutí Evropského soudního dvora ze dne 17. 6. 1972 ve věci Orsolina Leonesio vs. Ministero dell'agricoltura e foreste (C 93-71)].
168. Ústavní soud si je vědom toho, že v oblasti ochrany osobních údajů, včetně těch obsažených v NZIS, se uplatňuje v České republice rovněž právo Evropské unie (zejména viz nařízení). Z toho důvodu také Ústavní soud nepřehlédl obsah práva na ochranu osobních údajů podle čl. 8 Listiny základních práv Evropské unie (viz bod 129). Byť čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie obsahuje v porovnání s čl. 10 odst. 3 Listiny relativně specifikovaná kritéria na ochranu osobních údajů, nelze konstatovat ani na základě judikatury Soudního dvora Evropské unie, že by en bloc poskytoval vyšší standard ochrany, než je tomu v případě práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Kritéria zpracování osobních údajů vymezená v čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie lze výkladem podle tohoto ustanovení i bez nutnosti jeho přímého použití identifikovat i v čl. 10 odst. 3 Listiny. Bez kritérií obdobných čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie by koneckonců bylo právo podle čl. 10 odst. 3 Listiny fakticky vyprázdněno.
169. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud podotýká, že jak Listina základních práv Evropské unie, tak Listina počítají s možností zpracování osobních údajů bez souhlasu dotčené osoby, děje-li se tak na základě oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Ani na případné omezení tohoto práva neklade Listina základních práv Evropské unie vyšší požadavky než ústavní pořádek České republiky. Podle čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie totiž platí, že omezení daného práva "musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod" a že "při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého". Ochrana života a ochrana zdraví, s nimiž může právo na informační sebeurčení kolidovat, jsou přitom hodnotami, které Listina základních práv Evropské unie v čl. 2 a 35 výslovně uznává. Závěr o ústavní konformitě napadené právní úpravy je proto v souladu s požadavkem čl. 53 Listiny základních práv Evropské unie na zachování (neomezení nebo nenarušení) - v důsledku jejího uplatnění - úrovně ochrany, kterou zná ústavní pořádek České republiky.
170. V návaznosti na předchozí bod Ústavní soud ke vztahu napadené právní úpravy k obsahu nařízení, zejména pak k té jeho části, kde je formulován požadavek "přiměřenosti", zastává názor, že ani z právní úpravy nařízení nelze z hlediska přiměřenosti zpracování osobních údajů [viz čl. 5 odst. 1 písm. c)] dovodit vyšší standard ochrany, než jaký vyplývá z Listiny, když uvedený požadavek je její imanentní součástí [srov. bod 168 a též nález ze dne 3. 11. 2020sp. zn. Pl. ÚS 10/17(N 202/103 SbNU 9; 552/2020 Sb.)].
171. Navrhovatelce Ústavní soud nemůže přisvědčit ani v námitkách směřujících proti právní úpravě Národního registru hrazených zdravotních služeb, obsažené v § 77a zákona o zdravotních službách. Jakkoli se systém úhrad zdravotní péče odvíjí od systému veřejného zdravotního pojištění a je svěřen zdravotním pojišťovnám, a to včetně zajištění dostupnosti hrazené péče i financování smluvní sítě poskytovatelů zdravotních služeb, nelze současně přehlížet, že podle § 10 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, je Ministerstvo zdravotnictví ústředním orgánem státní správy mimo jiné pro zdravotní služby, ochranu veřejného zdraví, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Lze přitom souhlasit s VZP, která ve svém vyjádření (viz shora bod 78) poukázala na skutečnost, že podle zákona č. 48/1997 Sb. je to právě ministerstvo, které v procesu stanovení mechanismů úhrad zdravotní péče z veřejného pojištění má nepominutelnou úlohu orgánu veřejné moci, který vymezuje veřejný zájem "na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění" (§ 17 odst. 2), k čemuž potřebuje odpovídající (nezkreslená) data. Navrhovatelka nadto v návrhu předkládá poněkud vnitřně rozpornou argumentaci, když na jedné straně neshledává důvod, proč by tyto údaje měly být k dispozici ministerstvu, na straně druhé zpochybňuje možnost, aby dohled nad úhradami či tvorbou úhradových mechanismů byl "vyveden" z politicky vedeného ministerstva "na nepříslušný statistický úřad". Ústavní soud se proto omezí na konstatování, že na zvoleném "modelu" nespatřuje zjevné ústavněprávní nedostatky, jelikož ministerstvo má v souladu s čl. 31 Listiny za úkol centrální sledování vývoje, kvality a (regionální) dostupnosti zdravotní péče, neboť - jak plyne z práv obsažených v uvedeném článku Listiny - každý občan má právo na rovný přístup ke srovnatelně kvalitní zdravotní péči.
172. Ani u § 71a, 71b a 71c zákona o zdravotních službách, o které navrhovatelka svým podáním ze dne 12. 5. 2020 rozšířila petit svého návrhu na zrušení části zákona o zdravotních službách, neshledal Ústavní soud protiústavnost z důvodů výše uvedených. Hlavní důvod, proč navrhovatelka jejich zrušení požaduje, koneckonců spočívá v tom, že "tvoří ucelený soubor pravidel, z něhož lze vytrhávat jednotlivá ustanovení bez dopadu na celek jen obtížně".
173. Z právě pojednaných důvodů současně Ústavní soud neshledal ústavněprávní nedostatky ani na právní úpravě Národního registru poskytovatelů obsažené v § 74 a 75 zákona o zdravotních službách. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona o zdravotních službách má tento registr "sloužit pro identifikaci poskytovatelů zdravotních služeb, například zdravotním pojišťovnám při navazování smluvních vztahů, zejména však bude sloužit krajským úřadům a samotným poskytovatelům v procesu registrace, tedy vydávání oprávnění k poskytování zdravotních služeb". Tomu odpovídá i rozsah v něm shromažďovaných údajů (§ 74 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách). Identifikační údaje poskytovatele zdravotních služeb a údaje o odborném zástupci tento registr obsahuje pouze v rozsahu uvedeném v rozhodnutí o oprávnění k poskytování zdravotních služeb [§ 74 odst. 1 písm. a)]. Obsah Národního registru poskytovatelů je veřejně přístupný na internetových stránkách ministerstva, avšak - mimo jiné - s výjimkou adresy místa trvalého nebo hlášeného pobytu a data narození fyzické osoby a stejnopisu rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb a jeho změn [§ 74 odst. 3 písm. a) body 1 a 2].
IX. Závěr
174. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl tak, že návrh na zrušení napadených ustanovení zákona o zdravotních službách podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl, neboť neshledal jejich rozpor s ústavním pořádkem.
175. Návrh na zrušení § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným (viz bod 111).
1. Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida
Disentuji touto formou proti výroku I a jemu odpovídajícímu odůvodnění nálezu, přičemž respektuji procesní stav (popsaný v bodě 99), za něhož z důvodu epidemiologické situace plénum Ústavního soudu upustilo od konání ústního jednání a spokojilo se s písemnými vyjádřeními k předmětu přezkumu. Přesto mne rozhodnutí i argumentace většiny pléna nepřesvědčily a domnívám se, že nastavení Národního zdravotnického informačního systému (NZIS) v té podobě, jak to učinil zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon"), z pohledu ústavního přezkumu nemělo obstát. Nevyhrazuji si prostor na detailní námitky vůči jednotlivým napadeným ustanovením zákona či jejich částem, zejména z hlediska ochrany soukromí fyzických osob; v tomto ohledu odkazuji na disenty svých kolegů. Domnívám se, že úhel pohledu pléna Ústavního soudu na předmětnou úpravu byl pohříchu "nastaven" - v rámci testu proporcionality, jenž je jádrem přezkumu - bezvýhradným akceptem legitimního cíle právní úpravy, který je v podstatě ztotožněn s taxativním vymezením účelů NZIS v § 70 odst. 1 zákona a účelů zdravotnických registrů v § 73 odst. 1 zákona (viz zejména body 145 až 149 nálezu).
Plénum Ústavního soudu totiž představuje (právnické) veřejnosti tezi, kterou lze jen velmi obtížně pokládat z písemných vyjádření za ověřenou a koncepčně odvětvově správnou. Uvádí, že (bod 149) "efektivita informačního systému, respektive jeho přínos pro sledovaný účel je v zásadě o to vyšší, o co větší množství nejrůznějších dat takový informační systém obsahuje. Jinými slovy, Ústavní soud nepřehlíží, že využitelnost a spolehlivost (reliabilita) datové analýzy striktně odpovídá množství a reprezentativnosti analyzovaných datových vstupů. Má-li tedy sledovaný cíl napadené právní úpravy mít možnost být reálně naplněn, nelze a priori odmítat možnost využít co nejširší a nejobsáhlejší data nejen o konkrétních pacientech, ale i jejich rodinných příslušnících, stejně jako o dalších potenciálně relevantních skutečnostech (...) Nástroje upravené v napadených ustanoveních zákona (...) jsou přitom způsobilé zákonodárcem zamýšleného cíle dosáhnout".
Takto Ústavní soud vnímá NZIS, potažmo zdravotnické registry. Čím více, tím lépe, "ochrana-neochrana, souhlas-nesouhlas". Chci však abstrahovat od účelů dílčích a ptám se jen po tom základním: kdo je vlastně schopen takto uspořádaný systém zdravotnických - a jiných - údajů využít? Jistě, dílčí data o zdravotním stavu jednotlivce si vyžádá onen "oprávněný pracovník". Ale tento komplexně pojatý celek, daný k dispozici? To je již otázka filozofie sběru dat, práce s nimi, jakož i kreace informačních systémů a algoritmů. Nedá mi neuvést v těchto souvislostech korporací IBM spravovaný systém umělé inteligence (databázi, platformu) Watson, jenž je již několik let mezinárodně využíván k bohulibým lékařským účelům a jehož datový obsah se, zcela v souladu s výše citovanou filozofií, stále rozšiřuje a zdokonaluje i ve jménu účelů dalších.
Kromě konstatování, že návrh neměl být zamítnut, mi nyní zbývá jen (zdánlivě předčasná) otázka, zda nám v budoucích letech budou pomáhat lékaři a Watson, nebo již stále více Watson - a také ještě lékaři.
2. Odlišné stanovisko soudců Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka k výroku i odůvodnění nálezu
1. Uplatňujeme vůči výroku a odůvodnění nálezu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. K tomuto závěru nás vedou následující okolnosti.
2. Předně se domníváme, že pro jakékoliv meritorní rozhodnutí v této věci bylo nezbytné provést dokazování a za tím účelem mělo proběhnout původně plánované ústní jednání před soudem. Jakkoliv totiž v rámci prováděného testu proporcionality nepochybujeme o splnění prvního kroku (tzn. vhodnosti), bylo nutno při hodnocení potřebnosti či nezbytnosti stávajícího rozsahu shromažďovaných informací přezkoumat, zda shromažďování všech těchto informací je skutečně nezbytné. K poctivému zodpovězení této otázky však Ústavní soud neměl dostačující podklady.
3. Plenárnímu nálezu především vytýkáme, že se Ústavní soud k této věci postavil značně rezervovaně až defenzivně, a nenaplnil tak svůj Ústavou stanovený úkol a povinnost ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Namísto toho, aby pečlivě přezkoumal, zda jednotlivé informace, které předmětné registry o jednotlivcích vyžadují, jsou skutečně nezbytné pro naplnění zákonem stanoveného účelu ochrany veřejného zdraví, totiž zodpověděl tuto otázku "z jedné vody načisto" ve vztahu ke všem požadovaným údajům a bez jakéhokoliv podrobnějšího zkoumání. Test proporcionality je však založen právě na tom, že Ústavní soud neustrne u akceptování legitimity sledovaného cíle, nýbrž pokračuje dále ve zkoumání toho, zda tohoto cíle nebylo možno dosáhnout i šetrnějším způsobem, kterým by byla méně zasažena jiná základní práva. V tomto ohledu je však plenární nález velmi povrchní: ve skutečnosti se z něj totiž dozvíme zejména jen to, že sledovaný cíl je legitimní, neboť spočívá ve zlepšování podmínek pro poskytování zdravotní péče (bod 148), a čím více nejrůznějších dat systém obsahuje, tím lze od něj očekávat vyšší efektivitu (bod 149).
4. Splnění tohoto kroku testu proporcionality spočívajícího v jeho vhodnosti však nemůže vést k závěru, že "má-li sledovaný cíl napadené právní úpravy mít možnost být reálně naplněn, nelze a priori odmítat možnost využít co nejširší a nejobsáhlejší data nejen o konkrétních pacientech, ale i jejich rodinných příslušnících, stejně jako o dalších potenciálně relevantních skutečnostech" (bod 149). Tento závěr totiž ve svých důsledcích není ničím jiným než jakýmsi "bianko šekem" vystaveným zákonodárci ke shromažďování prakticky libovolných osobních údajů. Role Ústavního soudu by však měla spočívat ve velmi důsledné kontrole toho, zda shromažďování těch kterých konkrétních informací je skutečně nezbytné.
5. Právě v této roli však Ústavní soud podle našeho názoru selhal. K námitce navrhovatelky o neústavnosti velké šíře zpracovávaných údajů totiž většina pléna pouze uvedla, že v rámci kritéria potřebnosti si Ústavní soud položil otázku, zda je možno dosáhnout sledovaného cíle i šetrnějším způsobem s použitím menšího množství údajů, a na tuto otázku odpověděl záporně (bod 154). Nijak však nevysvětlil, na základě čeho dospěl k tak jednoznačnému závěru. Pouhé bezvýhradné ztotožnění se s jednou větou z vyjádření ÚZIS (bod 155) za skutečnou argumentaci hodnou Ústavního soudu totiž nemůžeme považovat.
6. Nemáme samozřejmě pochybnost o tom, že ochrana veřejného zdraví je důležitým a legitimním účelem pro shromažďování osobních údajů. I přes tento obecný legitimní účel však nelze přehlédnout, že z pohledu ochrany tak důležitých základních práv, jako jsou právo na ochranu soukromí, na ochranu osobních údajů a na informační sebeurčení, neobstojí akceptace závěru, že se Ústavní soud vůbec nebude zabývat důvody a relevancí požadavků na konkrétní - a s tématikou zdravotního stavu velmi pochybně propojitelná - data (jako třeba, zda je dítě osvojeno zrušitelně či nezrušitelně, jaká má daná osoba další občanství, než je občanství české, kde byl uzavřen sňatek a registrované partnerství, anebo osobní údaje registrovaného partnera apod.). Ostatně Ministerstvo zdravotnictví vůbec nereagovalo na výzvu Ústavního soudu k bližšímu vysvětlení důvodu shromažďování jednotlivých informací a jiné instituce (například ÚZIS) formulovaly svoje odpovědi natolik obecně, že ke konkrétním otázkám Ústavního soudu po účelu jednotlivých požadavků na propojení osobních údajů s citlivými zdravotními údaji nesdělily nic relevantního. Právě k vyjasnění těchto sporných otázek mělo také sloužit ústní jednání, které jsme opakovaně žádali. V této souvislosti je totiž třeba poukázat i na okolnost, že právě díky možnosti digitálního propojení a pospojování řady citlivých osobních údajů, například ohledně osobního a rodinného statusu, s ještě citlivějšími osobními údaji o zdravotním stavu (například o duševním zdraví, dědičných či sexuálně přenosných nemocech) je jednotlivec, povinně vedený ve zdravotnických databázích, vystaven mimořádně silnému potenciálnímu zásahu do svého soukromí.
7. Navíc, na rozdíl od řady srovnatelných evropských zemí, není dotčené osobě umožněno svá data chránit a zakázat státu, aby je využíval, což se v zahraničí děje zpravidla formou tzv. opt outu, tedy možností "vystoupit" z příslušného systému. To má velký význam jak pro jednotlivce, který svá data nechce sdílet, tak preventivně i pro systém, který to nutí k větší obezřetnosti a povinnosti přesvědčovat jednotlivce, že shromažďuje jen nutná data a že se dobře stará o jejich zabezpečení. U nás je však jediná možnost jednotlivce, jak se vyhnout sdílení svých nejcitlivějších zdravotnických údajů, paradoxně vůbec nechodit k lékaři - se všemi z toho plynoucími zdravotními riziky.