9. Za logicky nesourodé konečně považujeme i úvahy - s odkazy na judikaturu k opatření obecné povahy - o tom, že v případě rozhodnutí o vyhlášení voleb jde "spíše o opatření" (bod 26), když se pak uzavírá, že jde o "rozhodnutí, a to ve formálním i materiálním smyslu" (bod 27). Také z těchto pozic se podává i naše přitakání k výhradám k rozsahu odůvodnění dnešního usnesení, jak je uvedl ve svém odlišném stanovisku soudce Vladimír Sládeček.
2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení Ústavního soudu ze dne 26. ledna 2021sp. zn. Pl. ÚS 2/21.
1. S odmítnutím návrhu jako podaného někým zjevně neoprávněným jsem souhlasil. Zásadní připomínky však mám k odůvodnění přijatého usnesení. Nicméně mohu připustit, že by bylo možné uvažovat také o odmítnutí návrhu z důvodu, že k jeho projednání není Ústavní soud příslušný [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu]. A to na základě toho, že chybí-li některý z definičních znaků ústavní stížnosti (oprávněná osoba, ústavněprávní argumentace atd.), o takovou stížnost jít nemůže. K této variantě rozhodnutí podrobněji srov. odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka.
2. Koncepce široce pojatého odůvodnění (devět stran) spíše připomíná quasi meritorní rozhodnutí o odmítnutí návrhu jako zjevně neopodstatněného (což byl možná prvotní úmysl soudce zpravodaje). Takové rozhodnutí by mohlo obsahovat určitou relevantní argumentaci k věci, i když nikoliv nezbytně. K tomu srov. § 43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, jenž se však vztahuje ke všem odmítacím důvodům. Nicméně odmítnutí návrhu jako podaného někým zjevně neoprávněným, tedy rozhodnutí, které neshledalo základní podmínku řízení u Ústavního soudu, má - obdobně jako další důvody uvedené v § 43 odst. 1 zákona o Ústavním soudu - jiný procesní význam. Proto by nemělo přinášet obsáhlé úvahy k meritu věci a tím méně nepřípustné hypotetické kontemplace o možném porušení ústavních práv aktem vyhlášení voleb prezidentem republiky (body 23 až 25).
3. Ponechám-li stranou zbytečně rozmáchlou naraci (body 1 až 10), ve světle výše uvedeného lze za relevantní považovat body 12 až 27. Ovšem s výhradou, že některé body by bylo žádoucí vypustit, jiné zkrátit. V tomto směru považuji za nadbytečné body 18, 19, 23, 24, 25, 26 a 27. V těchto dvou posledních bodech se opětovně - již méně přesvědčivě - konstatuje, že akt vyhlášení voleb není podzákonným právním předpisem.
4. Za samostatné zhodnocení stojí body 20 až 22, kde se Ústavní soud úporně snaží - s pomocí obsáhlých citací - vypořádat s odkazem navrhovatelů na nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) - případ "Melčák". V tomto směru by určitou argumentaci usnesení obsahovat mělo, ale toliko v podobě stručného vysvětlení, že nejde o změnu právního názoru na povahu rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb, neboť každé z těchto rozhodnutí mělo jiný ústavní a zákonný základ, a proto i jinou kvalitu. Stručně řečeno, podle čl. 1 ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, bylo totiž vyhlášením voleb rovněž stanoveno datum, kdy skončí volební období dosavadní Poslanecké sněmovny. Takovýto právní následek však s vyhlášením voleb do komor Parlamentu obecně spojen není (srov. čl. 34 odst. 4 Ústavy).
5. Také rozbor aktivní legitimace v bodech 28 až 42 je zcela nadbytečně rozvláčný. Postačovalo by objasnit, že jelikož nejde o právní předpis, lze tento kontrasignovaný právní akt prezidenta republiky napadnout ústavní stížností. Tedy v podstatě zachovat jen body 30 a 33. A upřesnit, že tento akt nazvaný rozhodnutí není výsledkem žádného právního řízení, nemohou tudíž ani existovat jeho účastníci, kteří by ho mohli napadnout. Nepochybně nejde o pravomocné rozhodnutí [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], kontrasignací předsedou vlády nabylo rozhodnutí platnosti a na vládu přešla odpovědnost za jeho realizaci (čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy). Tento akt by tak bylo možné napadnout jen jako "jiný zásah" do ústavně zaručených práv obecnou ústavní stížností, případně specifickou ústavní stížností politické strany podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy.
3. Odlišné stanovisko soudce Pavla Šámala
1. Nesouhlasím s většinou pléna, která usnesením odmítla návrh navrhovatele - skupiny 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení termínu voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 28. 12. 2020 č. 611/2020 Sb. na tom základě, že toto rozhodnutí prezidenta republiky nepředstavuje podzákonný právní předpis a ani soudně nepřezkoumatelný ústavní akt sui generis, nýbrž rozhodnutí, a to ve formálním i materiálním smyslu, přímo přezkoumatelné Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy (bod 27 usnesení), a závěru, že návrh byl podán někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu; body 30 až 43 usnesení]. Navrhovatel (skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky) koncipoval svůj návrh jako návrh na zrušení podzákonného právního předpisu (tzv. abstraktní kontrola norem), a svoji argumentaci proto nezaložil na porušení svých ústavně zaručených základních práv a svobod. Skupina senátorů ostatně nositelem základních práv v tomto případě ani není, těmito nositeli by museli být jednotlivci (senátoři), a návrh by tedy musel být založen na zcela odlišné argumentaci a podán odlišným navrhovatelem. Proto také Ústavní soud navrhovatele nevyzýval k odstranění vad návrhu, protože tyto byly v daném případě neodstranitelné (musel by totiž být podán návrh v jiném typu řízení - v řízení o ústavní stížnosti namísto v řízení o kontrole norem, a také jiným navrhovatelem, resp. jinými navrhovateli; viz body 33 a násl. usnesení).
2. Navrhovatel dovozoval svoji aktivní legitimaci k podání návrhu z ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, podle něhož je skupina nejméně 10 senátorů oprávněna podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Přitom odkázal na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), v němž bylo uvedeno, že rozhodnutí o vyhlášení voleb má smíšenou povahu, neboť obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň je aktem aplikace Ústavy.
3. Většina pléna Ústavního soudu v odůvodnění usnesení však odmítla rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny podle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy považovat za tzv. jiný právní předpis a ztotožnila ho s rozhodnutím, a to ve formálním i materiálním smyslu, přímo přezkoumatelným Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy (viz bod 27 usnesení). V odůvodnění většina uvedla, že proti právnímu názoru, že se jedná o tzv. jiný právní předpis, svědčí dvě zásadní okolnosti: formální a materiální. Z formálního hlediska povahu právního předpisu nelze v případě rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb dovozovat toliko z jeho formy, neboť z ústavního pořádku neplyne žádné obecné oprávnění prezidenta republiky k vydávání právních předpisů (na rozdíl např. od ústavního zmocnění pro vládu podle čl. 78 Ústavy nebo pro ústřední orgány státní správy a orgány státní správy a orgány územní samosprávy podle čl. 79 odst. 3 Ústavy nebo pravomoci zastupitelstev vydávat obecně závazné vyhlášky podle čl. 104 odst. 3 Ústavy). Z materiálního hlediska odkázala zejména na nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/04ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) - "Jezy na Labi"], že "k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec)", a paradoxně i na nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09, ve kterém je také zdůrazněno, že "[p]ožadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu".
4. Přitom však Ústavní soud dále uvádí, že povaha rozhodnutí o vyhlášení voleb je značně specifická, jelikož svými definičními znaky (konkrétní předmět úpravy, avšak neurčitý okruh adresátů) se jedná spíše o opatření a ústavní ani zákonná úprava výslovně nestanoví způsob jeho přezkumu (proto také Nejvyšší správní soud v případě vyhlášení voleb do obecních zastupitelstev ministrem vnitra dospěl k závěru, že se jedná o opatření obecné povahy - viz rozsudek ze dne 7. 11. 2012 č. j. 1 Aps 7/2012-50, in: www.nssoud.cz). Za této situace proto Ústavní soud vycházel přiměřeně ze závěrů obsažených v nálezusp. zn. IV. ÚS 2239/07ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267), kde uvedl: "[P]ojem rozhodnutí, jak je užíván v čl. 36 odst. 2 Listiny, je nutno vykládat autonomně a bez ohledu na pojmenování toho kterého právního aktu v rovině jednoduchého práva ... Lze tedy shrnout, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním smyslu je podřaditelné pod pojem ,rozhodnutí' ve smyslu tohoto ustanovení ústavního pořádku."
5. Tímto odůvodněním v bodě 26 usnesení se ovšem většina opět přihlásila k přiznání váhy normativnímu prvku implicitně zakotvenému v "opatření obecné povahy", kterým se rozumí jednostranný závazný právní akt, který není ani právním předpisem, ani rozhodnutím (tzv. negativní vymezení - např. v pojetí § 171 správního řádu); právní teorie jej, stručně řečeno, vymezuje jako smíšený správní akt, jenž leží někde na pomezí mezi individuálními správními akty (např. správními rozhodnutími) a normativními správními akty (např. vyhláškami ministerstev), přičemž jde vždy o určitou vzájemnou kombinaci, a to buďto řešení relativně konkrétní správní věci, avšak s dopadem na blíže neurčený okruh adresátů (konkrétně abstraktní akty), nebo o řešení obecných otázek se vztahem ke jmenovitě individualizovanému adresátovi či adresátům (abstraktně konkrétní akty). Podřazením opatření obecné povahy ve veřejné správě pod rozhodnutí podle čl. 36 odst. 2 Listiny a přezkumem návrhového řízení ve správním soudnictví podle § 101a a násl. soudního řádu správního je zaručena efektivní soudní ochrana, byť nejde o "klasické" akty individuální. Přes odůvodnění v bodě 26 však většina pléna rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení termínu voleb neposoudila jako "opatření obecné povahy", ač dosavadní judikatura Ústavního soudu by mohla i takovému posouzení nasvědčovat [viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/07ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409) nebo usnesenísp. zn. Pl. ÚS 14/08ze dne 18. 11. 2010, body 20 a násl.].
6. Smysl tohoto přístupu většiny v usnesení je zřejmý jen z toho, že jinak by totiž muselo jít o rozhodnutí Ústavním soudem nepřezkoumatelné po vzoru usnesení ze dne 5. 3. 2013sp. zn. Pl. ÚS 4/13(U 2/68 SbNU 485) ve věci amnestie prezidenta Václava Klause (kde ovšem šlo o zcela specifickou věc).
7. Definujeme-li si znaky ústavní stížnosti, pak musíme dovodit, že je
a) nástrojem fyzické nebo právnické osoby a
b) směřuje proti "pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod" [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy].
Další definiční znak pak představuje podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu podmínka, aby stěžovatel tvrdil, "že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl účastníkem ... bylo porušeno jeho základní právo nebo svobody zaručené ústavním pořádkem". Stěžovatelem může být samozřejmě i senátor nebo skupina senátorů, avšak každý z nich pak musí tvrdit, že napadeným aktem byla porušena jeho ústavně zaručená práva, což samozřejmě v dané věci splněno není.
8. Nesouhlasím s tvrzením většiny, že "[p]říkladem konkrétního zásahu do základních práv je ostatně právě navrhovatelem odkazovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09, kde v důsledku rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb (ve spojení s ústavním zákonem o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny) došlo k ukončení mandátu poslance (stěžovatele), a tedy k zásahu do základního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny, který proto předmětné rozhodnutí napadl ústavní stížností" (viz bod 25 usnesení). Je totiž pravda, že stěžovatel se ústavní stížností domáhal zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kontrasignovaného předsedou vlády, ale zároveň podle § 74 zákona o Ústavním soudu spolu s předmětnou ústavní stížností podal návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny. Uvedeným rozhodnutím prezidenta se cítil být dotčen zejména v základním právu plynoucím z čl. 21 odst. 4 Listiny, z něhož dle judikatury Ústavního soudu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 73/04ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.)] plyne i právo na nerušený výkon veřejné funkce. Porušení tohoto základního práva však ve skutečnosti spatřoval nikoli v protiústavním způsobu aplikace a interpretace právního řádu v ústavní stížností napadeném rozhodnutí prezidenta republiky, nýbrž v jeho právním základu, v ústavním zákonu č. 195/2009 Sb., který považoval za rozporný s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl. 22 Listiny a s čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 Ústavy. Rozhodnutí prezidenta republiky mu tedy v podstatě jen sloužilo jako tzv. podvozek k tomu, aby jako jednotlivec - poslanec - mohl napadnout ústavní zákon č. 195/2009 Sb., který ve skutečnosti zasahoval (nikoli napadené rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb) do jeho práva na nerušený výkon veřejné funkce. Proto také nálezem ze dne 10. září 2009sp. zn. Pl. ÚS 27/09byl zrušen ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, a rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, pozbylo platnosti podle § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu jako rozhodnutí, které má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona.
9. Nakonec i většina v jiné souvislosti v bodě 40 usnesení konstatuje, že "samotné stanovení termínu voleb v nyní posuzovaném případě (tzn. určení termínu se značným předstihem) představuje pouze příslovečný ,startovní výstřel' zahájení volební kampaně, který však sám o sobě ještě neznamená zásah do práv kandidujících politických stran nebo voličů. Teprve když by totiž byla vydána např. sankční rozhodnutí za porušení některé z naznačených zákonných povinností (pozn. které ovšem nejsou stanoveny v rozhodnutí prezidenta o vyhlášení termínu voleb, ale v zákonu č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů), otevřel by se procesní prostor pro soudní ochranu, v rámci které by bylo možno vyložit aplikovaná zákonná ustanovení ústavně souladným způsobem".
10. K definičním znakům ústavní stížnosti (viz bod 7 shora) je ještě třeba připomenout, že podmínka přípustnosti ústavní stížnosti podle § 75 zákona o Ústavním soudu (požadavek vyčerpat "všechny procesní prostředky") sice již její definiční znak nepředstavuje, leč povahu ústavní stížnosti nikoli nevýznamně dokresluje.
11. Jestliže chybí některý z definičních znaků ústavní stížnosti, nemůže o takovou stížnost jít. Tomu pak odpovídá, že jde "o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný" [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu]. Podle mého názoru tedy nejde o návrh podaný zjevně neoprávněnými subjekty, ale ani o návrh zjevně neopodstatněný (jak bylo také uvažováno v alternativním návrhu), neboť odmítnutí podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu má logicky přednost. S tím se ovšem většina dostatečně nevypořádává.
12. Pojetí aktu prezidenta republiky jako rozhodnutí má tedy logicky za následek, že nemůže být napadnut před Ústavním soudem ani subjekty podle § 64 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu, a současně ani jednotlivými fyzickými osobami (ústavní stížností), neboť ty nevyhnutelně postrádají podmínku, že prezidentův akt zakládá dostatečné individuální dotčení v podobě zásahu do jejich základních práv. Chybí zde totiž zásah "osobní, aktuální a bezprostřední", jak je v judikatuře Ústavního soudu stabilně zdůrazňováno, naposledy opakovaně ve věcech nouzového stavu a krizových opatření vlády.
13. Vzhledem k tomu by se podle mého názoru jevilo jako přiléhavější prohlásit akt prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny za nepřezkoumatelný, samozřejmě s limitem čl. 9 odst. 2 Ústavy (obdobně jako ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/13, byť tamní důvod byl jiný a značně specifický).
14. Nad rámec tohoto závěru považuji ještě za potřebné uvést, že dostatečně přesvědčivá není ani argumentace odmítnutí dosavadní judikatury obsažené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09(kauza Melčák), zejména když většinou přijaté usnesení může pro potenciální navrhovatele či stěžovatele oprávněně představovat jisté zmatení a nejistotu. K odklonu či překonávání judikatury by také nemělo docházet v usnesení, byť plenárním, ale mělo by se tak činit nálezem, zvláště když jde o tak zásadní nález, jako byl učiněn ve věci Melčák (tento závěr činím i přesto, že jsem si vědom obsahu § 13 zákona o Ústavním soudu). K tomu připomínám, že v tomto nálezu Ústavní soud konstatoval, že "předmětné rozhodnutí má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona. Pro uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.". Jsem si rovněž vědom, že mezi nyní posuzovanou věcí a věcí Melčák jsou určité rozdíly. Podle přezkoumávaného rozhodnutí prezident republiky podle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy a podle § 1 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 204/2000 Sb., vyhlásil volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a stanovil dny jejich konání na 8. a 9. října 2021. Naproti tomu ve věci Melčák znělo rozhodnutí jinak. Prezident republiky tehdy vyhlásil volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky "podle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy a v souladu s ústavním zákonem č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny" a stanovil dny jejich konání na 9. a 10. října 2009 (viz rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 1. července 2009 č. 207/2009 Sb.). Smíšená povaha rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb by však měla být stejná. Nejde-li však o akt orgánu veřejné správy, nýbrž o ústavní akt prezidenta republiky jako hlavy státu, není důvod jej nyní přiřazovat k pojmu rozhodnutí. Za situace, kdy je předem vyloučeno bezprostřední dotčení na ústavně zaručených právech, se jeví příhodnější zacházet s ním spíše jako s právním předpisem, u kterého není nutné tvrdit zásah do ústavně zaručených práv. Právní úprava opatření obecné povahy ve veřejné správě koneckonců reaguje na složitou právní realitu, která se mnohdy vymyká dichotomii normativní-individuální právní akt. Není proto namístě se tolik obávat toho, co již Ústavní soud vyslovil - ne každý smíšený akt se nutně musí chovat jako rozhodnutí. Přijaté procesní řešení mohlo být mnohem "čistší" a k vlastní judikatuře šetrnější, byť by byl výsledek stejný.
15. Většina se ani nevypořádala s tím, že obdobně z "jiného právního předpisu sui generis" vychází i recentní judikatura ke krizovým opatřením [srov. např. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 7/20ze dne 21. 4. 2020,sp. zn. Pl. ÚS 8/20ze dne 22. 4. 2020 (U 6/99 SbNU 485),sp. zn. Pl. ÚS 10/20ze dne 5. 5. 2020 (U 10/100 SbNU 565),sp. zn. Pl. ÚS 13/20ze dne 5. 5. 2020 (U 11/100 SbNU 576),sp. zn. Pl. ÚS 15/20ze dne 5. 5. 2020 a mnoho dalších]. Přitom nevidím příliš velký rozdíl mezi uloženou povinností nevycházet po určité hodině, zdržet se návštěv divadel, kaváren, školní výuky atd. (pro všechny ty, kdo by tak jinak činili) či podrobit se v určitém období karanténě, "testu na covid" apod. na straně jedné a uložením povinnosti jít volit jen ve stanovených dvou dnech (pro všechny ty, kdo se rozhodnou jít volit) na straně druhé.