83. Ústavně zaručené právo na účastenství výše uvedené skupiny osob (tím spíše, má-li k němu dojít prostřednictvím spolku na ochranu přírody a krajiny) nelze v žádném případě, a to ani nepřímo, dovozovat ze soukromoprávní úpravy občanského zákoníku, který stanovuje, že "má-li někdo věc u sebe, aniž mu svědčí domněnka podle § 1043, může uplatnit právo náležející vlastníku na ochranu svým vlastním jménem". Je totiž čistě na úvaze zákonodárce, zda přizná právo podání reivindikační a negatorní žaloby nejen vlastníkům, ale i pouhým detentorům, a to svým vlastním jménem. Nelze přitom ani při použití analogie, tím méně pak z ústavního pořádku, dovodit povinnost státu zaručit pouhým detentorům (nájemcům) účastenství ve správních řízeních. To platí tím spíše, pokud by v něm mohli vystupovat i v rozporu se zájmy vlastníka nemovitosti. To je konstrukt, který koneckonců ani občanský zákoník neumožňuje, neboť "žalobu podle § 1044 nemůže detentor úspěšně uplatnit proti vlastníkovi ani proti poctivému držiteli, který mu věc na základě smlouvy má předat do detence ..." (Spáčil, J. in Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník III. Věcná práva. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 252).
84. Kdyby se i přes výše uvedené argumenty cítily spolky, jakož i další osoby, kterým právní úprava nepřiznává účastenství v některých správních řízeních, dotčeny na svých právech a svobodách rozhodnutím správního orgánu (typicky rozhodnutím o umístění stavby či povolení stavby), mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud. Přezkum správních rozhodnutí správním soudem není vyloučen, přičemž procesní (žalobní) legitimace je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. založena již na prostém tvrzení o zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, a to ať už přímo, či v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Podmínkou pro procesní legitimaci k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. tedy není účastenství ve správním řízení. To, zda ke zkrácení práv žalobce správním rozhodnutím došlo, nebo ne, není otázkou procesní legitimace, ale legitimace věcné, resp. otázkou důvodnosti správní žaloby. Tyto závěry jsou v souladu nejen s názory právní nauky, ale rovněž s přístupem Nejvyššího správního soudu, podle něhož ve vztahu k § 65 odst. 1 s. ř. s. "aktivní žalobní legitimace ve správním soudnictví ... není podmíněna účastenstvím stěžovatelky v předcházejícím správním řízení, resp. řízení, jehož výsledkem bylo právě napadené rozhodnutí žalovaného" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014 č. j. 7 As 30/2014-26). Osoby, které mají za to, že byly na svých právech dotčeny rozhodnutím správního orgánu, jsou tak procesně legitimovány k podání správní žaloby (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), byť nebyly účastníky předcházejícího správního řízení, neboť nešlo slovy čl. 36 odst. 1 Listiny o "stanovený případ", kdy mohly vystupovat jako účastníci "u jiného orgánu".
85. V nyní přezkoumávané právní úpravě s ohledem na výše uvedené nelze spatřovat shodné či podobné prvky, jaké byly obsaženy v právní úpravě dřívějšího stavebního zákona, jehož ustanovení nepřiznávající účastenství v kolaudačním řízení vlastníku pozemku bylo zrušeno nálezemsp. zn. Pl. ÚS 2/99. Právě o tento nález navrhovatelka opírá svou argumentaci. Pomine-li Ústavní soud, že v předmětné věci došlo k vyloučení účastenství osoby ve správním řízení, jíž svědčí přímo vykonatelné právo podle čl. 11 odst. 1 Listiny (ne tedy jen právo užívací či nepřímo vykonatelné právo na příznivé životní prostředí), tak zejména toto vyloučení z okruhu účastníků mělo za následek nemožnost domáhat se svého práva u soudu. To vyplývalo z tehdejší, později rovněž zrušené právní úpravy obsažené v části páté občanského soudního řádu (§ 250 odst. 2). Ta totiž přiznávala žalobní legitimaci jen účastníkům řízení před správním orgánem. Jak však Ústavní soud upozornil v předchozích bodech, nyní je žalobní legitimace dána prostým tvrzením o zkrácení na svých právech a není podmíněna účastenstvím v předcházejícím správním řízení. V nyní posuzované věci tedy zásadně nedochází k vyloučení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Argumentace navrhovatelky, že soudní přezkum následuje až ex post, výše uvedené nevyvrátí. Napadenému správnímu rozhodnutí lze totiž na návrh žalobce přiznat odkladný účinek (§ 73 s. ř. s.).
86. Ústavní soud nespatřuje obdobné prvky nyní projednávané věci ani v nálezu ze dne 16. 1. 2007sp. zn. Pl. ÚS 36/05, jehož se navrhovatelka rovněž dovolává. Jeho podstatou totiž bylo to, že rozhodnutí o úhradách léčiv v České republice nebyla založena na objektivních kritériích, nebyla odůvodněna a současně nepodléhají soudnímu přezkumu, přičemž absence možnosti soudního přezkumu vedoucí k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny není v nyní projednávané věci dána. Ústavním soudem zrušená právní úprava navíc popírala princip rovnosti, resp. narušovala svobodnou soutěž na trhu humánních léčiv.
87. Jen pro úplnost Ústavní soud uvádí, že povinnost státu zajistit účastenství spolků en bloc ve všech správních řízeních nevyplývá ani z další judikatury Ústavního soudu, kterou navrhovatelka cituje, zejména z nálezusp. zn. I. ÚS 59/14. Byl to již Nejvyšší správní soud, který v rozsudku ze dne 15. 7. 2015 č. j. 2 As 30/2015-38 správně uvedl, že odkazovaný nález Ústavního soudu "nelze interpretovat tak, že by umožňoval environmentálním spolkům domáhat se ochrany práva na příznivé prostředí nebo dalších práv, která svědčí jeho členům, v každém řízení, kterého se takový spolek zúčastní ... Proto v dané věci není stěžovatel oprávněn namítat rozpor umísťované stavby s územním plánem bez dalšího, ale pouze v rozsahu, ve kterém se týká přírody a krajiny".
88. Pokud jde o tvrzený zásah do práva na příznivé životní prostředí, vysvětlil Ústavní soud výše v bodech 72 až 74, z jakého důvodu se rozhodl přistoupit k použití testu racionality.
89. V prvním kroku testu racionality se Ústavní soud nejprve zabýval vymezením podstatného obsahu tohoto práva. Podpůrně přitom vyšel z § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o životním prostředí"), podle něhož je životním prostředím "vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie". Samotný esenciální obsah tohoto práva byl pak doposud vymezen zejména právní naukou, která za něj v jeho hmotněprávní složce (existující vedle práva získat informace o životním prostředí) spatřuje "povinnost státu zajistit, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasahováno v takové míře, která by znamenala nemožnost realizace základních životních potřeb člověka. Stát tedy musí stanovit takové limity pro znečištění ... aby jednotlivci mohli v míře potřebné pro zachování zdraví uspokojovat své základní životní potřeby" (Tomozsková, V., Tomozsek, M. in Müllerová, H. a kol. Právo na příznivé životní prostředí: Nové interpretační přístupy. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2016, s. 140). Ve shodě s výše uvedeným a ve světle nálezu ze dne 17. 7. 2019sp. zn. Pl. ÚS 44/18lze tedy za podstatu práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny považovat závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka.
90. Následně Ústavní soud posuzoval, zda právní úpravou obsaženou v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech "podle tohoto zákona", ve znění novelizujícího zákona, došlo k zásahu do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Dospěl přitom k závěru, že nikoliv, neboť dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení. Ekologické spolky se navíc i nadále mohou účastnit správních řízení, a to těch, v nichž lze skutečně identifikovat možnost reálného a vážného dotčení ochrany přírody a krajiny. Zejména jde (vedle řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny) o řízení a postupy v režimu zákona o integrované prevenci, zákona o EIA a vodního zákona. Samotná podstata práva na příznivé životní prostředí, jak byla vymezena v předchozím bodě, však eliminována nebyla. Proto také nebyl důvod, aby následně Ústavní soud uplatnil přísnější test proporcionality (viz bod 74).
91. Právní úpravu obsaženou v napadeném ustanovení Ústavní soud současně považuje za legitimní, tím spíše, je-li vedena snahou o zrychlení územního a stavebního řízení. Namítá-li ve vazbě na porušení práva na příznivé životní prostředí navrhovatelka rovněž porušení práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny, nelze pominout, že toto ustanovení rovněž zakotvuje právo na projednání věci "bez zbytečných průtahů". Z vyjádření vlády plyne, že cílem novelizace zákona o ochraně přírody a krajiny bylo právě zamezení průtahům a nepřiměřené délce řízení, resp. povolovacích procesů ve stavebním právu. Navrhovatelka vychází v zásadě z toho, že neexistuje žádná studie, která by prokázala, že za průtahy v územním a stavebním řízení může právě široce vymezené účastenství spolků v těchto řízeních. Z ústavního pořádku však nelze dovodit povinnost předkladatele návrhu zákona (či pozměňovacího návrhu k němu), aby byl takový návrh podpořen kvalifikovanou studií, z níž by pramenily statisticky ověřené údaje, které by odůvodňovaly navrhovanou právní úpravu. Dlužno podotknout, že stejně tak zřejmě neexistuje ani studie potvrzující závěr opačný, s nímž operuje navrhovatelka. Vláda jako vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření naopak odkázala hned na několik pravomocných rozhodnutí správních soudů, které praktiky některých tzv. ekologických spolků ve správních řízeních označily za obstrukční jednání. Přestože nejspíše neexistuje studie komplexně posuzující délku všech jednotlivých povolovacích procesů v České republice ani příčiny údajné neúměrné délky některých z nich, lze vyslovit premisu, že s rozšiřujícím se okruhem účastníků řízení se délka těchto procesů v obecné rovině může prodlužovat. Čím je totiž okruh účastníků širší, tím více jednotlivých procesních úkonů je v souhrnu provedeno, což v konečném důsledku může prodloužit celkovou délku řízení. Při posuzování legitimity napadené právní úpravy Ústavní soud rovněž zohlednil svůj nález ze dne 17. 7. 2019sp. zn. Pl. ÚS 44/18týkající se návrhu na zrušení ustanovení zákona o EIA. V tomto svém nálezu Ústavní soud dospěl k závěru, že "zájem na urychlení povolovacího procesu prioritních dopravních záměrů a na jejich následné realizaci má odraz i v legitimním očekávání společnosti na přijetí takových opatření, která vedou ke snížení negativních důsledků zejména tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel a ke zlepšení stavu životního prostředí". To lze přiměřeně vztáhnout i na řízení o tzv. středně velkých záměrech.
92. V posledním kroku testu racionality je úlohou Ústavního soudu posoudit napadené ustanovení zákona z pohledu jeho racionality (rozumnosti) sensu stricto. V nálezu ze dne 17. 7. 2019sp. zn. Pl. ÚS 44/18Ústavní soud dovodil, že "musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku rozumnosti v rámci testu racionality zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatele, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni". Rovněž v nyní posuzované věci navrhovatelka zpochybňuje spíše kritérium vhodnosti a potřebnosti v rámci testu proporcionality (když test racionality navrhovatelka na rozdíl nejen od vlády a Hospodářské komory, ale i Veřejné ochránkyně práv neprovedla). Byť si lze jistě představit řadu, možná i vhodnějších a účinnějších způsobů, jak předcházet průtahům v některých správních řízeních, nehodnotí Ústavní soud ani v posledním kroku testu racionality napadenou právní úpravu jako protiústavní. Omezení účastenství spolků v některých správních řízeních navíc nebylo jedinou změnou mající vést k efektivnímu a rychlejšímu územnímu a stavebnímu řízení, nýbrž šlo o součást velkého množství doprovodných změn v předpisech v oblasti stavebního práva a práva životního prostředí (viz bod 2).
93. Ústavní soud nad rámec námitek navrhovatelky konstatuje, že napadenou právní úpravu neshledává rozpornou ani s čl. 7 Ústavy, podle něhož stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. I kdyby totiž Ústavní soud připustil, že k ochraně přírodního bohatství zásadní měrou přispívají právě tzv. ekologické spolky, nelze v samotném omezení jejich účastenství v některých správních řízeních spatřovat porušení čl. 7 Ústavy, který se v prvé řadě týká samotné činnosti státu. To platí tím spíše, když se tyto spolky mohou nadále účastnit správních řízení, v nichž lze identifikovat možnost dotčení přírody a krajiny (viz bod 90), a tudíž i přírodních zdrojů, resp. přírodního bohatství. Preventivní funkci ochrany životního prostředí a přírodního bohatství podle čl. 7 Ústavy plní zejména zákon o životním prostředí, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o EIA a zákon o integrované prevenci [srov. Syllová, J. Čl. 7 (Ochrana přírody). In: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 92). Účastenství spolků ve správních řízeních podle těchto zákonů však nebylo zákonem č. 225/2017 Sb. vyloučeno ani zúženo.
94. V návaznosti na předchozí bod Ústavní soud podotýká, že neshledal ani rozpor napadeného ustanovení s čl. 35 odst. 2 Listiny, který zaručuje právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Napadené ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny se totiž práva na informace o životním prostředí, které je na zákonné úrovni upraveno v samostatném zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o právu na informace o životním prostředí"), nikterak nedotýká. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že spolek coby právnická osoba je způsobilým žadatelem [§ 2 písm. c) zákona o právu na informace o životním prostředí] o informace o životním prostředí a že toto právo na informace není spojeno s účastenstvím spolků ve správních řízeních. Žadatel (spolek) svou žádost o informace o životním prostředí dokonce nemusí ani odůvodňovat (§ 3 zákona o právu na informace o životním prostředí), což představuje transpozici čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS, podle něhož žadatel nemusí prokazovat svůj oprávněný zájem na získání informací o životním prostředí (viz Jelínková, J. in Jelínková, J., Tuháček, M. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 29 a násl.).
95. Jde-li o námitku směřující k porušení mezinárodněprávních závazků České republiky, ani tu Ústavní soud nepokládá za důvodnou. Navrhovatelka dovozuje ústavní právo na účast spolků ve správních řízeních en bloc toliko z jednoho článku rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy č. 77 (31). Jak sama uvádí, toto právo dovozuje nepřímo, a to navíc bez jakékoliv bližší argumentace. Argumentace touto rezolucí, z níž navíc podle Ústavního soudu žádné takovéto právo nevyplývá, má nulovou ústavněprávní relevanci, neboť z důvodu její nezávazné povahy nemůže tato rezoluce omezovat zákonodárce při přijímání právní úpravy.
96. Opět nad rámec námitek navrhovatelky Ústavní soud podotýká, že napadené ustanovení zákona nepovažuje za neslučitelné ani s tzv. Aarhuskou úmluvou. Veřejná ochránkyně práv opomněla, že ani ta nezaručuje účast tzv. dotčené veřejnosti (spolků) ve všech rozhodovacích procesech, ale pouze při "rozhodování o specifických činnostech" (čl. 6 Aarhuské úmluvy). Podle čl. 6 odst. 1 písm. a) Aarhuské úmluvy pak každá smluvní strana bude zejména "uplatňovat ustanovení tohoto článku vzhledem k rozhodnutím o tom, zda povolit navrhované činnosti uvedené v příloze I". Z tohoto seznamu činností pak vychází vnitrostátní předpisy, zejména zákon o integrované prevenci. Podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o integrované prevenci přitom platí, že účastníky řízení o vydání integrovaného povolení jsou vždy mimo jiné občanská sdružení (spolky), jejichž předmětem činnosti je prosazování a ochrana veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů. Obdobně je účast tzv. ekologických spolků zaručena v řízeních podle vodního zákona (§ 115 odst. 7), popř. zákona o EIA, který tzv. dotčené veřejnosti poskytuje řadu procesních práv. Rovněž čl. 9 odst. 2 písm. b) Aarhuské úmluvy (přístup k právní ochraně) omezuje tam uvedené povinnosti na činnosti podle čl. 6, tj. nikoliv na všechny záměry a všechna řízení, ale pouze na ta vybraná, u nichž skutečně reálně hrozí závažný zásah do práva na příznivé životní prostředí. Lze proto konstatovat, že závazkům plynoucím z Aarhuské úmluvy napadená právní úprava dostojí. Nezávisle na tomto závěru je třeba dále upozornit na to, že z textu Aarhuské úmluvy "nelze dovodit, že by tato úmluva byla přímým pramenem jakýchkoliv občanských práv či závazků, natož práv či svobod základních" (usnesení ze dne 21. 11. 2007sp. zn. IV. ÚS 1791/07). Ustanovení Aarhuské úmluvy týkající se účastenství veřejnosti na některých rozhodovacích procesech nemají povahu self-executing (k vymezení např. Mlsna, P. in Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 109), pročež nemají přímý účinek (nález ze dne 30. 5. 2014sp. zn. I. ÚS 59/14, bod 19 ve spojení s bodem 5). I pokud by se tedy čl. 6 Aarhuské úmluvy vztahoval na jakékoliv stavební (či jiné) záměry, nelze z něj dovodit bezprostředně použitelné právo kohokoliv na účastenství v řízení o tomto záměru. V návaznosti na to lze zmínit i názor zastávaný v právní nauce, podle níž "mezinárodní smlouva, která není samovykonatelná, nemůže založit derogační pravomoc jakéhokoliv soudu" (Mlsna, P., Kněžínek, J. Mezinárodní smlouvy v českém právu: Teoretická východiska, sjednávání, schvalování, ratifikace, vyhlašování a aplikace. Praha: Linde, 2009, s. 184).
VIII. Závěr
97. O návrhu na zrušení § 70 odst. 3 věty první zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech "podle tohoto zákona" Ústavní soud z uvedených důvodů rozhodl tak, že se návrh zamítá.
98. Jelikož napadená ustanovení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona, ve znění zákona č. 225/2017 Sb., byla zásadním způsobem novelizována, a pozbyla tak v průběhu řízení před Ústavním soudem platnosti (body 55 až 57), Ústavní soud řízení o návrhu na jejich zrušení zastavil.
Odlišné stanovisko soudců Ludvíka Davida, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka k výroku I i k jeho odůvodnění
1. Uplatňujeme vůči výroku a odůvodnění výroku I nálezu odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. K tomuto závěru nás vedou následující argumenty.
2. Domníváme se, že přijaté omezení účastenství ekologických spolků ve správním řízení není racionální, neboť nevede k naplnění svého deklarovaného cíle. Navíc je nepřijatelným zásahem do koncepce správního soudnictví a tím i do principu dělby mocí jako součásti demokratického právního státu. Z těchto důvodů vede napadená úprava k porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny v jeho procedurální ochraně podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a k porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy garantujícího právní stát a dělbu mocí.
A. Nerozumnost napadeného omezení účastenství ekologických spolků ve správním řízení
3. Úpravou zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny") stát plní podobně jako úprava obsažená v dalších složkových předpisech ochrany životního prostředí závazek chránit přírodní bohatství vyjádřený v čl. 7 Ústavy, na který zakotvení práva na příznivé životní prostředí přímo navazuje [viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2016sp. zn. Pl. ÚS 30/15(N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.), bod 21]. Zákon o ochraně přírody a krajiny navíc provádí právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny.
4. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví jako nepřekročitelnou ústavní podmínku, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Vyloučení účastenství ve správních řízeních však může být v některých případech ústavně souladným zásahem do základních práv. Již dříve Ústavní soud dovodil, že vyloučení dotčené osoby ze správního řízení, jež se týká jejích základních práv a svobod, lze v zásadě zhojit dvěma způsoby. Buď tím, že dotčené osobě bude přiznána legitimace k podání správní žaloby, nebo že bude zrušeno konkrétní hmotněprávní ustanovení předpisu veřejného práva, ve kterém je účastenství vymezeno způsobem rozporným s výše uvedeným závěrem. Ústavní soud shledal jako racionálnější postup spočívající v derogaci konkrétního ustanovení hmotného veřejného práva, která umožní ochranu základních práv již v řízení správním. Podle prejudikatury Ústavního soudu je nicméně vždy třeba najít takové řešení, které by bylo bližší zásadě slušnosti a rozumnosti [srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 2/99ze dne 22. 3. 2000 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 16/99ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)]. Z uvedeného vyplývá, že omezení účastenských práv spolků podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba posuzovat zejména v souvislosti se zachováním jejich přístupu k soudní ochraně. Vedle samotného přístupu k soudní ochraně je však podstatná i efektivita soudního přezkumu.
5. Podle čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb. m. s.), který se vztahuje i na případy přezkumu rozhodnutí v oblasti ochrany přírody a krajiny, musí soudní ochrana zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a musí být čestná, spravedlivá, včasná a neměla by vyžadovat vysoké náklady. V případě, že by vyloučení ekologických spolků z některých řízení natolik zhoršilo jejich přístup k soudní ochraně, mohlo by se napadené ustanovení dostat do rozporu s citovanými požadavky [viz např. případ Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy ACCC/C/2004/6 (Kazachstán)]. Stejné požadavky je možné dovodit i z unijního práva, a to jak ve vztahu k účinnosti soudního přezkumu [viz např. rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") ze dne 15. 1. 2013, Križan, C-416/10, body 108-109], tak i např. k přiměřenosti nákladů soudního řízení (viz např. rozsudek SDEU ze dne 11. 4. 2013, Edwards a Pallikaropoulos, C-260/11). Aarhuská úmluva není přímo účinná a přímý účinek postrádají rovněž ustanovení unijního práva, která čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy provádějí (viz rozsudek SDEU ze dne 17. 10. 2018, Klohn, C-167/17). To však nic nemění na požadavku, že je-li možné interpretovat vnitrostátní normy vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy [srov. k této otázce nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/07ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409), nálezsp. zn. IV. ÚS 2239/07ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267) či nálezysp. zn. I. ÚS 59/14ze dne 30. 5. 2014 (N 111/73 SbNU 757), bod 19, nebosp. zn. II. ÚS 1685/17ze dne 18. 12. 2018 (N 204/91 SbNU 597), bod 26].
6. Souhlasíme s většinou v tom, že k věcnému přezkumu ústavnosti napadeného ustanovení je třeba přistoupit prostřednictvím testu racionality. Jsme však na rozdíl od většiny přesvědčeni o tom, že napadená právní úprava nenaplňuje čtvrtý krok testu racionality. I kdyby totiž bylo možno připustit, že sleduje legitimní cíl rychlého a hospodárného územního a stavebního řízení, je zřejmé, že tohoto cíle uspokojivě nedosahuje, a proto je právní úpravou nerozumnou.
7. Zákonodárci nelze upřít možnost optimalizace povolovacích řízení včetně stanovení okruhu účastníků a podmínek účasti na rozhodování, které se vláda dovolává. K dosažení deklarovaných cílů je však možné využít celou řadu možností, například posílit integraci povolovacích řízení, která by omezila opakované uplatňování námitek souvisejících s ochranou přírody a krajiny, nebo stanovit podmínky účastenství a případně i přístupu k soudní ochraně po vzoru podmínek účasti dotčené veřejnosti v řízeních navazujících na proces EIA, případně jiným způsobem, který by omezil možné zneužití účastenských práv. Takový postup ostatně předpokládá i čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, když hovoří o členech veřejnosti, "kteří splňují kritéria, pokud jsou nějaká stanovena".
8. Napadená právní úprava nicméně směřuje k dosažení svého cíle urychlit územní a stavební řízení způsobem, který se jeví jako nerozumný. Ústavně zaručeným právem ekologických spolků totiž je možnost proti vydaným rozhodnutím brojit žalobou z pozice dotčených neúčastníků. Pro stavebníky tudíž vyloučení spolků z účasti v řízení představuje pouze zdánlivé zlepšení dosavadního stavu. Odborná literatura k tomu uvádí: "Proklamované posílení pozice stavebníka vyloučením účastenství ekologických spolků se tak jeví spíše jako nedomyšlené a pro stavebníky v důsledku kontraproduktivní, neboť přesouvá těžiště nápravy pochybení správního orgánu do fáze soudního přezkumu, přičemž soudům nesvědčí jiný prostředek nápravy nezákonného rozhodnutí než jeho zrušení. Tím se paradoxně může doba nutná pro realizaci stavebního záměru namísto žádoucího zkrácení výrazně prodloužit." (Vomáčka, V., Židek, D. Omezení účastenství ekologických spolků: Pyrrhovo vítězství stavební lobby. České právo životního prostředí, 2017, č. 45, s. 36).
9. Je-li smyslem účasti ekologických spolků ve správních řízeních upozornit správní orgány na skutečnosti, které jim nemusí být z úřední povinnosti známé, pak se námitky, které se k těmto skutečnostem vztahují, v případech, v nichž bylo vyloučeno účastenství spolků ze správního řízení, objeví prvně až v soudním řízení. Pokud navíc může v důsledku výkonu rozhodnutí dojít k ohrožení, nebo dokonce k nevratnému zásahu do životního prostředí, jedná se o důvod přiznání odkladného účinku žalobě nebo kasační stížnosti. I relativně marginální vady správního rozhodnutí, kterým bylo možné předejít již v průběhu správního řízení nebo bylo možné je odstranit v řízení o odvolání, tak mohou být důvodem, proč se fáze před realizací záměru zbytečně protáhne o dobu řízení před soudem. Navíc v takovém případě hrozí případné opakování celého povolovacího řízení, které bude důsledkem faktu, že některé otázky nebyly správním orgánům známy v původním řízení; teprve poté pak bude případně následovat další soudní řízení před správními soudy.
10. Jak ve svém vyjádření potvrdila vláda, přijetí napadených ustanovení nebylo podloženo analýzou, která by dokládala, že právě účast ekologických spolků představuje zásadní zátěž pro řízení, ve kterých se posuzuje možné dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny. Tyto závěry není možné dovodit ani z rozhodovací činnosti správních soudů, které se s případy navazujícími na účast spolků v řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny setkávají setrvale. Proklamovaného vedlejšího účelu posuzované úpravy, kterým je odbřemenění správních orgánů, může být dosaženo na úkor zátěže správních soudů, která se nejeví jako přiměřená. Naopak se může stát, že se řízení jako celek stanou náročnějšími na finanční i lidské prostředky, pokud budou soudy opakovaně rušit a vracet přezkoumávaná rozhodnutí na základě námitek uplatněných ekologickými spolky poprvé v žalobě proti vydanému rozhodnutí.
B. Zásah do koncepce správního soudnictví a tím i do principu dělby mocí jako součásti demokratického právního státu
11. Jedním z principů, na nichž je vybudován ústavní pořádek České republiky, je dělba moci. Tento koncept se prolíná celou systematikou ústavního pořádku. Jeho základem je dělba (státní) moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní, která má textuální oporu v čl. 2 odst. 1 Ústavy a projevuje se systémem brzd a protivah [viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/02ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 47; nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/06ze dne 11. 7. 2006 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/15ze dne 2. 2. 2016 (N 22/80 SbNU 257; 87/2016 Sb.), body 41-42] nebo respektem k vymezení kompetencí jednotlivých mocí [nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/04ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)]
12. Jak vyplývá z výše uvedeného, důsledkem napadené právní úpravy je, že žalobci - ekologické spolky uplatňují argumenty či námitky proti správním rozhodnutím až před správními soudy, aniž by právní úprava umožňovala, aby tyto argumenty a námitky byly předloženy již v řízení správním. Ve vztahu k námitkám ekologických spolků, o kterých se veřejná správa v příslušném správním řízení nedozví, tudíž správní soudnictví nebude provádět soudní přezkum závěrů veřejné správy, ale prvotní hodnocení dané otázky, což je krajně nežádoucí. Napadená právní úprava tak posouvá prvotní hodnocení námitek ekologických spolků až do soudního řízení a celou tíhu rozhodování o nich nesystematicky přesouvá ze správních orgánů na správní soudy. V případě relevantních věcných argumentů před správními soudy pak bude zpravidla nezbytné zrušit napadené správní rozhodnutí, protože v soudním řízení neobstojí. Navíc na rozdíl od soudního řádu správního stanoví § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zásadu materiální pravdy a správní orgán jako strážce a ochránce veřejného zájmu bude povinen věc znovu posuzovat, jak již bylo vysvětleno výše. Systém správního soudnictví je totiž podle soudního řádu správního v České republice založen na tzv. kasačním principu a na přezkumu zákonnosti rozhodnutí správních orgánů před správními soudy. Takováto koncepce je udržitelná jen v případě, že správní orgány nejprve vydají správní rozhodnutí při zohlednění všech argumentů a skutkových závěrů, a to v rámci zpravidla dvoustupňového správního řízení, a teprve až poté přistoupí k přezkumu zákonnosti napadených správních rozhodnutí správní soud. V této koncepci není možné, aby soudy zasahovaly do pravomoci správního orgánu posoudit nejprve všechny okolnosti věci a vydat správné a zákonné rozhodnutí.
13. Narušení souslednosti správního a soudního řízení pak v konečném důsledku nerespektuje ústavně vyžadovanou dělbu moci mezi výkonnou a soudní mocí. Soudní moc totiž v případech vyloučení ekologických spolků ze správního řízení napadeným ustanovením musí suplovat činnost správních orgánů a současně vstupuje do jejich kompetence vydat správní rozhodnutí až po posouzení všech právních a skutkových argumentů. To však správní orgány za současného stavu zčásti činí jako účastníci řízení nejdříve až v průběhu řízení soudního.
14. Napadeným ustanovením tedy zákonodárce nesystematicky zasáhl do koncepce správního soudnictví ve velkém množství případů. Možnost účasti ekologických spolků ve správním řízení byla typově vyloučena v řízeních týkajících se např. povolování činností, které zasahují do krajinného rázu, do územního systému ekologické stability nebo do významných krajinných prvků. Soudy by se jako první měly zabývat také námitkami ekologických spolků proti kácení dřevin rostoucích mimo les pro účely výstavby (viz § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny), výjimkami z ochrany ohrožených druhů rostlin a živočichů, jejichž výskyt je zjištěn až po zahájení řízení podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (§ 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo prováděním některých činností ve zvláště chráněných územích (ve smyslu § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny). Spektrum uvedených případů je velmi široké, což je dáno například již tím, že významnými krajinnými prvky jsou ze zákona všechny lesy, rašeliniště, vodní toky, rybníky, jezera či údolní nivy [viz § 3 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny]. Navíc se nejedná o uzavřený výčet, neboť k podřazení řízení pod působnost § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vede i nepřímá vazba na chráněné zájmy. Omezení spolků se tedy vztahuje i na řízení, která se týkají např. provozu zdrojů znečištění ovzduší, pokud lze dovodit možný vliv na některou z chráněných částí přírody a krajiny.
15. Konečně nelze přehlížet, že úprava řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu sice počítá s aktivní legitimací osob, které nebyly účastníky správního řízení (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), ovšem tuto výjimečnou situaci nereflektuje dostatečným způsobem zbývající úprava řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Například není jasně upraveno, v jaké lhůtě mohou ekologické spolky z pozice neúčastníků správního řízení žalobu podat. Počítání lhůty pro podání žaloby se totiž podle § 72 odst. 1 s. ř. s. odvíjí od oznámení rozhodnutí žalobci "doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou".
16. I tato nejasnost poukazuje na to, že zákonodárce nevzal v napadené úpravě v potaz ani práva účastníků řízení, ani veřejný zájem na efektivitě soudní moci, ani dosavadní koncepci správního soudnictví a nastavení kompetencí správních orgánů a soudů. V rámci této koncepce správního soudnictví pak plošné vyloučení ekologických spolků z některých správních řízení není z výše popsaného pohledu ochrany dělby moci přípustné; to by bylo možné jen v případě, že by se jednalo o komplexní, vyváženou změnu právní úpravy ve vztahu k činnosti správních orgánů a fungování soudní moci, nikoli o dílčí nepromyšlený zásah nabourávající dosavadní koncepci vztahu mezi správním soudnictvím a správními orgány.
17. Dalším negativním zásahem do principu právního státu je pak v případě závěru správních soudů o nutnosti zrušit již vydaná a pravomocná správní rozhodnutí z důvodů ochrany práva na příznivé životní prostředí, ale třeba i z důvodů ochrany veřejného zájmu, též narušení právní jistoty všech osob (tedy i některých stavebníků) ve vztahu k pravomocným rozhodnutím správních orgánů, což je rozporné s principem právní jistoty jako důležité součásti právního státu zaručeného čl. 1 odst. 1 Ústavy.
18. Z důvodů výše uvedených jsme přesvědčeni, že napadená úprava vylučující ekologické spolky z některých správních řízení neobstojí, a měla být tedy Ústavním soudem zrušena, neboť nesměřuje racionálně k naplnění účelu, k němuž bylo toto opatření přijato, čímž dochází k zásahu do čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. V řadě případů totiž může dojít k prodloužení, nikoli zkrácení příslušných řízení. Navíc přijatá úprava vede k tomu, že jsou uplatňovány námitky a argumenty ekologických spolků až před správními soudy jako nova, čímž je neústrojně narušovaná koncepce správního soudnictví, což následně vede k zásahu do dělby moci, čímž dochází k porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy.