32. Napadeným usnesením zvláštní senát podle § 4 zákona č. 131/2002 Sb. a § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního odmítl návrh Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu, jemuž, jak bylo podrobně popsáno výše, předcházela poměrně složitá procesní situace. Stěžejní otázka, s níž se zvláštní senát musel při svém rozhodování vypořádat a od jejíhož řešení se v podstatné míře odvíjí posouzení ústavní stížnosti, se týkala závaznosti jeho dřívějšího usnesení č. j. Konf 55/2012-21. Jde o to, zda toto usnesení, kterým byl podle § 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnut kompetenční spor, vylučuje, aby ve stejné věci, z níž tento kompetenční spor vzešel, vznikl nový, avšak obsahově stejný kompetenční spor z důvodu změny rozhodovací praxe zvláštního senátu, k níž došlo v mezidobí a v jejímž důsledku by nyní byl tento kompetenční spor zřejmě rozhodnut odlišně. Podle stěžovatelky je takovéto nové posouzení kompetenčního sporu možné s ohledem na princip incidentní retrospektivy. Zvláštní senát tuto otázku ovšem posoudil jinak a z důvodů, jež budou dále rozvedeny, jeho závěrům přisvědčil také Ústavní soud.
33. Nepochybně není předmětem sporu, že rozhodovací praxe obecných soudů, byť jde u každého rozhodnutí vždy v první řadě o konkrétní věc týkající se konkrétních účastníků řízení, vytváří na straně adresátů právních norem očekávání, že se stejný právní názor uplatní i v jiných srovnatelných případech. V tomto ohledu přispívá ustálená judikatura k předvídatelnosti práva, což má pro jeho adresáty význam nejen z hlediska právní jistoty, ale také jejich rovnosti před zákonem.
34. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval účinkem (v souladu s příslušnou procedurou provedené) změny judikatury na právní vztahy, přičemž shledal, že nový právní názor se zásadně použije i v dosud probíhajících či v budoucnu zahajovaných řízeních. Jinými slovy, použije se princip incidentní retrospektivy judikaturního odklonu [např. nález ze dne 5. 8. 2010 sp. zn. II. ÚS 3168/09 (N 158/58 SbNU 345), nález ze dne 12. 12. 2013 sp. zn. III. ÚS 3221/11 (N 216/71 SbNU 531), nález sp. zn. II. ÚS 1955/15 nebo nález ze dne 10. 12. 2019 sp. zn. IV. ÚS 3500/18]. Nelze přehlédnout, že změna judikatury je ve své podstatě nápravou dříve vysloveného nesprávného právního názoru, aniž by bylo podstatné, zda tato nesprávnost byla dána od počátku, nebo vyvstala až v souvislosti s uplatňováním dřívějšího právního názoru v poměrech významně se odlišujících od těch, jež byly relevantní v době jejího vzniku. Pokud by se nový právní názor nepoužil ve věci, jejíž skutkový děj sice nastal před změnou judikatury, soud ale rozhodoval až následně, znamenalo by to, že by soud v těchto věcech musel vědomě použít "nesprávný" právní názor (nález sp. zn. II. ÚS 1955/15, bod 18). Přesto není namístě kategorický závěr, že se nový právní názor musí použít vždy. Jiný postup bude přicházet v úvahu za předpokladu, že jej odůvodňují konkrétní okolnosti věci při zohlednění práv všech dotčených účastníků řízení, zejména jednali-li by tito účastníci v důvěře ve správnost dosavadní judikatury a použití nového právního názoru by vedlo k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod [kromě v tomto bodu citovaných nálezů srov. i nález ze dne 5. 8. 2009 sp. zn. I. ÚS 566/07 (N 176/54 SbNU 209) a nález ze dne 13. 12. 2011 sp. zn. III. ÚS 1976/09 (N 208/63 SbNU 419)]. Obecný soud je povinen zohlednit nový právní názor buď tím, že jej použije ve svém rozhodnutí, nebo že vysvětlí, z jakého důvodu jej použít nelze. Z hlediska rovnosti před zákonem neobstojí, aby byl v jednom řízení (v tom, v němž byl právní názor změněn) nový právní názor použit ve prospěch jednoho z účastníků, zatímco u účastníků dalšího řízení, jejichž pozice by byla srovnatelná, by tento právní názor použit nebyl (nález sp. zn. II. ÚS 1955/15, bod 18).
35. Samotná změna judikatury ale neznamená, že by pravomocná rozhodnutí založená na odlišném právním názoru než tom, který se v judikatuře nově prosadil, bez dalšího pozbyla závaznosti či vykonatelnosti, ani neumožňuje na tato pravomocná rozhodnutí nahlížet jako na rozhodnutí nezákonná [srov. nález ze dne 29. 9. 1999 sp. zn. II. ÚS 9/97 (N 131/15 SbNU 245)]. Odlišný závěr by v podstatě znamenal nepřijatelný stav trvající nejistoty ohledně závaznosti a vykonatelnosti pravomocných rozhodnutí, jež by závisela na okolnostech nesouvisejících s věcí účastníků řízení, tedy z jejich pohledu na nahodilé skutečnosti, kterou nemohou nijak ovlivnit. Respektování právní jistoty všech osob, jejichž práv a povinností se pravomocné rozhodnutí týká, a jejich důvěry v právo a ve správnost aktů orgánů veřejné moci, je přitom nezbytným předpokladem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Nedojde-li zákonem stanoveným způsobem ke zrušení pravomocného rozhodnutí nebo nebude-li dána zákonem stanovená překážka jeho vykonatelnosti, pak tomuto pravomocnému rozhodnutí nelze odepřít zákonem předpokládané právní účinky jen z důvodu změny judikatury.
36. Tyto závěry lze vztáhnout i na změnu judikatury, která nesporně nastala v rozhodovací praxi zvláštního senátu a s níž se zvláštní senát musel vypořádat v napadeném usnesení. Jak vyplývá z usnesení č. j. Konf 55/2012-21, zvláštní senát jím shledal věcnou příslušnost soudu k rozhodnutí o žalobě stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout v souvislosti s plněním na základě neplatné veřejnoprávní smlouvy za období od května 2006 do prosince 2007. V usnesení č. j. Konf 10/2015-11, které bylo vydáno ve srovnatelné věci jiných účastníků řízení, však později tento svůj závěr korigoval a za věcně příslušný považoval správní orgán, neboť povahu "sporu z veřejnoprávní smlouvy" ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu může mít i rozhodování o nároku na vydání bezdůvodného obohacení. Ústavní soud konstatuje, že tento judikaturní odklon se nijak nedotkl závaznosti pravomocného usnesení č. j. Konf 55/2012-21, která podle § 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. působí nejen vůči stranám kompetenčního sporu a účastníkům řízení, nýbrž vůči všem [blíže k účinku usnesení zvláštního senátu srov. nález ze dne 23. 11. 2010 č. j. IV. ÚS 1743/10 (N 234/59 SbNU 379)]. Usnesení zvláštního senátu, kterým byl podle § 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnut kompetenční spor o pravomoc nebo věcnou příslušnost vydat rozhodnutí v konkrétní věci individuálně určených účastníků, zavazuje podle § 5 odst. 5 tohoto zákona také zvláštní senát a brání mu, aby k novému návrhu projednal a rozhodl stejný kompetenční spor týkající se totožné věci, a to bez ohledu na případný judikaturní odklon, k němuž posléze došlo v rozhodovací praxi zvláštního senátu a v jehož důsledku by zvláštní senát nyní patrně rozhodl kompetenční spor jinak. Nadto platí, že byl-li kompetenční spor jednou rozhodnut, jak tomu bylo ve věci nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007, pak v tomto rozsahu již tento kompetenční spor vlastně ani nemůže dále trvat či znovu vzniknout. Zvláštní senát proto nepochybil, jestliže na základě těchto úvah částečně odmítl nový návrh Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu podle § 4 zákona č. 131/2002 Sb. a § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Novému projednání a rozhodnutí kompetenčního sporu brání překážka věci rozhodnuté, jakož i s ní související skutečnost, že v důsledku dřívějšího usnesení zvláštního senátu nyní žádný kompetenční spor neexistuje.
37. Dále Ústavní soud konstatuje, že zvláštnímu senátu nelze vytknout ani způsob, jakým posoudil existenci kompetenčního sporu ve věci nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od ledna 2008 do prosince 2010. V rámci posouzení podmínek pro rozhodnutí kompetenčního sporu bylo pro zvláštní senát určující, zda Ministerstvo vnitra i okresní soud relevantním způsobem popřely svou pravomoc k vydání rozhodnutí, k čemuž u této části žalobou uplatněného nároku ze strany okresního soudu nedošlo. Zvláštní senát nemůže ovlivnit, jakým způsobem tyto orgány vymezily předmět kompetenčního sporu. Není jeho pochybením, že otázka věcné příslušnosti k rozhodování o nároku stěžovatelky je řešena ve více kompetenčních sporech, z nichž každý se týká jiného období, za které mělo bezdůvodné obohacení vzniknout. Zvláštnímu senátu by bylo možné vytknout nepřípustné štěpení nároku jen v případě, že by o věcně příslušnosti v každém tomto "dílčím" kompetenčním sporu rozhodl bez relevantního důvodu jinak. K tomu ale napadeným usnesením nedošlo.
38. Namítá-li stěžovatelka, že v posuzované věci jsou dány věcné důvody k tomu, aby o jejím nároku rozhodovalo Ministerstvo vnitra (zejména obsahová spojitost s ostatními stěžovatelkou uplatněnými nároky, jež se týkaly práv a povinností z veřejnoprávní smlouvy a o nichž Ministerstvo vnitra již rozhodlo), jde o námitku, která svým obsahem směřuje především proti dřívějšímu usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21. Toto usnesení ovšem není (a ani v minulosti nebylo) ústavní stížnosti napadeno. Vzhledem k překážce věci rozhodnuté tyto důvody nyní nemohou vést k jinému posouzení věcné příslušnosti, pokud jde o nárok stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007. Přesto lze uvedenou námitku vztáhnout alespoň k úvahám, které zvláštní senát vyslovil v napadeném usnesení jako obiter dictum, tedy nad rámec důvodů rozhodnutí, a v nichž dal najevo, že i kdyby kompetenční spor existoval ohledně věcné příslušnosti k rozhodnutí o nároku stěžovatelky za období od ledna 2008 do prosince 2010, pak by i v této části o něm měl rozhodovat okresní soud. Jde totiž o stejný nárok lišící se toliko tím, že se vztahuje k jinému období. Obdobný argument, byť ve prospěch jiného posouzení věcné příslušnosti, nakonec uplatňuje i sama stěžovatelka, podle níž by o jejím nároku měl v celém rozsahu rozhodovat jeden státní orgán.
39. Ústavní soud nepřehlédl, že část nároku na vydání bezdůvodné obohacení za období od ledna do dubna 2006 již byla posouzena v třetím rozhodnutí Ministerstva vnitra, které k tomu bylo zavázáno právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku č. j. 4 As 107/2017-30 (viz bod 11 tohoto usnesení). Usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 byl nicméně vázán i Nejvyšší správní soud, jehož rozsudku nelze přisuzovat takový význam, že z něj implicitně vyplývá přednost principu incidentní retrospektivy před překážkou věci rozhodnuté. Protože o věcné příslušnosti k rozhodnutí o nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007 již bylo usnesením zvláštního senátu pravomocně rozhodnuto, podle Ústavního soudu nedává žádný smysl, aby se věcná příslušnost ohledně nároku za období od ledna 2008 do prosince 2010 odvíjela právě od uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, a o zbylé části nároku tak rozhodovaly dva různé orgány. Takovýto postup by nepochybně nebyl v zájmu žádného účastníka řízení. Ústavní soud proto považuje za přiléhavé a rozumné úvahy zvláštního senátu, podle nichž by měl i o zbylé části tohoto nároku rozhodovat okresní soud.
40. Ve prospěch odlišného posouzení nelze nakonec přesvědčivě argumentovat ani poukazem na usnesení sp. zn. I. ÚS 2024/20, v němž Ústavní soud připustil, že princip incidentní retrospektivy se v otázce věcné příslušnosti nemusí použít bezvýjimečně. I tehdy šlo mezi účastníky řízení o spor týkající se nároku na vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout na úkor dopravce tím, že plnil závazek z veřejnoprávní smlouvy, a tedy podle usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015-11 měla být dána pravomoc správního orgánu. Současně však existovaly specifické skutkové okolnosti (zejména skutečnost, že v mezidobí již byl vydán pravomocný mezitímní rozsudek), které s ohledem na zájmy všech účastníků řízení opodstatňovaly, aby ve věci navzdory uvedenému právnímu názoru zvláštního senátu rozhodovaly obecné soudy. Stěžovatelka má za to, že v odůvodněných případech by mělo být možné připustit výjimku nejen z principu incidentní retrospektivy, ale i překážky věci rozhodnuté. Podle Ústavního soudu ale takovémuto prolomení brání povaha této překážky. Zatímco odůvodněná výjimka z principu incidentní retrospektivy umožňuje soudu při rozhodování věci zohlednit legitimní očekávání účastníků a dospět tak ke spravedlivému výsledku řízení, u prolomení překážky věci rozhodnuté by byla naopak zpochybněna jejich právní jistota, ačkoli právě jejímu dosažení má sloužit pravomocné rozhodnutí.
41. Ústavní soud proto v posuzované věci nezjistil žádné skutečnosti, pro které by měl v odmítnutí návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu spatřovat porušení práva stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. V tomto ohledu plně obstojí závěr o absenci kompetenčního sporu jednak z důvodu překážky věci rozhodnuté, jednak z důvodu, že ve vztahu k rozhodování o části nároku stěžovatelky nedošlo ze strany obecného soudu k popření jeho pravomoci. V podrobnostech lze odkázat na relevantní části odůvodnění napadeného usnesení. Tím byla fakticky vypořádána i námitka porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, které byla formulována spíše jako možný budoucí následek neústavního rozhodnutí o věcné příslušnosti.
VII. Závěr
42. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost. V souladu s čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. b) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., tak učinil v plénu, které si tímto rozhodnutím vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutím zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2021
Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu