29. Konečně dovolává-li se město rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017 sp. zn. 6 As 292/2016 ve věci rozhodnutí správního orgánu o zrušení povolení na provozování interaktivních videoloterijních terminálů na území města Bílina, ve kterém kasační soud uvedl názor, že "pokud by důvody této právní úpravy (umožňující provozování hazardních her na 4 adresách) byly stejné s těmi, které město uvedlo při přijetí obecně závazné vyhlášky č. 10/2015, v jejíž preambuli vysvětlilo, proč k této právní úpravě přistupuje a proč volí pouze 4 místa, kde je možné provozování loterie, byla by tato právní úprava akceptovatelná", Ústavní soud především zdůrazňuje, že uvedený názor nemůže být pro ministerstvo závazný v tom smyslu, že by při dozoru nad vyhláškou č. 10/2015 nemohlo dospět k závěru o jejím rozporu se zákonem. A to již z důvodu, že nejde o závěr soudu o souladu vyhlášky č. 10/2015 se zákonem, ale o určení postupu, jakým má být věc u Městského soudu v Praze znovu posouzena. Navíc se věc týká oprávnění obecných soudů právní úpravu obsaženou v obecně závazné vyhlášce - pokud ji shledají jako nezákonnou - v konkrétní věci "pouze" neaplikovat, a je-li obecným soudem naopak aplikována, nemůže to být důvod pro vyloučení aktivní legitimace ministerstva k podání návrhu na přezkum dané obecně závazné vyhlášky Ústavním soudem, k čemuž tato námitka města ve své podstatě směřuje.
30. Protože Ústavní soud neshledal žádný důvod nepřípustnosti návrhu, mohl přistoupit k jeho věcnému posouzení. V souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Přezkum napadené obecně závazné vyhlášky
31. Při přezkoumávání obecně závazné vyhlášky Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.); všechny citované nálezy Ústavního soudu jsou dostupné i na stránce https://nalus.usoud.cz], v jehož rámci postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadenou obecně závaznou vyhlášku (1. krok testu), zda se obec při vydávání napadené obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejím vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijetím napadené obecně závazné vyhlášky nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).
V. a) První krok testu
32. V prvním kroku přezkumu Ústavní soud zjišťuje, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a ve formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje. K vydávání obecně závazných vyhlášek jsou obce, konkrétně jejich zastupitelstva, zmocněny přímo čl. 104 odst. 3 Ústavy, a to v mezích působnosti zastupitelstva (samostatná působnost), přičemž ta může být stanovena jen zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy). Meze působnosti zastupitelstva jsou pak určeny jednak ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy, jednak ve smyslu zákona, který může označit další oblasti, v nichž bude obec oprávněna skrze zastupitelstvo realizovat svou normotvornou pravomoc. Proces přijímání obecně závazných vyhlášek pak upravuje zákon o obcích.
33. Z Právního rozboru ministerstva Ústavní soud zjistil následující. Vyhláška č. 10/2015 byla přijata na zasedání obecního zastupitelstva dne 17. 12. 2015, byla vyvěšena na úřední desce dne 28. 12. 2015, a to po dobu 17 dnů. Lze proto mít za to, že vyhláška č. 10/2015 byla přijata ústavně předepsaným způsobem, což nebylo ze strany ministerstva rozporováno.
V. b) Druhý krok testu
34. V tomto kroku testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zkoumá, zda byla obecně závazná vyhláška vydána v mezích ústavního zmocnění, tedy nikoliv mimo věcnou působnost vymezenou zákonem (ultra vires). Ústavní soud v rámci druhého kroku tedy zkoumá, zda napadený předpis upravuje právní vztahy, pro které mu otevírá zmocňovací právní úprava prostor, a zda zároveň nezasahuje do věcí, které jsou vyhrazeny zákonu.
35. Jak je již uvedeno shora, základem normotvorné pravomoci obcí v oblasti samostatné působnosti je přímo čl. 104 odst. 3 Ústavy. Jeho zákonné rozvedení je obsaženo v ustanovení § 10 zákona o obcích, které vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo.
36. Ve vyhlášce č. 10/2015 je uvedeno, že zastupitelstvo města se usneslo ji "vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,zákon o loteriích´), a v souladu s ustanovením § 10 písm. a) a d) a § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,zákon o obcích´)".
37. Ústavní soud konstatuje, že otázkou předmětné regulace hazardu v obecně závazných vyhláškách obcí se zabýval již ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011 (N 169/62 SbNU 489; 328/2011 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 (N 110/61 SbNU 625; 202/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.), v nichž dospěl k závěru, že tato regulace do působnosti obcí nepochybně spadá. V daném případě je proto možné plně odkázat na závěry a argumenty, k nimž již Ústavní soud dospěl v předchozích nálezech. Ústavní soud proto k tomuto kroku testu uzavírá, že město se při vydání vyhlášky č. 10/2015 nepohybovalo mimo zákonem vymezenou věcnou působnost; ostatně ani ministerstvo v této souvislosti nic nenamítalo.
V. c) Třetí a čtvrtý krok testu
38. Ústavní soud dále přezkoumal vyhlášku č. 10/2015 z hlediska 3. a 4. kroku testu. Jak bylo již výše uvedeno, třetí krok testu obnáší posouzení, zda obec vydáním obecně závazné vyhlášky nezneužila svou zákonem stanovenou působnost. Ústavní soud rozlišuje tři základní formy tohoto zneužití, a sice cestou a) sledování účelu, který není zákonem aprobován, b) opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí a c) přihlížení k nerelevantním úvahám. Dále při posouzení z hlediska čtvrtého kroku testu byl Ústavní soud veden právním závěrem vyplývajícím již z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317; 486/2006 Sb.), podle něhož aplikace principu nerozumnosti ze strany Ústavního soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní.
39. K příloze vyhlášky č. 10/2015, obsahující seznam míst, na kterých je povoleno provozování hazardních her, ministerstvo ve svém návrhu namítá, že tento výběr adresných míst nelze označit za objektivní a nediskriminační.
40. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů] konkrétní místa, dospěl k závěru, že se vymezení konkrétních míst - kdy obec obecně závaznou vyhláškou připouští provozování hazardních her přesně individualizovaným subjektům - musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. Nejsou-li tedy tyto důvody vyjádřeny v obecně závazné vyhlášce, může je obec zformulovat až dodatečně. V řízení před Ústavním soudem se tyto úvahy uplatní při přezkumu obecně závazné vyhlášky v rámci 3., případně 4. kroku testu (nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10).
41. Město vyhláškou č. 10/2015 nepřistoupilo k plošnému zákazu provozování hazardních her pro celé své území, ale omezilo tuto činnost toliko na čtyři provozovny. Přímo v textu vyhlášky č. 10/2015 k tomu město uvádí, že úplný zákaz provozování hazardních her na území města není možný vzhledem k ekonomické situaci města a také že by takový zákaz představoval reálné riziko vzniku nelegálních provozoven (preambule odst. 1). Pokud jde o rozsah omezení, město v odstavci 4 preambule vyhlášky č. 10/2015 stanoví, že adresná místa, v nichž mohou být provozovny hazardních her umístěny, mají být celkem čtyři. K tomu na stejném místě město uvádí, že podle jeho přesvědčení jde o maximální možný počet, který je pro město, s ohledem na veřejný pořádek, dobré mravy a možné negativní sociální dopady provozování hazardních her na území města, udržitelný, přičemž poukazuje na zkušenosti své i jiných měst a oficiální diskuze k právní úpravě regulace hazardních her. Tento záměr města - zakázat na základě shora uvedených důvodů prostřednictvím vyhlášky č. 10/2015 provozování hazardních her na celém území města s výjimkou čtyř provozoven - sleduje podle Ústavního soudu legitimní cíl, kterým je omezení dopadů hazardních her, které mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí (srov. nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10).
42. Samotný výběr čtyř konkrétních adresných míst, v nichž mohou být provozovny hazardních her umístěny, město ve vyhlášce č. 10/2015 odůvodňuje prostřednictvím kritérií stanovených v odstavcích 5 a 6 preambule vyhlášky. V odstavci 5 jsou uvedena kritéria pro určení částí města, ve kterých se mají konkrétní adresná místa nacházet. Prvním kritériem je, aby provozovny hazardních her nebyly všechny umístěny v jedné části města (předcházení kumulování negativní dopadů), a každá provozovna nemá být umístěna v jiné části města (zajištění jejich kontroly). Podle dalšího kritéria má jít o části města, kde není vysoká míra kriminality, nejde o sociálně vyloučené oblasti a kde nebyly v minulosti časté stížnosti na problémy způsobené provozováním hazardních her. A konečně má jít o části města, kde nedojde k rozporu s jejich charakterem (např. klidné rezidenční lokality). Z hlediska shora uvedeného legitimního cíle města shledává Ústavní soud tato kritéria jako relevantní a akceptovatelná.
43. Na základě kritérií uvedených v předchozím odstavci město ve vyhlášce č. 10/2015 určilo, že dvě provozovny hazardních her mají být umístěny v centru města a dvě na sídlišti Za Chlumem. K výběru sídliště Za Chlumem ministerstvo s poukazem na závěry ÚOHS namítá, že neodpovídá kritériu vysoké míry kriminality, neboť jde o druhou nejproblematičtější lokalitu z pohledu přestupků spáchaných ve městě - v roce 2011 zde bylo evidováno 19 % všech přestupků spáchaných na území města. K výběru sídliště Za Chlumem město přímo ve vyhlášce č. 10/2015 uvádí, že tato oblast byla vybrána z toho důvodu, že jde o relativně stabilní a bezpečnou lokalitu v porovnání se zbytkem města a zároveň je tam s přítomností provozoven hazardních her dlouhodobá bezproblémová zkušenost. Ve svém vyjádření k nyní posuzovanému návrhu ministerstva město dále uvedlo, že kritérium týkající se vysoké kriminality mířilo primárně na trestnou činnost související s negativními dopady účasti na hazardních hrách, páchanou proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku, a naopak město pouze v minimální míře zohledňovalo přestupky v dopravě či na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, neboť k těm dochází ve všech městských oblastech s výjimkou rezidenčních lokalit, a tyto primárně nesouvisí s negativními dopady účasti na hazardních hrách. Ve svých úvahách v souvislosti s tímto kritériem město zohlednilo i blízkost služebny Obvodního oddělení Policie České republiky k této oblasti, což podle města přispívá ke garanci bezpečnosti dané lokality.
44. Ústavní soud jednak shledává shora uvedené objasnění kritéria vysoké míry kriminality městem jako racionální a dále k uvedené námitce ministerstva upozorňuje na to, že výběr příslušné oblasti má být výsledkem jejího posouzení z hlediska všech stanovených kritérií, a to aniž by některé z nich muselo být nutně akcentováno. Proto uvedený počet spáchaných přestupků v dané oblasti ještě sám o sobě nemusí znamenat, že daná oblast má být z výběru bez dalšího vyloučena, resp. výběr dané oblasti nelze jen na základě předmětné argumentace ministerstva považovat za výraz libovůle, nerespektující předem stanovené kritérium.
45. Další argumentace ministerstva souvisí s kritérii, na základě kterých město v rámci svých vybraných částí určilo konkrétní adresná místa. Podle kritérií obsažených v odst. 6 preambule vyhlášky č. 10/2015 jsou vyloučena místa, v nichž jsou nebo byly umístěny provozovny, ve kterých v posledních pěti letech došlo ze strany provozovatele k prokazatelnému zaviněnému porušení buď předpisů města, nebo obecně závazných právních předpisů v souvislosti s provozováním hazardních her. Dalším kritériem je požadavek zachování bezpečnosti a zákonnosti v samotných provozovnách a jejich okolí a s tím výslovně spojený požadavek na kamerový systém. A konečně také musí vybrané provozovny splňovat základní estetické a hygienické požadavky.
46. I pokud jde o kritéria pro určení konkrétních adresných míst, neshledává na nich Ústavní soud nic neracionálního nebo diskriminačního. Namítá-li ministerstvo, prostřednictvím odkazu na závěry ÚOHS, že kritérium základních estetických a hygienických požadavků je příliš neurčité a subjektivní, a proto nepřezkoumatelné, Ústavní soud k tomu zdůrazňuje, že nejde o jediné kritérium určující výběr konkrétního adresného místa, a dále, že toto kritérium je podřaditelné pod oblast, k jejíž regulaci je obec oprávněna [srov. nález ze dne 11. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 45/06 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)]. Zařazení tohoto kritéria do vyhlášky č. 10/2015 považuje proto Ústavní soud za akceptovatelné a zdůrazňuje, že formulace tohoto kritéria sama o sobě nevylučuje, že dané kritérium bylo při výběru konkrétních adresných míst aplikováno neutrálním a nediskriminačním způsobem. Nic takového ostatně ministerstvo ve svém návrhu ani netvrdí.
47. Pokud jde o uplatnění shora uvedených kritérií při výběru konkrétních adresných míst, ministerstvo odkazuje na závěry ÚOHS, podle kterých vybrané provozovny nesplňují kritérium neporušování právních předpisů, neboť na těchto místech bylo v období od ledna 2011 do dubna 2015 zjištěno 390 případů potenciálního zneužívání dávek státní sociální podpory. Město ve svém vyjádření zdůraznilo, že předmětné kritérium je ve vyhlášce č. 10/2015 formulováno tak, že má jít o zaviněná porušení povinností "ze strany provozovatele", a tím sledovalo především případy nelegálního provozování hazardních her či umožňování účasti na hazardních hrách osobám mladším 18 let, zatímco případy zneužívání dávek sociální podpory ze strany samotných hráčů, resp. původ jejich finančních prostředků, jsou ze strany provozovatelů jen stěží kontrolovatelné a navíc to není ani jejich povinností. Obsah kritéria neporušování právních předpisů, tak jak je ve vyhlášce č. 10/2015 uveden, ve spojení s tím, jak byl městem v jeho vyjádření objasněn, je podle Ústavního soudu legitimní a racionální. Současně je patrné, že se míjí s tím, jakou představu o obsahu tohoto kritéria mělo ministerstvo, a v tomto světle je shora uvedená námitka ministerstva lichá.
48. V souvislosti se shora uvedeným kritériem bezpečnosti ministerstvo odkazuje na pochybnosti ÚOHS, zda určená adresná místa v oblasti sídliště Za Chlumem dané kritérium splňují, jestliže jsou od služebny městské policie ve vzdálenosti více než 1 km. Město k tomu ve svém vyjádření uvedlo, že dojezdový čas městské policie na tato adresná místa je i tak standardně 3 až 4 minuty. Tuto dobu považuje město za zcela dostačující a dodává, že ve vzdálenosti cca 750 metrů od těchto adresných míst se nachází také služebna Obvodního oddělení Policie České republiky, proto požadavek bezpečnosti je podle města v těchto případech naplněn. Ústavní soud pochybnosti vznesené ministerstvem nesdílí a je naopak přesvědčen, že příslušná služebna městské policie, navíc podpořená přítomností služebny Policie České republiky v dané oblasti, je z hlediska své vzdálenosti od předmětných adresných míst způsobilá požadavkům kritéria bezpečnosti vyhovět.
49. Podle zbývajících námitek ministerstva město nehodnotilo, zda i další provozovny - jejichž provozovatelé žádali v době přípravy vyhlášky č. 10/2015 o jejich zařazení do povolených míst - splňují stanovená kritéria, a výsledný výběr adresných míst proto nelze označit za objektivní a nediskriminační. V souvislosti s uvedenou námitkou týkající se dalších provozoven, které nebyly do přílohy vyhlášky č. 10/2015 zařazeny, Ústavní soud připomíná, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 dospěl k závěru, že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění hazardních her zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva financí, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model tak případné provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí Ministerstva financí. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec nezařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat (nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10).
50. S ohledem na shora uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že obec nezneužila svou zákonem stanovenou působnost, a Ústavní soud nenalezl ani důvod považovat napadenou vyhlášku č. 10/2015 za v relevantním smyslu "nerozumnou".
VI. Závěr
51. Ústavní soud neshledal důvody pro zrušení obecně závazné vyhlášky města Bílina č. 10/2015 o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her, a proto byl návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnut.