139. Na tomto místě postačí poukázat na rozdíl mezi jmenovanými a volenými veřejnými funkcionáři, popř. volenými přímo ve volbách jako procesu realizace práva na sebeorganizaci nositele moci (viz též sub 94) ve formě ustanovování reprezentantů lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy), popř. reprezentantů územního samosprávného společenství (čl. 100 odst. 1 Ústavy) a volenými či konfirmovanými někým jiným (zastupitelským sborem). Zatímco pro nositele práva na sebeorganizaci příslušné veřejnoprávní korporace (státu, kraje a obce) je otevřený prostor pro svobodný výběr svých reprezentantů (čl. 21 odst. 1 Listiny), který je přímo omezen jen podmínkami volitelnosti, při jmenování je již zpravidla jmenovací orgán omezen podmínkami pro výkon funkce, výsledkem voleb atd. Již neznáme tzv. relativní inkompatibilitu (k různým typům neslučitelnosti srov. např. Sturm, G. Die Inkompatibiläten. Eine Studie zum Problem der Unvereinbarkeiten im geltenden deutschen Staatsrecht. München 1967, str. 6 až 8). Šlo tehdy o situaci, kdy osoba, u které nastala neslučitelnost funkcí (nastoupení do zaměstnání, služebního poměru atd.), se sice musela své volené funkce vzdát, avšak mohla se v nově vypsaných volbách znovu o zvolení ucházet a v případě úspěchu obě jinak neslučitelné pozice vykonávat současně. Jako příklad z naší historie lze uvést § 43 Ústavy Rakouského císařství z roku 1848 pro státní úředníky a poslance Říšského sněmu po vzoru britského Act of Settlement ve znění z roku 1707, kterým se tak mělo bránit ovlivňování parlamentu ze strany exekutivou současně placených poslanců ("eine vom Staate besoldete Dienststelle"), kteří by současně zastávali "office or place of profit under the King".
140. Uplatňují-li dnes takový argument ti, kdož tvrdí, že je nutno při řešení střetu zájmů přihlížet k tomu, že voliči věděli o inkompatibilních problémech kandidáta či jeho střetu zájmů, a přesto jej zvolili, tak podle Ústavního soudu již nemá v platné právní úpravě oporu. Ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny zdůrazňuje svobodnou volbu zástupců. To však nic nemění na tom, že svobodně zvolení zástupci budou své veřejné funkce v demokratickém právním státě moci vykonávat jen za podmínek stanovených ústavním pořádkem a zákonem, neboť výkon státní moci je kompetencí a ta může být založena jen ústavním nebo zákonným předpisem (zde čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 15, 39 až 48 Ústavy). Samotné zvolení je obrazně "jen" otevřením dveří do zasedacího sálu Poslanecké sněmovny k vyhrazenému křeslu a identifikační kartě pro hlasování (§ 52 odst. 1 a § 69 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), nikoli však svěřením neomezené moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy) či rozhodnutím předem o nějaké konkrétní otázce. Ani získání ústavní většiny proto neznamená možnost zákonodárné libovůle. Zákonodárce je v demokratickém právním státě vázán ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy)] a mezinárodními závazky České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Ústavní soud proto zdůrazňuje to, co již bylo uvedeno výše v jiné souvislosti; aby mohl nastat stav střetu zájmů či neslučitelnosti, musí být nejdříve někdo do veřejné funkce ustanoven (zvolen nebo jmenován). Podmínky pro ustanovení do veřejné funkce proto de lege lata nelze ztotožňovat s podmínkami pro výkon veřejné funkce, kterou někdo nabyl, popř. se jí ujal. K tomu konečně slouží úprava výkonu např. funkce poslance nebo senátora nejen formou absolutní inkompatibility (např. čl. 21 a 22 Ústavy, byť s nepřesnou terminologií), nýbrž i formou temporální inkompatibility, kdy lze být nositelem obou úřadů, avšak vykonávat či lépe zastávat lze jen veřejnou funkci posledně nabytou (např. § 5 odst. 3 zákona o střetu zájmů).
141. Proto je třeba při následujícím hodnocení ústavnosti různých stupňů omezení u různých skupin veřejných funkcionářů v § 4a až 4c zákona o střetu zájmů rozlišovat mezi funkcionáři volenými přímo (poslanci, senátoři, zastupitelé), kteří přitom jsou jen součástí orgánů veřejné moci, nikoli jejími orgány. Rozhodují proto ve sboru, čímž se liší od jiných veřejných funkcionářů rozhodujících monokraticky. Stejně tak v případě poslanců a senátorů je jejich vázanost právním řádem jiná než v případě jiných veřejných funkcionářů rozhodujících sice rovněž ve sboru, avšak vázaných právním řádem jiným způsobem a v úzce vymezeném rozsahu kompetencí svého kolegiátního orgánu či orgánu právnické osoby veřejného práva. Stejně tak je třeba respektovat funkci členů komor Parlamentu a zastupitelů jako "podjatých" (viz výše), protože budou prosazovat zájmy svých voličů, svůj volební program v rámci střetávání se na parlamentní půdě a tím formovat veřejný zájem, na rozdíl od veřejných funkcionářů v oblasti exekutivy (§ 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů), kteří jsou povinni vykonávat svou funkci nestranně, objektivně s přísným dbáním na dodržování právních předpisů, které vykonávají, takže tyto předpoklady současně vytvářejí rámec pro jejich výběr a ustanovení. Jejich občas uváděné označení jako "politických veřejných funkcionářů" proto z tohoto hlediska nemusí být výstižné, neboť i dnes platí, že "výkon práva a povinnosti není politikou" (Kallab, J. Politika vědou a uměním: základy teoretické politiky. Praha: Snaha, 1914, s. 11). Teprve v případě vzájemného ovlivňování v parlamentní rozpravě či na zasedání zastupitelstva či rady, v koaličních jednáních a diskusích při zasedání vlády lze hovořit o ovlivnitelnosti, zatímco ti, kteří se řídí jen zákonem a při rozhodování z něj vycházejí, jsou v jiné situaci či onom odstupu (sub 114, 119). Zatímco však je u volených zástupců tato "volnost" vyvážena jejich kontrolou voliči, v případě veřejných funkcionářů v oblasti exekutivy to závisí na jiných faktorech.
9. Námitky proti neefektivnosti právní úpravy střetu zájmů
142. Navrhovatel tvrdí, že některá napadená ustanovení mají "nulový" efekt, vedlejší účastnice pak zpochybňuje ústavnost napadených ustanovení zákona o střetu zájmů také tím, že jej (s. 21 návrhu) označuje za "bezzubý" a v této souvislosti za nadměrně a zbytečně zasahující do základních práv osob, které jsou nositeli veřejné funkce. Nepochybně žádná právní úprava, jejímž předmětem je střet zájmů, nebude schopna postihnout všechny možné případy, kdy by mohlo dojít ke zneužití postavení veřejného funkcionáře k prosazení osobního zájmu na úkor zájmu veřejného, a to ve dvojím smyslu. Projevuje se to jednak v její obecnosti, kdy blíže definuje jen několik konkrétních případů střetu zájmů (jež je tak - v tomto smyslu - výčtem pouze demonstrativním), jednak v určité "neúplnosti", kdy - jak plyne z § 2 zákona o střetu zájmů - nezahrnuje všechny veřejné funkcionáře, nýbrž jen ty, u kterých je možnost vzniku střetu zájmů a závažnost jeho důsledků z hlediska ochrany veřejného zájmu nejvýznamnější.
143. Nelze též přisvědčit argumentaci vedlejší účastnice, která vyvozuje protiústavnost dané právní úpravy z jejích nedostatků, resp. mezer, či jak uvádí - "bezzubosti". K takovému závěru však nelze dojít s ohledem na potřebu eurokonformního výkladu vnitrostátní úpravy střetu zájmů, stejně jako na již vyložená ústavní východiska organizace a fungování veřejné moci. Možno jen dodat, že primárně jde o etickou problematiku, kde by právní úprava měla představovat alespoň ono "minimum morálky", a předpisy upravující danou materii tudíž nelze chápat tak, že nepostihují-li určité jednání (opomenutí), je takové jednání přijatelné např. v situacích nebo v případě veřejných funkcionářů, na které všechna ustanovení zákona o střetu zájmů, ať regulativní, či zákazová, nedopadají. Vzhledem k tomu je také nezbytné, aby při výkladu a použití napadených ustanovení byly reflektovány právě etické principy výkonu veřejné funkce, i když jejich dodržování aktéry politické a volební soutěže bude především věcí posouzení samotných voličů ve volbách a způsobu vedení volební kampaně (a politické soutěže vůbec) ze strany konkurence. Etický náhled na věc pak předpokládá, že každý veřejný funkcionář při hodnocení střetu zájmů začne sám u sebe (od zdržení se závadného jednání po zvážení demise či rezignace, není-li jiné východisko). Teprve poté nastupují další mechanismy. Tento zákon má proto pro zachování pravidel politického života ("politickou hygienu") v České republice zásadní význam.
144. V případě střetu činností v oblasti veřejného zájmu (pravý střet zájmů a pravá inkompatibilita) je zpravidla pro rozsah osobní působnosti napadených ustanovení zákona řešení střetu zájmů předvídáno přímo Ústavou nebo zákonem. V případě střetu soukromého a veřejného zájmu je třeba stanovení dalších podrobností s ohledem na to, jaké důsledky takový střet zájmů může mít pro svůj dosah a závažnost v konkrétním případě. Zatímco odvolání z funkce v případě poslanců, senátorů (čl. 25 Ústavy a contrario) a zastupitelů s ohledem na reprezentativní mandát v případě porušení pravidel střetu zájmů není možné (oproti některým jiným státům), v případě veřejných funkcionářů ve sféře výkonné moci odvolání za určitých podmínek možné je. Stejně tak jen v případě poslanců a senátorů též Ústava [čl. 87 odst. 1 písm. f)] počítá se zvláštním řízením před Ústavním soudem pro případ přezkumu závěru o neslučitelnosti výkonu jejich funkce s funkcemi uvedenými v čl. 22 Ústavy a dalších zákonech. V případě zastupitelů v takovém případě zánik mandátu vysloví příslušné zastupitelstvo (srov. např. § 55 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Pro oblast výkonné moci je pak stanovena úprava zániku veřejné funkce s ohledem na povahu toho konkrétního zastávaného veřejného úřadu.
145. Z hlediska obecných zásad kontroly dodržování pravidel zákona o střetu zájmů je ústředním orgánem státní správy pro tuto oblast Ministerstvo spravedlnosti, které má proto rovněž povinnost dbát o zachovávání zákonnosti v okruhu své působnosti a činit podle zákonů potřebná opatření k nápravě (§ 11 odst. 5 ve spojení s § 24 kompetenčního zákona a § 13 zákona o střetu zájmů). Není úkolem tohoto řízení, aby se Ústavní soud vyjadřoval k tomu, zda je pouhé "přiřazení" takové kompetence předpokladem jejího úspěšného plnění ve srovnání se státy, které mají specializované antikorupční správní úřady, jakými jsou např. ve Francii Vysoký úřad pro transparentnost veřejného života (La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) s padesáti pracovníky a 14 tisíci povinnými osobami), v Rumunsku Národní úřad pro integritu (Agentia Nationala de Integritate) s více než stovkou zaměstnanců a více než 300 tisíci povinnými osobami, jiným typem je Ústřední protikorupční úřad v Polsku s více než tisícem pracovníků a úřadovnami po celém státě (Centralne Biuro Antykorupcyjne s policejními oprávněními, podobně působí takové úřady v pobaltských státech atd.), v Srbsku (Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa) a Chorvatsku (Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa) to jsou samostatné nezávislé správní úřady. Nelze však pominout, že toto ustanovení cílí na úkoly evidenčního orgánu, jak byla původně novelizace zákona o střetu zájmů koncipována v předmětném tisku č. 564/0. Zásadní změny v podobě § 4a až 4c se do zákona č. 14/2017 Sb. nepromítly, což se projevilo i v námitkách "bezzubosti" novelizace tam, kde byl původní záměr výrazně překročen.
146. Ani navrhovatel, ani vedlejší účastnice však přitom nezpochybnili právní úpravu přestupkového řízení a působnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností při postihování přestupků podle § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů [zejména § 23 odst. 1 písm. b), § 25 zákona o střetu zájmů]. Ústavnost této úpravy jimi napadena nebyla, ačkoli je přímo s napadeným § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů spojena. Bude tak na zákonodárci, aby její efektivitu v budoucnosti vyhodnotil se zřetelem k tomu, jaké spory ve společnosti a politickém životě úprava střetu zájmů a dodržování jejich pravidel vyvolává. Ústavní soud si je v souvislosti s námitkami vedlejší účastnice vědom toho, že může jen poukázat na právní východiska dodržování pravidel, která jsou zpravidla v podobě legis minus quam perfecta (pouze trest za porušení), zatímco k neplatnosti právního úkonu ve střetu zájmů je třeba kvalifikace podle zvláštních předpisů, na které konečně vedlejší účastnice poukazuje. Klíčový význam musí mít uplatňování požadavků zákona o střetu zájmů i v této situaci. Jen pro ilustraci stačí uvést, že již zmíněný Národní úřad pro integritu v Rumunsku provede ročně více než tisíc šetření s reálnými výsledky a závěry (od nejvyšších pater politiky) a ročně ukládá stovky pokut za porušení příslušných zákonů a podává desítky trestních oznámení (blíže viz na http://www.networkforintegrity.org/continents/europe/national-integrity-agency-ani).
147. K těmto zásadním a obecným námitkám navrhovatele a vedlejší účastnice je konečně třeba uvést, že v případě naplnění skutkových podstat trestných činů, popř. správních deliktů, nastupují prostředky právního státu. Zatímco preventivní a profylaktická opatření mohou být koncipována široce a obecně (viz § 3 zákona o střetu zájmů, může jít též o různé etické kodexy chování), represivní či sankční ustanovení (správní, trestní, pracovní právo) je nutno upravit výslovně a přesně (lex scripta et stricta). Důvodné podezření tak může ospravedlňovat výběr mezi uchazeči v rámci politické nebo hospodářské soutěže, samozřejmě může být určitým varováním a prevencí v podobě onoho etalonu, ale nemůže stačit ke stanovení trestní či správní sankce, zbavení úřadu, popř. výpovědi, nehledě již k tomu, že zásada potenciality střetu může veřejný zájem rovněž poškodit. Zkušenosti z jiných států ukazují, že např. trestní sankce se jeví příliš přísné [ve Francii lze za porušení uložit i trest odnětí svobody do tří let a k tomu pokutu až 45 tisíc euro - čl. 26 zákona č. 907-2013 (stav k 12. 12. 2019)], takže nejsou často využívány, což pak ale může vést k tomu, že takové jednání se začíná považovat za akceptovatelné. Naopak, prakticky vymáhané, byť i mírnější (správní) sankce vedou k přesvědčení, že nejde o tolerovatelné jednání, což zvyšuje význam etalonů pro správné chování (viz k tomu studii A Conflict-of-Interests Act. Harvard. Journal on Legislation, roč. 1964, č. 1, s. 68-69). Tato zkušenost má význam pro hodnocení sankční soustavy zákona o střetu zájmů, neboť náš zákonodárce se vydal právě touto cestou s důrazem na opatření v oblasti správního práva; tedy ze čtyř možností zvolil tu, kterou lze označit jako lex minus quam perfecta, což znamená, že porušení pravidla nevede k potrestání za přestupek, není-li současně takové jednání v rozporu se zákonem postiženo jinak. Sankce ztráty funkce se může uplatnit jen tam, kde to není v rozporu s ústavním pořádkem a je to v něm nebo v zákoně předvídáno. Zavedení takové sankce po vzoru Rakouské republiky a Slovenské republiky vedlejší účastnice ve svém vyjádření z 23. 1. 2020 však nevyžaduje, ačkoli jinak rakouskou úpravou argumentuje.
148. Jinak řečeno, z principu demokratického právního státu plyne, že k postihu ve formě správní, či dokonce trestní sankce nelze přistoupit na základě pouhého podezření z porušení pravidel stanovených pro regulaci střetu zájmů. Stejně tak s ohledem na již zmíněnou obecnost nelze bez náležitého řízení vyvozovat závěry proti tomu, kdo je podezírán (na škále podezíraný - podezřelý - důvodně podezřelý - obviněný - obžalovaný - odsouzený) z porušení těchto pravidel. Nicméně i takové podezření může vést k otevření veřejné diskuse, k podávání podnětů k přešetření, trestních oznámení apod. a následně se projevit rovněž v politické rovině (vyjádřením důvěry či nedůvěry hlasováním ve volbách). Represe pak může nastoupit jen tam, kde je porušení těchto pravidel spolehlivě prokázáno v příslušném právním řízení; obecné přesvědčení, že jsou pravidla pro střet zájmů porušována, protože o tom informují média nebo to tvrdí politický soupeř, nestačí. Uplatnění přístupu, který toto pravidlo dostatečně nerespektuje, může mít destruktivní vliv na naši politickou scénu, a především značně otřást důvěrou veřejnosti v politiky a potažmo instituce státu jako takové.
149. Na závěr hodnocení námitek proti efektivnosti právní úpravy střetu zájmů zejména v případě členů vlády nemůže Ústavní soud přehlédnout to, že Poslanecká sněmovna má rovněž (jako předseda vlády podle čl. 74 Ústavy) v čl. 72 odst. 1 nástroj pro uplatnění ústavně politické odpovědnosti (čl. 67 odst. 1 Ústavy), jak takovou situaci řešit. Znovu je třeba připomenout, že Poslanecká sněmovna, na jejíž půdě napadená úprava vznikla, o ní hlasovala celkem třikrát. Ve třetím čtení pro návrh v Poslanecké sněmovně hlasovalo 135 poslanců, v případě hlasování o návrhu zákona ve znění pozměňovacích návrhů Senátu podle čl. 47 odst. 2 Ústavy 125 poslanců a při hlasování podle čl. 50 odst. 2 Ústavy o přijatém zákonu vráceném prezidentem republiky pro hlasovalo 129 poslanců. To znamená, že pro zakotvení skutkových podstat ústavního deliktu porušení pravidel čl. 70 Ústavy ve spojení s předmětnými ustanoveními zákona o střetu zájmů bylo dosaženo ústavní většiny, což však v našich ústavních podmínkách neznamená prolomení ústavního pořádku (sub 72) obyčejným zákonem. Je pak nadále věcí voličů, aby posoudili, proč je taková právní úprava přijata, avšak za využití ústavně disponibilních prostředků není využívána. K tomu je třeba k doplnění vyjádření vedlejší účastnice ze dne 23. 1. 2020 uvést, že sice připomíná nedostatky překladu čl. 3 předmětného rakouského zákona (sub 50 a 51), nicméně pomíjí, že jde o ustanovení ústavní, což na jiném místě zákona umožňuje, aby mohl Ústavní soudní dvůr vyslovit případně i ztrátu funkce. Takovou možnost naše právní úprava obyčejným zákonem [IX. a) 2.] neumožňuje, a zůstává tak jen sebekritické zvážení postavení samotným veřejným funkcionářem nebo shora naznačené možnosti prezidenta a předsedy vlády. Pro úplnost je však třeba dodat, že v rámci hlasování o pozměňovacích návrzích nebyly přijaty návrhy na změnu zákonů o jednacích řádech Poslanecké sněmovny a Senátu v podobě zavedení disciplinárního řízení v případě porušení zákona o střetu zájmů [viz usnesení mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny č. 150 z 36. schůze konané dne 30. 3. 2016 (tisk č. 564/8)]. Z toho lze dovodit, že zákonodárce setrval na stávající úpravě volby projednání přestupku v disciplinárním řízení i v případě tak závažném, jako je soustavné porušování střetu zájmů trvajícím přestupkem podle § 8 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"), tedy buď před správním úřadem, nebo v disciplinárním řízení před příslušným výborem komory Parlamentu [k důsledkům této volby a obraně proti rozhodnutí následně učiněnému viz usnesení ze dne 13. 1. 2015sp. zn. Pl. ÚS 17/14(U 2/76 SbNU 909)].
10. Shrnutí obecných východisek pro hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy
150. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) si je při přezkumu napadených ustanovení zákona o střetu zájmů a jejich důsledků pro ústavní konstrukci organizace a fungování veřejné moci vědom toho, že zde existuje střet mezi principy demokracie a principy právního státu a že to nemůže vést k závěru, že volební výsledek sám o sobě může měnit zákony, aniž by byla dodržena ústavnost procedury, stejně jako meze, které jim vyznačuje ústavní pořádek. Současně však může rozhodovat jen v Ústavou taxativně stanovených otázkách, přičemž základním problémem (společným všem státům s podobnou úpravou) je, zda a v jakém rozsahu může nahrazovat nebo měnit vůli voličů vyjádřenou ve volbách a promítnutou do složení obou komor Parlamentu a zastupitelstev a ve vazbě na to s ohledem na parlamentní formu vlády rovněž do složení dalších orgánů státu nebo územních samosprávných celků z hlediska požadavků, které na výkon veřejné funkce stanoví zákon o střetu zájmů. Stejně tak předmětem přezkumu v případě abstraktní kontroly ústavnosti právních předpisů nemůže být sekundární právo EU ani jiná rozhodnutí jejích orgánů. Je však třeba při výkladu vnitrostátních právních předpisů dávat přednost takovému výkladu, který při zachování podstatných náležitostí demokratického právního státu vede k souladu výkladu vnitrostátního práva se závazky České republiky z jejího členství v EU.
151. Zákon o střetu zájmů sleduje několik legitimních cílů. V první řadě jde o zajištění řádného fungování státu a ochranu hospodářských zájmů státu samotného (obdobně zájmů obcí a krajů), stejně jako o plnění jeho ochranné funkce ve vztahu k zajištění podmínek podnikání a řádně vedené politické nebo hospodářské soutěže mezi jejími účastníky. Pominout však nelze ani zachování (když už ne zvýšení) důvěry veřejnosti ve výkon veřejné moci, což je jeden z požadavků plynoucích z pojmu demokratického právního státu, přičemž tyto záměry lze akceptovat jako veřejný zájem. Dále má právní úprava regulace střetu zájmů a neslučitelností (funkcí, činností) jako součást ochranné funkce státu při ochraně základních ústavních hodnot předcházet či následně postihovat situace vedoucí k přílišné koncentraci různých mocí vedoucí zpravidla k narušení nejen politické, nýbrž i hospodářské soutěže. Plnění této funkce státu se může dostat do kolize s některými základními právy a svobodami účastníků těchto soutěží, jak to namítá navrhovatel a vedlejší účastnice. Současně však zpochybňují úpravu střetu zájmů jako takovou, takže bylo třeba odůvodnit, proč Ústavní soud tuto snahu zákonodárce o regulaci politické soutěže na pozadí střetu zájmů považuje za ústavně konformní. V judikatuře již byl tento směr zákonodárství označen též jako standard v demokratickém státě, který dokonce ani nevyžaduje nějaké zdůvodnění, pouze posouzení, zda tím nejsou současně porušovány jiné ústavní zásady (viz rozsudek Ústavního tribunálu Polské republiky ze dne 23. 6. 1999 sp. zn. K 30/98 část III).
152. K obecným námitkám navrhovatele a vedlejší účastnice týkajícím se porušení základních principů demokratického právního státu tak Ústavní soud uzavírá, že zákonodárce zvolil řešení, které neodporuje demokratickým hodnotám, jejichž zachování vyžaduje čl. 2 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy. Ze dvou možností přitom zvolil tu, která je sice spjata s řadou složitých problémů, nicméně lépe odpovídá principu rovného přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, popř. podle čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 79 odst. 2 Ústavy a možnosti svobodně se ucházet o zvolení nebo jmenování do veřejné funkce, nikoli to řešení, které by určitou skupinu osob, popř. dokonce konkrétní osobu předem z přístupu k veřejné funkci vyloučilo.
153. Ústavní soud nepouští ze zřetele, že napadená ustanovení jsou příkladem oblasti, ve které se pravidla demokracie a právního státu střetávají, neboť soudní rozhodování zde vstupuje na pole, které bylo dříve v demokratických státech vyhrazeno rozhodování voličů. Každý stát, který ona pravidla hodlá dodržovat, tak musí řešit problém definování střetu zájmů, způsobu jeho prokazování a vyvozování závěrů pro výkon veřejné moci a pro postavení nositelů veřejných funkcí. Jak již bylo uvedeno, je rozdíl v nárocích na preventivní či profylaktické působení zákona o střetu zájmů a prokazování porušení jeho pravidel. Ne každé jednání v osobním zájmu přitom lze považovat za porušení těchto pravidel, neboť to může být současně i v zájmu veřejném, což konečně uznává i § 3 odst. 1 in fine zákona o střetu zájmů. Veřejný zájem je neurčitý pojem, který je třeba vykládat vždy s ohledem na okolnosti posuzovaného konkrétního případu. V případě veřejných zakázek, podpor či pobídek přitom nelze navíc obecně říci, že pochází-li nabídka od státu či jiné územní veřejnoprávní korporace, půjde bez dalšího prověření o veřejný zájem. Navíc může jít i o střet dvou veřejných zájmů (např. ministra jako člena vlády a současně jako hlavy resortu, který se svým návrhem ve vládě neuspěl a podsouvá jej jako pozměňovací návrh ve sněmovně, ministra a poslance atd.). Proto je třeba poukázat na poznatek, podle kterého si musí zákonodárce uvědomit, že veřejným činitelům nelze zakázat, aby si uvědomovali své soukromé zájmy (ani to nejde prokázat); nemůže jim proto zakázat, aby se cítili vděční za přijetí daru či nějaké zvýhodnění, ale může jim zakázat, aby dary ve vymezených případech přijímali, aby se ucházeli o veřejné zakázky, dotace, aby vstupovali do obchodních vztahů se státem a jinými veřejnoprávními korporacemi atd. (viz k tomu Stark, A. Conflict of Interest in American Public Life, str. 21-23).
IX. b) Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení § 4a, § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů a čl. IV zákona č. 14/2017 Sb.
1. Shrnutí argumentace navrhovatele a vedlejší účastnice
154. Navrhovatel ve svém návrhu (blíže sub 13 až 16) argumentuje tím, že § 4a zákona o střetu zájmů je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny. K omezení daného práva může dojít jen v případě kolize s mimořádně silným veřejným zájmem na tom, aby se zamezilo zneužití vysílání nebo tisku veřejným funkcionářem. Uvedené ustanovení neobstojí v tzv. testu proporcionality v širším smyslu, a to z hlediska principu vhodnosti, neboť u některých veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů (např. vedoucí Kanceláře Senátu) si lze stěží představit, že by mohl nějaký střet zájmů nastat. Jde-li o členy vlády, navrhovatel upozornil, že rámec jejich omezení stanoví čl. 70 Ústavy, a dodal, že k tomu, aby mohli veřejnosti sdělovat informace o výkonu funkce způsobem, který odporuje výkonu jejich funkce, nemusejí mít majetkovou účast. Neobstojí také z hlediska kritéria potřebnosti, protože omezuje správu vlastního majetku takovým způsobem, že nutí veřejného činitele, aby se svého majetkového podílu vzdal, a ani z hlediska kritéria přiměřenosti, neboť újma na základním právu je nepřiměřená k zamýšlenému cíli, protože zahrnuje i takové provozovatele a vydavatele, kteří vysílají jen hudbu nebo naučné pořady nebo se zaměřují na vydávání výlučně odborného periodického tisku. Z těchto důvodu je navrhováno zrušení souvisejících ustanovení § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů, čl. II bodu 6 a části třetí zákona č. 14/2017 Sb.
155. Podle vedlejší účastnice (blíže sub 33 až 36) je nadbytečné, aby § 4a zákona o střetu zájmů zapovídal veřejnému činiteli provozovat vysílání či vydávání, jestliže podle § 4 zákona o střetu zájmů stejně nesmí podnikat. Upozornila, že omezení vlastnického práva se nemůže opírat o čl. 70 Ústavy, neboť ten umožňuje omezit jen určité činnosti, že existují jiné, netransparentní formy ovlivňování médií, že není jasné, jak by v případě některých médií (např. hudebního vysílání) mohlo dojít ke střetu zájmů, naopak některá elektronická média, jež jsou v současné době nejvlivnější, postižena nejsou vůbec. Není ani jasné, proč by nemohl být např. společníkem obchodní společnosti a proč je znevýhodňována tato forma vlastnictví. Navíc média mohou vlastnit politické strany a hnutí, což má být (zřejmě) z hlediska ochrany demokratických hodnot nebezpečnější. Uvedené ustanovení podle jejího názoru není proporcionální k tvrzenému cíli v podobě zamezení střetu zájmů, neboť není jasné, o jaký střet by mělo jít, hypotetický střet zájmů ve skutečnosti neřeší a jde dalece nad rámec omezení nezbytných k tomu, aby bylo zabráněno vlivu na příslušná média.
2. Námitky proti § 4a zákona o střetu zájmů z hlediska jeho efektivnosti a účelu
156. Jako svého druhu předběžnou otázku Ústavní soud posoudil právě uvedené námitky vedlejší účastnice směřující proti § 4a zákona o střetu zájmů jako úpravě zbytečné a sledující skrytý účel. Tím otevřela dosud neřešenou otázku, zda se nejedná o tzv. symbolické zákonodárství [podle teorie, která vychází z práce W. T. Arnolda Symbols of Government. Yale University Press. New Haven 1935 (repr. 1948)], o významu symbolů pro vládnutí, politiku, etiku, náboženství, tedy o významu toho, jak se ovládaným vládnutí jeví a čím je symbolizováno, což obecně má pro otázku výkonu veřejné funkce a střetu zájmů zásadní význam (viz též sub 121 a násl.). Pro posouzení ústavnosti napadeného ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů je uvedená námitka vedlejší účastnice významná. Je založena na tvrzení známém z odborné literatury, že tento typ zákonů je z hlediska kontroly ústavnosti bez významu, neboť je spíše deklarací něčeho, co zde již někde (v ústavě, jiném zákoně nebo unijním právu) upraveno je. Taková "symbolická" úprava se pak ani nemyslí vážně (jako regulace), nýbrž jen jako politické gesto, jehož dodržování ani nikdo nečeká (např. Bußjäger, P. Symbolische Gesetzgebung als Realität und Rechtsproblem: Das Deregulierungsgesetz 2001. Österreichische Juristen-Zeitung, roč. 2004, č. 19, s. 701-705). Současně je to ale problémem, který nelze přehlédnout ani v posuzované věci. Ten je spatřován v tom, že taková úprava může sloužit profylakticky, k uklidnění veřejnosti, k důkazu, že zákonodárce nějaký problém vidí a řeší, ale také někdy k její mobilizaci, aby se plnění toho, co již jinde upraveno je, více dožadovala nebo aby na nějaký problém byla znovu upozorněna, aniž je zde vůle zákonodárce jej skutečně řešit v praxi (srov. k tomu Siehr, A. "Objektivität" in der Gesetzgebung? Symbolische Gesetzgebung zwischen Rationalitätsanspruch des Gesetzes und demokratischem Mehrheitsprinzip. Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, roč. 2005, č. 4, zejména s. 548-550, Steinbach, A. Rationale Gesetzgebung, s. 152 a násl.). Třeba dodat, že tomuto typu ustanovení nejsou nakloněna ani legislativní pravidla vlády (viz jejich čl. 39 odst. 1).
157. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v případě § 4a zákona o střetu zájmů o takový typ ustanovení nejde, vůle zákonodárce směřuje k určité změně společenských vztahů, a proto je nutno jej podrobit ústavnímu přezkumu [např. na rozdíl od § 1 až 4 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, u nichž Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 12. 1994sp. zn. Pl. ÚS 19/93(N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) dospěl k závěru, že nejde o ustanovení normativní povahy, nýbrž o podnět k zamyšlení a morální a právně-politickou deklaraci]. Zcela zásadní význam pak má tento závěr pro výklad § 4b zákona o střetu zájmů (viz sub 209).
158. Obdobný závěr lze učinit k námitce vhodnosti v rámci testu proporcionality. To, že § 4a zákona o střetu zájmů dopadá na všechny veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, aniž to je přitom podle tvrzení navrhovatele prakticky možné u značné části z nich (navrhovatel uvádí vedoucího Kanceláře Senátu, aniž říká, proč tomu tak je), neznačí, že jde jen o symbolický předpis, natož pak předpis neústavní, který by proto bylo třeba zrušit. Osobní působnost pravidla obsaženého v § 4a zákona o střetu zájmů stanoví jen okruh možných subjektů vzniku ústavněprávního deliktního vztahu střetu zájmů. Nenastane-li příslušná ústavněprávní skutečnost (např. právě deliktní jednání vedoucího Kanceláře Senátu), tak to jen znamená, že sankce obsažená v zákoně o střetu zájmů splnila svůj účel, o nic více, ale ani o nic méně. Účelem právní regulace není jen to, aby se vztahy ve společnosti měnily, ale i to, aby některé situace vůbec nevznikaly. To nevylučuje, že by taková situace mohla nastat a že hrozící sankce je neústavní. Stejně tak je zde nedůvodná námitka, že by členové vlády potřebovali majetkovou účast k tomu, aby sdělovali veřejnosti své názory. To však, jak bude dále ukázáno, neznamená, že by jejich majetková účast nemohla být zákonodárcem ve veřejném zájmu na ochraně základních principů demokratického právního státu omezena nebo přímo zakázána. Jak bude dále podrobně rozvedeno, platí to i pro obdobné námitky vznesené vedlejší účastnicí.
3. Účel § 4a zákona o střetu zájmů jako naplňování požadavků pojmu demokratického právního státu při provozování rozhlasového a televizního vysílání a vydávání periodického tisku
159. Pro hodnocení právní úpravy střetu zájmů jako právního (tedy nikoli pouze morálního či politického) problému je potřebné zdůraznit, že napadené ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů, ve kterém převažuje aspekt vlivu či ovládání, se svou povahou odlišuje od jeho § 4b a 4c, kde vystupuje do popředí aspekt prospěchu či zájmu na dosažení zisku jako typického znaku podnikání a současně jako základní problém střetu zájmů. Tím se odlišují i kritéria hodnocení jejich ústavnosti, neboť problém § 4a zákona o střetu zájmů v podobě provozování vysílání a vydávání periodického tisku veřejným funkcionářem by zde byl bez ohledu na potřebu řešení střetu zájmů. Ústavnost § 4a zákona o střetu zájmů je proto třeba hodnotit z pozic ústavních principů demokracie, svobodných a demokratických voleb a volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a čl. 22 Listiny), které nepodkopává, nýbrž upevňuje. Naopak § 4b a 4c zákona o střetu zájmů takový principiální ústavní základ nemají; na rozdíl od institutů demokracie a právního státu náš ústavní pořádek obecnou charakteristiku či normativní přihlášení se k nějakému typu hospodářství neobsahuje. Aby mohl být proveden přezkum ústavnosti § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, je nutno vyjít z obecných ustanovení a katalogu základních práv a svobod Listiny a z nich lze teprve vyvozovat závěry pro vrchnostenskou roli státu při regulaci obsahu a ochrany vlastnických práv a svobody podnikání (čl. 2 odst. 3, čl. 11 odst. 1, čl. 26, čl. 41 odst. 1 Listiny).
160. To se promítá i do hodnocení námitek založených na argumentu členstvím České republiky v EU. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů má vztah nejen k regulaci střetu zájmů, nýbrž současně k postavení sdělovacích prostředků (rozhlas, televize, periodický tisk) v demokratické společnosti bez ohledu na členství v EU. Vzhledem k tomuto širšímu dosahu tak nejde jen o zajištění postupů v rámci sdíleného řízení (tzv. shared management) při správě finančních prostředků podle čl. 63 odst. 1 finančního nařízení a prováděcích předpisů, nýbrž o daleko více, neboť § 4a zákona o střetu zájmů sleduje na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů především řešení vnitrostátních otázek politického a ústavního systému a s tím spojené národní identity (čl. 4 odst. 1 SEU). Proto zde nemají místo námitky, že něco takového pro Českou republiku z práva EU neplyne s podtextem, že to v zájmu zachování zásad demokratického právního státu stanovit nemůže.
161. Sdělovací prostředky tím, jaké informace a jakým způsobem poskytují, mají schopnost značnou měrou formovat názory jednotlivců a ovlivňovat veřejné mínění; nikoliv nedůvodně se v této souvislosti hovořilo o médiích, resp. dříve o tisku jako o další z velmocí. Tím plní rovněž nezastupitelnou kontrolní funkci ve vztahu k fungování státu, resp. činnosti jeho představitelů. Takovouto úlohu přitom mohou sotva plnit média, která jsou právně, personálně či ekonomicky pod vlivem státu (jak tomu bývá v nedemokratických státních režimech) či jeho vrcholných činitelů. Jejich význam se přitom nevztahuje jen na vedení volební kampaně a vytváření mínění voličů o soupeřících politických stranách, nýbrž i jejich nazírání na společnost a dění v ní. Proto je jejich provozování a vlastnění klíčovou otázkou demokratického právního státu nejen z hlediska politického života. Je-li provozovatelem či vlastníkem veřejný funkcionář, pak je zpochybněna role státu jako vrchnostenského (a v mezích ústavního pořádku neutrálního) regulátora politické (a nejen politické) soutěže. S tím souvisí i potřeba systémového pohledu na problematiku vlastnictví a provozování médií. Jde tak o jedno z dodatečných opatření proti možnému vlivu soukromých peněz na fungování veřejné moci v podmínkách rostoucích sociálních nerovností ve společnosti.