217. Je úkolem zákonodárce najít cestu. Ústavní soud může pouze hodnotit její cíl, směr, kterým se k němu zákonodárce vydal, jeho intenzitu a dodržení ústavních pravidel pro zákonnou úpravu volebního systému, ať již bude zvolen návrat k metodám volebního kvocientu s více skrutinii, k počítání volebního výsledku nejdříve podle celostátního poměru hlasů a rozdělování mandátů v rámci volebních krajů, nebo jiným způsobem při zachování přibližně stejné váhy hlasu voliče a rovnosti šancí kandidujících stran.
Odlišné stanovisko soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy a Radovana Suchánka
Nesouhlasíme s výrokem nálezu ani s jeho odůvodněním, pročež k němu zaujímáme podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, toto odlišné stanovisko:
I. Čas a způsob přijetí nálezu
Ústavní soud dnes zrušil podstatná ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "volební zákon" nebo "zákon o volbách do Parlamentu"), která stanoví způsob přepočtu hlasů na mandáty. Bez nich výsledky voleb do Poslanecké sněmovny nelze zjistit. Učinil tak více než tři roky poté, co mu byl návrh na zrušení těchto ustanovení předložen, a dokonce teprve poté, co byly volby již vyhlášeny rozhodnutím prezidenta republiky č. 611/2020 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, vydaným dle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Podle našeho názoru tím plenární většina významně zasáhla do procesu přípravy voleb jak na úrovni politických stran a politických hnutí, tak na úrovni volebních orgánů a vystavila občany - v době nouzového stavu - bezprecedentní nejistotě, zda se podaří během krátké doby v Parlamentu přijmout novou zákonnou úpravu pravidel pro volbu jeho první komory.
Jen pro srovnání: tzv. velký volební nález [sp. zn. Pl. ÚS 42/2000ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.)], jímž byla zrušena podstatná část volební reformy zavedené zákonem č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, byl přijat za půl roku po vstupu zákona v platnost, resp. po jeho napadení před Ústavním soudem, a přitom rok a téměř pět měsíců před volbami. Oproti tomu jsme dnes - nikoli vinou navrhovatelky - v situaci, kdy "čas vypršel".
V této situaci se však Ústavní soud neocitl proto, že by se v plenárních diskusích podrobně zabýval předloženou zpravodajskou zprávou a pečlivě zvažoval argumenty svědčící pro či proti návrhu na zrušení napadených ustanovení. Plénu byl totiž návrh nálezu v nynější věci předložen soudcem zpravodajem teprve 19. ledna 2021, a to ještě jen jeho část (body 1 až 152), přičemž celý text jeho první verze byl dán soudcům k dispozici až ve čtvrtek 21. ledna. Plénum projednávalo návrh (spolu s dalšími pěti návrhy) hned v úterý dne 26. ledna t. r. a po přerušení jednání a rozeslání dvou doplněných verzí jej již dnes odpoledne schválilo, aby mohl být již zítra ráno vyhlášen. Soudce zpravodaj tak vystavil plénum neúměrnému časovému tlaku, zcela nepatřičnému vzhledem k významu i rozsahu zpravodajské zprávy. Přitom byl navrhovatelkou opakovaně dotazován na stav věci a upomínán, že "se krátí doba, kdy by Parlament ČR mohl do předpokládaného konce volebního období zareagovat na případný derogativní nález Ústavního soudu ČR". Vrcholem arogance je pak vyhlášení nálezu pouhých 19 hodin po jeho přijetí (aniž by však bylo soudcům dáno k dispozici jeho konečné znění), snad aby nebyl poskytnut patřičný prostor disentujícím soudcům k sepsání odlišného stanoviska.
To vše dává značně ponurý obraz o způsobu rozhodování Ústavního soudu v této věci.
Několikaleté otálení soudce zpravodaje s předložením návrhu rozhodnutí plenární většina v nálezu přesto aprobovala podrobným vysvětlováním toho, jak Ústavní soud - údajně v duchu zásady zdrženlivosti - vyčkával na osud různých poslaneckých iniciativ z opozičních řad (body 36 a 47). Takto by snad bylo možno argumentovat, kdyby v komorách Parlamentu byl v pokročilých fázích projednávání návrh novely volebního zákona, jenž má reálnou naději na to stát se zákonem (viz i čl. 40 Ústavy - shodnout se musí obě komory). Skutečnost je však taková, že šlo o běžné poslanecké iniciativy jednotlivých stran, jež prima facie neměly bez širšího konsensu o změně tak podstatné materie, jakou je úprava voleb, valnou naději na úspěch. Stejně tak argumentace, že "na ministerské úrovni probíhá delší dobu příprava zákona o správě voleb" (bod 48) a že neuspěly poslanecké pozměňovací návrhy předložené až ve 2. čtení k vládnímu návrhu zákona, jen dokládá příslovečný "tanec mezi vejci". Vždyť již na základě dat obsažených v nálezu (viz i bod 47) si jeho čtenář položí např. otázku: A co dělal Ústavní soud mezi 14. 9. 2018 (hlasování o vládním návrhu zákona v Poslanecké sněmovně ve 3. čtení, tisk 137) a 13. 11. 2019 (předložení poslaneckého návrhu, tisk č. 649)? Zdůvodňování, že nyní Ústavnímu soudu již "nezbylo než dále nevyčkávat a ve věci rozhodnout" (body 47 až 49), je chabou výmluvou, proč i přes návrh na přednostní projednání věci (plénem však neposouzený!) rozhodl až v době, kdy volby jsou již vyhlášeny a rozbíhá se jejich příprava.
Plénum si přitom bylo dobře vědomo vyjádření vlády, která sdělila, že "vyjadřuje obavy z derogace navrhovaných ustanovení zákona o volbách do Parlamentu bez existence náhradní pozitivní úpravy vyjednané na základě širokého politického konsensu ... Zkušenosti z minulých let přitom ukazují, že dosažení politické shody napříč politickým spektrem, resp. alespoň v rámci politických stran a hnutí zastoupených v obou komorách Parlamentu, nad modelem voleb do Poslanecké sněmovny není snadno a rychle dosažitelným cílem, neboť logicky každý z dotčených subjektů se snaží do právní úpravy vtělit takové prvky, které mu za dané politické konstelace vyhovují, a tyto zájmy jsou v mnohém navzájem protichůdné (srov. např. neúspěšnou snahu o prosazení tzv. řecké varianty v letech 2008-2009)".
Soudce zpravodaj promeškal dobu pro předložení vyhovujícího návrhu, a to bez ohledu na skutečnost, že volby byly již vyhlášeny. Je snad nesporné, že "zbourání" volebního systému 8 měsíců před volbami vyvolá velké politické pnutí a nejistotu, zda se do nadcházejících voleb podaří přijmout novou zákonnou úpravu, což může - při neúspěšném výsledku zákonodárného procesu - podlomit důvěru občanů ve fungování demokratického systému. Od tohoto způsobu rozhodování Ústavního soudu a jeho případných neblahých dopadů na stabilitu ústavního systému se proto zcela distancujeme.
II. Překážka rei iudicatae
Nález v bodu 40 výslovně shledává překážku věci rozhodnuté v rozsahu návrhu na zrušení 5% tzv. uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany [§ 49 odst. 1 písm. a) a odst. 2 volebního zákona], přesto však tento institut podrobuje meritornímu přezkumu [část IX.e), bod 147 a násl.] s ohledem na plynutí času a "systémový charakter prvků volebního systému" (bod 155). Přitom však argumentace navrhovatelky ani nález nepřinášejí pro nové věcné posouzení těchto napadených ustanovení nic zásadně nového. S tímto postupem proto nemůžeme souhlasit, neboť existuje-li překážka podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, nezbývá než v příslušném rozsahu návrh odmítnout pro jeho nepřípustnost.
Podobně procesní návrh vlády, aby byla odmítnuta pro překážku rei iudicatae část návrhu týkající se tzv. uzavírací klauzule pro koalice, nález vypořádává odkazem na pozměněnou podobu volebního systému (zákon č. 37/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákona č. 204/2000 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 64/2001 Sb., a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 273/2001 Sb.) a na tzv. komplexní argument, tj. že napadená ustanovení představují "systém vzájemně spjatých prvků" (bod 40).
Odmítnutí v této souvislosti relevance nálezůsp. zn. Pl. ÚS 25/96ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 42/2000tím, že "argumentace založená na nálezech, popř. i usneseních Ústavního soudu týkajících se právní úpravy techniky volební reprezentace před nabytím účinnosti zákona č. 37/2002 Sb. má proto jen relativní význam, protože se vztahuje k její jiné podobě (jiné volební kraje, jiná volební formule, systém dvou skrutinií)" (bod 40) je nepřiléhavé přinejmenším již v tom, že Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000v roce 2001 posuzoval v zásadě již stávající volební systém, tj. již s formulí dle D'Hondta (byť počínající dělitelem 1,42) a jedním skrutiniem. Znamená to pro futuro, že budou-li postupně napadena a posuzována jednotlivá zákonná ustanovení samostatně a poté znovu všechna najednou, o překážku věci rozsouzené nepůjde?
V případě uzavíracích klauzulí přitom neshledáváme žádný závažný důvod k překonání právních názorů, k nimž dospěl Ústavní soud ve své předchozí nálezové judikatuře.
III. Volební systém dle zásad poměrného zastoupení
Těžiště věcné argumentace podporující vyhovující výrok se odvíjí od vymezení toho, co jsou "zásady poměrného zastoupení" podle čl. 18 odst. 1 Ústavy, a to s logickým zdůrazněním odlišností od zastoupení většinového (část VIII.d). Nález přitom dává očividně najevo, že není vůbec snadné - při promítnutí hlasování do výsledku voleb, resp. přidělení mandátů volebním stranám - dosáhnout takovou "správnou poměrnost", a uznává, že jde o "složitý a po více jak století stále nedořešený problém reprezentace" (bod 204). Sám nález také hovoří o "pevných i proměnlivých prvcích právní úpravy volebního systému", přičemž ústavní pořádek ponechává v jím stanoveném rámci na uvážení zákonodárce, "jakým konkrétním obsahem volební systém naplní" (bod 72). Nález připouští i existenci tzv. volebních paradoxů, které však "samy o sobě nemohou být považovány za neústavní, protože jsou dílem náhody, resp. dílem souhry řady obvykle neopakovatelných okolností" (bod 69). Proto se ústavnost či neústavnost volebního zákona jeví v různých volbách - po zjištění výsledků - jinak. Požadavek "poměrnosti" je nadto oslabován uznanou politickou potřebou, aby z voleb vzešla akceschopná Poslanecká sněmovna a stabilní vláda (bod 115), čehož se ovšem dosahuje různými prostředky ("které omezí možnost provést myšlenku poměrného zastoupení do všech důsledků" - bod 147), aniž by musela nutně nastat jejich zásadní kolize s tímto volebním systémem. Proto se také naplnění tohoto systému zjevuje jen v určitých "zásadách", z nichž se v soudobých demokratických státech pravidelně připouštějí jisté výjimky. Nakonec nález uznává i to, že "matematická přesnost ,zrcadlového odrazu' volebního rozhodnutí voličstva v situaci, kdy je třeba hledat nejen diferenciační, nýbrž i integrační nástroje ... není ani realizovatelná" a že je třeba "přihlédnout k historickým negativním zkušenostem s fungováním zcela čistého poměrného zastoupení a jeho důsledkům" (bod 115). S tím vším souhlasíme, tím méně pak ale rozumíme důvodům derogačního výroku.
Jinak řečeno, zákonodárce se nepohybuje v abstraktně identifikovaném prostoru a zjednodušeně lze říci, že nelze vytvořit než systém spíše více poměrný či naopak poměrný spíše méně. Vést ostrý řez mezi těmito polohami není samozřejmě snadné, a protiústavnost konkrétní volební úpravy lze deklarovat zřejmě až v pozici, kdy je tzv. "za hranou". Otázkou je, kde se taková "hrana" nachází. Tak v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000Ústavní soud přiléhavě uvedl, že "v politické praxi používaný model ,poměrného zastoupení' proto může a také musí činit celou řadu koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává ,přivrácen', jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho zásadních aspektech alespoň přibližovat". V podobě volebního systému zavedeného zákonem č. 204/2000 Sb. (tzv. velká volební reforma) přitom shledal "existenci ... základní tendence k disfunkční a nepřípustné hypertrofii integračních prvků v systému poměrného zastoupení", jimiž byly: 1. velké množství malých volebních krajů (celkem 35), 2. pevný nejnižší počet mandátů rozdělovaných v každém volebním kraji bez ohledu na volební účast (v každém kraji nejméně 4 mandáty) a 3. zavedení upraveného systému volebního dělitele, podle nějž dochází k dělení počtu hlasů získaných stranou ve volebním kraji nejprve číslem 1,42. Ústavní soud tedy v r. 2001 shledal, že podoba volebního systému zavedená v roce 2000 se na onom pomyslném kontinuu posunula do té pozice, že se poměrnému zastoupení již nepřibližuje "v jeho zásadních aspektech", v "tendenci", v níž k němu již nebyl "přivrácen", a že jeho prvky představují "ve svém souhrnu již jakýsi hybrid". Dá se však toto říci o podobě volebního systému zavedené v roce 2002 zákonem č. 37/2002 Sb., kterou Ústavní soud nyní přezkoumával?
Zákon č. 37/2002 Sb. totiž 1. namísto 35 umělých volebních krajů jich stanovil 14, a to totožných s vyššími územními samosprávnými celky, 2. nezavedl znovu minimální počet mandátů přidělovaných ve volebním kraji - ten je výlučně závislý na počtu platných hlasů, které jsou v kraji odevzdány, a 3. upravil D'Hondtovu řadu volebního dělitele tak, že začíná číslem 1. Klíčové "většinotvorné prvky" tak byly buď opuštěny, nebo významně oslabeny. Nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/2000přitom neshledal jako neústavní ani sám institut rozdělení volebního území na volební kraje a přidělování mandátů v nich, ani omezení výpočtu volebního výsledku na jediné skrutinium, ani použití metody volebního dělitele jako takové (D'Hondtovy formule). Např. v usnesenísp. zn. II. ÚS 582/06ze dne 14. 5. 2008 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) se proto přiléhavě uvádí: "Naopak integrační prvky obsažené v nyní platné právní úpravě, byť vedou k patrnému znevýhodnění malých politických subjektů, neznamenají ani zdaleka příklon k většinovému volebnímu modelu. Kontrast mezi právní úpravou zrušenou uvedeným nálezem a stávající napadenou podobou zákona o volbách tento závěr potvrzuje."
Pro posouzení, zda lze volební systém považovat za ústavně souladný z hlediska požadavku voleb podle "zásad poměrného zastoupení", přitom podle nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000není rozhodný tzv. komplexní argument sám o sobě, jak se jeví z nálezu dnešního. Jde totiž o to, zda tato upravená (nyní posuzovaná) podoba volebního systému již představuje na onom kontinuu kýžené přivrácení (tendenci) v základních aspektech k proporcionálnímu systému, a to z hlediska globálního efektu volby Poslanecké sněmovny jako celku, anebo zda už je za touto "hranou". Nejde tedy (jen) o to, zda v některých volebních krajích působí více poměrně než v jiných, ale zda celkově (z hlediska celkového výsledku voleb do Poslanecké sněmovny s ohledem na poměry hlasů odevzdaných jednotlivým stranám a koalicím) nevykazuje příklon k většinovému systému, popř. k "hybridu", s nímž Ústava nepočítá. Na základě všech výsledků voleb, které podle něj proběhly (v letech 2002, 2006, 2010, 2013 i 2017), máme za to, že tomu tak není.
Jak se podává z dnešního nálezu, má být nyní kritickým určení volebních krajů, v nichž se rozděluje různý počet mandátů, a přitom volební výsledky nejsou mezi nimi prostupné. Zvláštní a konkrétní problém pak mají představovat Karlovarský kraj a Liberecký kraj, v nichž je tzv. volební práh (počet hlasů potřebný k zisku posledního přidělovaného mandátu) vyšší oproti krajům větším, v nichž se díky většímu počtu (hlasujících) voličů přiděluje mandátů více, což v celostátním výsledku poškozuje politické strany s menším ziskem hlasů.
V tomto "terénu" ovšem máme za to, že spíše než z historizujících úvah nad vývojem meziválečného a poválečného volebního systému měl nález vyjít z pečlivé analýzy volebních dat z jednotlivých voleb, jež se dosud uskutečnily na základě platné úpravy, jakož i z dosavadní bohaté, přesvědčivé a setrvalé judikatury Ústavního soudu jí se týkající, jež vedla k závěrům opačným těm, co nyní podporují derogaci. Ani jedno, ani druhé však v nálezu nenacházíme.
IV. "Separované" volební kraje
Přestože nález nakonec nezrušil volební kraje, jež jsou shodné s vyššími územními samosprávnými celky vymezenými ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (návrh na zrušení § 26 věty druhé volebního zákona byl zamítnut), došlo ke zrušení ustanovení § 49 odst. 4 volebního zákona, podle něhož "mandáty politickým stranám, politickým hnutím a koalicím, které postoupily do skrutinia, se rozdělují v rámci volebních krajů". Plenární většina v tom shledává neústavní problém vzniku Poslanecké sněmovny "cestou čtrnácti separovaných voleb v samostatných volebních krajích bez vzájemného propojení výsledku voleb" (bod 200). Přitom uvádí, že "samotné stávající členění volebního území na různě velké volební kraje není samo o sobě neústavní", neboť takovým je až "spolu s jinými prvky volebního systému" (bod 134), zároveň se ale domnívá, že "nelze volební území (na rozdíl od většinového systému) bez ústavní opory (ta v čl. 18 odst. 1 Ústavy chybí) rozdělit pouze na různě velké volební jednotky, které mají povahu samostatných volebních krajů" (bod 127). To dokládá rozpaky nad tím, jaký mají mít volební kraje význam.
Máme ovšem za to, že s námitkou různě velkých volebních krajů a v nich různého počtu volených poslanců, jakož i rozdělování mandátů "v rámci volebních krajů" stranám dle počtu hlasů v nich odevzdaných se Ústavní soud náležitě vyrovnal již v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 57/06ze dne 17. 4. 2009, v němž posuzoval podobu stávajícího volebního systému do Poslanecké sněmovny (ostatně asistent tehdejšího soudce zpravodaje byl soudcem zpravodajem v nynější věci). Stačí citovat:
"17. Teritoriální princip reprezentace je používán po staletí a jako takový svou podstatou, na rozdíl od jiných principů reprezentace (např. národnostní, výrobní, stranickopolitický, profesní, univerzitní, stavovský, korporační, rasový, materiální, osobní, legionářský u nás v roce 1921 atd.), nevyvolává námitky. Členění na organické (podle různých kritérií) a numerické územní volební jednotky (již Hare, Th. A Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal. 2. vyd. London, 1861, s. 27-87), popř. na teritoriální a personální volební jednotky (Braunias, K. Das parlamentarische Wahlrecht. Berlin-Leipzig, 1932, s. 131) je konečně známo a diskutováno již od 18. století a je trvalou součástí teorie moderního volebního práva. Stejně tak je převažujícím rozdělení volebního území podle jeho členění z hlediska subjektů federace nebo subjektů práva na samosprávu, přičemž z povahy věci plyne, že takové jednotky nebudou zpravidla stejné velikosti ...
18. ... Konkrétní praktická podoba je však obvykle dána na uvážení zákonodárce, není-li výslovně předepsána v ústavním textu. Např. Ústava Rakouska naopak vylučuje, aby území celého státu bylo jedním volebním obvodem, přičemž se jedná právě o ústavu, odkud byl převzat obrat ,podle zásad poměrného zastoupení' použitý v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR ...
19. Ústava ČR sice prohlašuje v čl. 5 volnou soutěž politických stran za základ politického systému, v žádném případě však z toho nelze dovodit, že by tato soutěž neměla probíhat na územním základě. Ten je sice podle pionýrských zastánců stranickopolitického systému (u nás již v roce 1906 Kunwald, G. Über den eigentlichen Grundgedanken des proportionalen Wahlsystems. Wien, 1906, s. 9) v rozporu s čistým poměrným zastoupením (hovoří o ,volající zjevné nespravedlnosti'). Celá konstrukce veřejné moci v Ústavě ČR je založena na zřízení obecním, krajském a státním, kterému je rovněž přizpůsobena organizační struktura politických stran jako základu politického systému. Proto spojení voleb s touto konstrukcí sice může vyvolat námitky z hlediska srovnání pozice různých kandidujících stran v různých volebních krajích (v podobě vyšších územních samosprávných celků), tyto námitky jsou zase vyvažovány právě tím, že místo numerických volebních jednotek jsou vytvářeny volební jednotky organické, které umožňují, aby se ve volbách promítla i názorová různost územních společenství občanů ve smyslu čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR. Je případné v této souvislosti připomenout, že pokus o vytvoření stejně velkých numerických volebních jednotek byl odmítnut hned v roce 1990 Federálním shromážděním, kde poslanci požadovali, aby volební jednotky pro volby do parlamentů odpovídaly tehdejším krajům podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Rovněž tak byl v roce 1992 odmítnut návrh na zdvojnásobení počtu volebních krajů, stejně jako v roce 2001 v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000zařadil Ústavní soud počet 35 umělých (numerických) volebních krajů mezi prvky, které ve svém úhrnu vedou k popření vlastností systému poměrného zastoupení. Představa, že poslanec bude svůj mandát (byť reprezentativní povahy podle čl. 26 Ústavy ČR) prakticky vykonávat v rámci volebního kraje, kde byl zvolen ..., a nikoli v nějaké abstraktní uměle vytvořené a jinak prakticky neexistující územní jednotce, je tak zakořeněnou součástí konstrukce základních prvků volebního systému v České republice.
20. ... z ústavních pravidel a zásad poměrného zastoupení ve smyslu čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR neplyne požadavek propojených volebních jednotek. Je věcí volebního zákonodárce podle čl. 20 Ústavy ČR, aby rozhodl, zda zvolí tuto formu jako v letech 1990-1998, nebo zda uplatní metody uzavřených volebních obvodů, ze kterých se již výsledky dále nepřenášejí. Každý z nich je proto samostatnou volební jednotkou, která s výjimkou výpočtu tzv. uzavírací klauzule nezávisí na volebních výsledcích v jiných volebních jednotkách. V tom konečně spočívá přednost použití formule největšího volebního průměru, a nikoli formule volebního kvocientu. Namítané znevýhodnění menších politických stran je v takovémto uspořádání volebních jednotek pouze důsledkem toho, že voliči rozhodli, která kandidující strana je tzv. menší nebo tzv. větší. Jedná se o veličiny politické, a tedy proměnné (viz příklad ČSSD), nikoli sociologické, a tedy stálé, kde jsou ústavní kritéria nastavena jinak (např. ochrana náboženských a národnostních skupin). Srovnávání výsledků v různých volebních obvodech proto může sloužit jen jako argument pro návrat k dřívější volební formuli, k zavedení např. celostátního volebního obvodu, popř. každé další varianty poměrného zastoupení (s výjimkou automatického volebního čísla, které čl. 16 odst. 1 Ústavy ČR vylučuje), nikoli však jako argument proti stávajícímu rozdělení volebního území, kterému rovněž nelze upřít racionální základ ...
21. Co se týče ... rozdělení mandátů mezi kraje po použití D'Hondtovy formule, je třeba uvést, že rozdělení mandátů mezi volebními kraji nezávisí na volební formuli největšího průměru (D'Hondtova formule), dokonce nezávisí ani na systému volebního dělitele. Stejně tak může být použito v rámci systému volebního kvocientu, jak tomu bylo ve volbách v roce 1996 a 1998. Ustanovení § 48 odst. 1 až 3 jsou prakticky od roku 1995 beze změny a jsou přejata z volebního zákonodárství roku 1990 (popř. 1920 či 1946). Proto je námitka neústavnosti § 48 zákona o volbách do Parlamentu zjevně neopodstatněná. V návaznosti na to nelze přihlédnout ani k požadavku na zrušení § 51, neboť se jedná pouze o akcesorické ustanovení k řešení problémů při praktické aplikaci § 48 zákona o volbách do Parlamentu ...
23. ... O počtu mandátů přidělených volebním krajům rozhoduje účast voličů na volbách v těchto krajích. Počet mandátů pro volební jednotky tak není stanoven dopředu bez ohledu na volební účast nebo jen podle počtu občanů zapsaných v seznamech voličů, nebo dokonce podle počtu obyvatel. V tomto směru jsou v České republice prvky poměrnosti výrazně posíleny ve srovnání s jinými státy. O počtu mandátů, které ve volebním kraji získá konkrétní politická strana, rozhodne zase jen přízeň voličů pro tuto stranu, nikoli náhoda. Je přitom předvídatelné, kolik mandátů připadne jednotlivým krajům a jaký podíl hlasů bude muset v takovém případě politická strana získat, aby jí byl přidělen alespoň jeden mandát. Hlasy ve volbách odevzdávají voliči a i nejtěsnější rozdíl vedoucí k nepřidělení mandátů je matematicky zdůvodnitelný a plynoucí ze zákonitostí poměrného zastoupení. Považuje-li navrhovatel účast voličů a jejich rozhodování za náhodu, tak z hlediska ústavního jde o argument zcela nepřípadný (viz potřebný počet hlasů na zisk mandátu v Libereckém kraji ...). Navrhovatel přitom pomíjí, že určité znevýhodnění menších stran v některých krajích může často vést k určitému zvýhodnění v jiných volebních krajích, aniž uvádí, kolik by tedy takových volebních krajů mělo být (pokud by mělo být území vůbec děleno) a z čeho by se přitom mělo vycházet (příkladem takového volebního inženýrství byla např. Ústava Francie 1791)."
K tomu z hlediska ústavního netřeba ničeho dodávat. Snad jen to, že na rozdíl od plenární většiny neshledáváme nezbytným, aby Ústava v čl. 18 odst. 1 výslovně stanovila, že se volby do Poslanecké sněmovny konají ve volebních krajích a že mandáty se přidělují dle počtu hlasů v nich odevzdaných. Argument, že v některém státě tak ústava stanoví, postrádá na váze, když v jiných státech taková úprava v ústavě schází, a přesto se v nich mandáty přidělují dle výsledků hlasování v různém počtu vícemandátových volebních obvodů. Jak se podává i z výše uvedeného, tato domnělá "absence" ústavní úpravy nemůže být vykládána jako záměrný pokyn k eliminaci významu výsledků hlasování v jednotlivých volebních krajích pro přepočet odevzdaných hlasů na mandáty.
Volební kraje totožné s vyššími územními samosprávnými celky v jejich významu vícemandátových volebních obvodů (nikoli tedy jakýchsi pouhých volebních jednotek sloužících jen k organizaci voleb a prvotnímu sečtení hlasů) považujeme současně i za významný nástroj politické decentralizace, která brání oligarchizaci moci v politických stranách, čímž přispívá k dělbě moci ve státě. Skutečnost, že jsou některé samosprávné kraje malé, je dáno rozhodnutím ústavodárce; toto rozhodnutí sice nemusí být nejlepší možné, nesnižuje však legitimitu, natož ústavnost politického rozhodnutí "obyčejného zákonodárce", který dle nich vytvořil plnohodnotné kraje volební. Nepodloženou je přitom teze nálezu, že celkové volební výsledky generované na základě výsledků hlasování ve volebních krajích "nemohou splnit podmínku vyjádření podpory jednotlivých politických programů politických stran v měřítku celého státu" (bod 127).
Považuje-li nález za určující navrhovatelčin argument, že v Karlovarském kraji představuje tzv. přirozený volební práh pro zisk alespoň jednoho mandátu 10 až 14,8 % hlasů (bod 130), dovolujeme si k tomu upozornit, že argumentace nálezu, jíž se tomuto argumentu přitakává ("Zde se tak nemohou naplnit požadavky nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000k přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny, kde Ústavní soud konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.") je nepřiléhavá, neboť odkazovaná pasáž v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000se netýkala tzv. přirozeného volebního prahu, ale výše umělé celostátní omezovací klauzule pro jednotlivě kandidující strany.
Sluší se znovu připomenout, že je zcela v souladu s principem rovného volebního práva, když počet poslanců volených v jednotlivých volebních krajích (počet v nich rozdělovaných mandátů) je výlučně závislý na celkovém počtu platných hlasů odevzdaných v tom kterém volebním kraji, jak to stanoví § 48 volebního zákona, s jehož zrušením rovněž nesouhlasíme.
V. D'Hondtova metoda
Ani v uplatnění D'Hondtovy metody volebního dělitele - v kombinaci s jinými prvky stávajícího volebního systému - nespatřujeme žádnou neústavnost. Již citované usnesení, na něž poukazovala navrhovatelka i vláda, jež ale nestálo plenární většině za pozornost, uvádí:
"22. Navrhovatel konečně uvádí ..., že neústavnost volebního zákona spočívá zejména v jeho § 50, který zakotvuje přepočet hlasů na mandáty podle D'Hondtovy metody. Ústavní soud zde připomíná, že v nálezu č. 64/2001 Sb. se vyjadřoval k ústavnosti této formule nikoli v podobě, jak je zakotvena v § 50 odst. 1 až 3 zákona o volbách do Parlamentu, nýbrž v podobě, která mohla vést k narušení rovnosti kandidátních listin ... Samotné zpochybnění volební formule největšího průměru (označení této formule jménem V. D'Hondta je regionální, v USA stejný model formuloval T. Jefferson ... o téměř sto let dříve - blíže k označování volebních formulí Filip, J. O účelovosti a věcných argumentech při novelizaci volebních předpisů. Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 2000, č. 2) pak nemůže obstát, neboť nevede k náhodným výsledkům či volební loterii, jak to označuje navrhovatel. Tato formule je založena na matematické metodě, která je sama o sobě neutrální a působí rozdílně teprve ve spojení s různou velikostí volebního obvodu, popř. počtem kandidujících stran. To konečně názorně dokazují výsledky voleb do zastupitelstev krajů s volebními obvody od 45 do 65 mandátů. Samotná formule, jak ji formuloval její autor Victor D'Hondt (Systeme pratique et raisonné de représentation proportionnelle. Brusel, 1882), zní takto: ,žádná skupina nemůže získat mandát nebo další mandát, dokud jej nezíská jiná skupina, které na mandát nebo další mandát připadne větší počet hlasů' (citováno dle Cahn, E. Das Verhältniswahlsystem in den modernen Kulturstaaten. Berlin, 1909, s. 315). Mandáty se proto v rámci volebních jednotek postupně přidělují v pořadí té kandidátní listině, které na právě přidělovaný mandát připadne největší průměr hlasů. V menších volebních obvodech proto může skutečně mírně zvýhodňovat větší politické strany. Kdo je však větší politickou stranou, o tom nerozhoduje tato formule či náhoda, nýbrž voliči. Na zdůrazněném příkladu Libereckého volebního kraje navrhovatel neprokázal, že by zde byla jiná kandidující strana, která by měla na poslední mandát menší průměr hlasů, než byl zisk Strany zelených. Poslední mandátový podíl ODS v pořadí představoval 20 911,75, zatímco Strana zelených by na tento mandát vykázala průměr 20 646 hlasů.
23. Neobstojí proto ani námitka porušení principu racionality a předvídatelnosti práva ... Použití Hareovy formule volebního kvocientu pro rozdělení mandátů mezi volební kraje (§ 48), stejně jako D'Hondtovy formule největšího průměru pro přidělení mandátů kandidujícím politickým stranám, které dosáhly nejméně dvacetiny z celkového počtu platně odevzdaných hlasů (§ 50 odst. 1 až 3), jsou postupy založené nikoli na náhodné generaci výsledku jako např. při losování, nýbrž na přesném matematickém propočtu. Jejich použití je praktickým ztělesněním systému poměrného zastoupení, nikoli jeho překroucením či vyvrácením. Obě formule jsou přitom, historicky vzato, spjaty se samotnými základy tohoto systému."
Jestliže tedy nález uvádí, že "ústavní princip zakotvený v čl. 18 odst. 1 Ústavy však požaduje, aby poměr mezi obdrženými hlasy a získanými mandáty nebyl dílem náhody, nýbrž pravidel zakotvených ve volebním zákoně podle čl. 20 Ústavy" (bod 94), citovaná argumentace naplnění tohoto požadavku spolehlivě dokládá.
VI. K argumentaci ústavní listinou z roku 1920 a zákony vydanými za její platnosti
Jakkoli lze ocenit, že plenární většina šla v nálezu ad fontes, máme za to, že argumentace ústavní listinou z roku 1920 a řádem volení do poslanecké sněmovny z téhož roku (zákon č. 123/1920 Sb., kterým vydává se řád volení do poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů), popř. následnými ústavními či zákonnými úpravami (body 86 až 90, 136) není při zkoumání napadené úpravy právně relevantní ani přiléhavá. Československo bylo státem s jinými předchozími historickými zkušenostmi, s jinou strukturou území i obyvatelstva, s jinak utvářeným stranickopolitickým systémem atd., což se týká nejen tzv. první republiky, ale i poválečného období i posledních let československé federace. Totéž se ovšem týká i odkazů na ústavu tzv. Výmarské republiky (bod 83). Lze se vůbec při nynějším přezkumu dovolávat "historické zkušenosti" první Československé republiky s tehdejšími politickými stranami národnostních menšin či "politické situace po volbách v roce 1946" (bod 136)? Plenární většina si ani neujasnila, zda nyní neguje závěry uvedené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/96, v němž se uvádí, že:
"... je Ústavní soud nucen položit si nejprve otázku, zda ústavní formulace principu poměrného zastoupení, která neobsahuje žádné omezení tohoto principu, znamená pro prováděcí volební zákon závazek nepřipouštějící žádnou úpravu, která by poměrné zastoupení tím či oním způsobem omezila. Pokud jde o ústavu z roku 1920, lze z jejího textu sotva dovozovat závazné důsledky pro koncepci volebního zákona, který byl vydán na základě ústavy z roku 1993. Po první světové válce nastala totiž doba vítězného tažení poměrného zastoupení napříč Evropou a evropské státy teprve později získávaly zkušenosti s vlastnostmi a funkcí poměrného zastoupení. V oné době nebyla omezovací klauzule ani teoreticky koncipována, ani prakticky prováděna. Proto formulace ústavy z roku 1920 o poměrném zastoupení je z tohoto hlediska neutrální a neobsahuje ,per definitionem' apriorně ani omezovací klauzuli, ale ani její zákaz.
Teprve zkušenosti evropských parlamentů před druhou světovou válkou a po ní přispěly ke hledání způsobů, jimiž lze omezit přílišnou roztříštěnost politického spektra v parlamentu. Nebyly to pouze zkušenosti Říšského sněmu Výmarské republiky anebo první Československé republiky, ale zejména též zkušenosti francouzské, které zvláště výrazně ve čtvrté republice (1946-1958) potvrdily, že přílišná diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné zastoupení se mohou stát nástrojem politické destabilizace a prvkem destrukce ústavního státu.
Teoretické přehodnocení principu poměrného zastoupení a změna politické praxe v současných státech reprezentativní demokracie odpovídají zcela převažujícímu názoru, že zavedení určitých závažnými důvody podmíněných omezujících opatření do principu poměrného zastoupení není v rozporu s charakteristikou volebního systému v ústavě či volebním zákonu jakožto poměrného zastoupení, jestliže a pokud tato opatření neomezují poměrné zastoupení podstatnou měrou ...
Ústava v tomto směru nenavazuje na ústavu z roku 1920, ale na teoretický základ a institucionální řešení soudobých demokratických států, které praktikují poměrné zastoupení většinou v tak či onak limitované podobě. Proto také prosté srovnání obou textů ústav nevypovídá nic o konkrétní úpravě poměrného zastoupení. Ze dvou shodných ústavních textů, které však platily v rozdílných historických érách, při nikoli zcela adekvátních koncepcích reprezentativní demokracie a vlastně i ve dvou odlišných státech, nelze dovodit nezbytnost zcela shodné konkretizace zákonodárné úpravy volebního systému."
VII. Závěrem
Netvrdíme, že současná podoba volebního systému poměrného zastoupení, která - i po nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000- zachovává některé prvky tzv. velké volební reformy z roku 2000, je podobou ideální, nejspravedlivější, jedinou možnou, a tedy nezměnitelnou. Máme jen za to, že ve svém celkovém působení se nezpronevěřuje pokynům čl. 18 odst. 1 Ústavy, podle nějž se volby do Poslanecké sněmovny konají mj. na základě rovného volebního práva podle zásad poměrného zastoupení. Jistě lze mít za to, že těmto zásadám bude lépe odpovídat volební model jiný. Takový výběr ale dle našeho názoru již není věcí rozhodování Ústavního soudu a jeho momentální plenární většiny, ale záležitostí politické úvahy demokratického zákonodárce.