136. Ustanovení § 4a odst. 4 liniového zákona (a obecně § 4 téhož zákona) umožňuje (stejně jako obecná právní úprava soudního přezkumu správních rozhodnutí), aby správní soud přiznal na návrh (zde vyvlastněného) po vyjádření žalovaného (zde vyvlastňovacího úřadu) žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí odkladný účinek. Zákon (§ 4a odst. 4 a § 4 liniového zákona ve spojení s § 73 s. ř. s.) pro přiznání odkladného účinku pak stanoví celkem tři předpoklady: (1) žalobce je závažně ohrožen ve svých právech, (2) přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a (3) přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným zájmem. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě soud nepřezkoumává v mezích žalobních bodů žalobou napadené výroky rozhodnutí (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), ale zjišťuje jen existenci uvedených zákonných předpokladů pro přiznání odkladného účinku. Rozhodnutí o přiznání odkladného účinku je podle své povahy dočasným rozhodnutím, neboť platí do doby pravomocného skončení řízení ve věci samé.
137. Tvrdit a osvědčit první z předpokladů pro přiznání odkladného účinku žalobě, tj. že žalobce je závažně ohrožen ve svých právech, je povinen žalobce, který se přiznání odkladného účinku domáhá svým návrhem. Stačí pak toliko prokázání předpokladu závažného ohrožení jeho práv, nemusí do jeho práv (typicky právě práva na ochranu obydlí) být bezprostředně zasahováno, např. vystěhováním (k tomu přiměřeně srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005 č. j. 8 As 26/2005-76). Zároveň se tento odkladný účinek nesmí dotknout nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob, což by však v těchto typových věcech nemělo činit větších problémů. Konečně pak zpochybnění přiznání odkladného účinku žalobě z důvodu rozporu s veřejným zájmem je na žalovaném. Neučiní-li tak žalovaný, nepřizná soud odkladný účinek žalobě jen v případě, že nesplnění těchto předpokladů vyplyne z obsahu soudního či správního spisu (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 10. 2003 č. j. 52 Ca 9/2003-144, publ. pod č. 87/2004 Sb. NSS). Odkladný účinek žaloby je pak soudně přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují (např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016 č. j. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS.), čímž pak právě dochází k ochraně práv vyvlastňovaného. Stejnou možnost má pak vyvlastňovaný i v případě kasační stížnosti. Odkladný účinek je pak možno přiznat v řízení o kasační stížnosti o rozhodnutí správního orgánu i v těch situacích, kdy o odkladném účinku krajský soud vůbec nerozhodoval nebo návrhu na přiznání odkladného účinku nevyhověl (§ 107 ve spojení s § 73 s. ř. s.).
138. Bude tedy vždy na správním soudu, aby v každé konkrétní věci posoudil na jedné straně závažné ohrožení práv vyvlastňovaného a na druhé straně důležitý veřejný zájem, bude-li vyvlastňovacím úřadem tvrzen. Intenzita zásahu do práv vyvlastňovaného může být podle názoru Ústavního soudu v obecné rovině relativně vysoká, nicméně vždy bude záležet na individuálním posouzení každé jednotlivé věci.
139. Měl-li by vyvlastňovaný - fyzická osoba bydlící v dané nemovitosti - rodinu a vedl-li by v dané nemovitosti rovněž společnou domácnost s jejími dalšími členy, má Ústavní soud za to, že by vyvlastnění zpravidla zasáhlo v určité míře rovněž do práva vyvlastňovaného na rodinný život, neboť nucená změna obydlí zasáhne do chodu jeho rodiny, domácnosti a života všech jejích členů se vším, co k tomu patří, a to zejména v závislosti na vzdálenosti místa, v němž se bude nacházet nové obydlí od místa obydlí původního; v běžném životě by šlo především o zpřetrhání vazeb na danou lokalitu a dosavadní sousedstvo, stěhování, změny v organizaci chodu domácnosti a návycích jejich členů, či nutnou adaptaci na nové prostředí. V případech, kdy se obydlí nachází v objektech, ke kterým se váže delší osobní či rodinná historie vyvlastňovaného (nota bene vícegenerační), budou zásahy do práv vyvlastňovaného ještě citelnější. K významu ochrany obydlí a jeho spojitosti se soukromým a rodinným životem jednotlivce podrobněji viz např. body 17 až 21 nálezu ze dne 8. 6. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.). Rovněž ESLP v již výše uváděné judikatuře uvedl, že "ztráta domova je nejextrémnější forma zásahu do práva na ochranu obydlí" (k tomu viz bod 59 rozsudku Zehentner proti Rakousku a bod 137 rozsudku Rousk proti Švédsku).
140. U nemovitých věcí, které pro vyvlastňovaného nenaplňují funkci tradičního bydlení (zejména v případě nebytových prostor), mohou nastávat situace výrazně variabilnější, neboť skutkových faktorů, které bude nutno vyhodnotit pro uspokojivý právní závěr o tom, že daná nemovitost pro vyvlastňovaného plní funkci "obydlí", a je tedy z pohledu procesního standardu ochrany více než "pouhým" majetkem, bude vskutku celá řada a jejich posuzování zpravidla bude výrazně náročnější (ve srovnání s jednodušším hodnocením použitelným u jednotlivců v případě nemovitostí sloužících k bydlení). Podle názoru Ústavního soudu bude velmi záležet na konkrétním způsobu užívání dané nemovitosti, intenzitě vazby předmětu činnosti vyvlastňovaného (či osob v jeho vedení) přímo na danou nemovitost, na dlouhodobosti či trvalosti jejího užívání a podobně. O to více však nelze učinit v tomto nálezu generalizující závěr, zda by mělo být návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě vždy vyhověno či nikoliv, přičemž bude vždy na správním soudu, aby se důvodnosti návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí důsledně věnoval, právě i z hledisek vyřčených výše, a s přihlédnutím k tomu, že jsou tzv. "ve hře" i ústavně zaručená práva. Správní soud pak bude muset takové usnesení o (ne)přiznání odkladného účinku žalobě odůvodnit i se znalostí výše uváděné judikatury a bude muset argumenty vyvlastňovaného důkladně vypořádat.
141. Případné přiznání odkladného účinku pak znamená, že se zasahuje do právních poměrů vytvořených správními orgány a na přechodnou dobu - do pravomocného skončení řízení před správním soudem - se tyto poměry mění tím, že se po dobu trvání soudního řízení odloží účinky napadeného rozhodnutí. Jinými slovy řečeno, dochází k dočasnému pozastavení účinků napadeného mezitímního rozhodnutí o vyvlastnění, takže je žalobce (vyvlastňovaný) v postavení, jako by napadené rozhodnutí vůbec nebylo vydáno (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 10. 2016 č. j. 22 Af 117/2014-75). Jde o velmi silný institut, který prozatímně (do pravomocného skončení věci před správním soudem) chrání vyvlastňovaného a odpovídá východisku, že někdy je nutno dát přednost riziku opožděného účinku napadeného rozhodnutí (až po skončení soudního řízení) před rizikem spojeným s eventualitou účinků rozhodnutí, které může být následně zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2006 č. j. 2 Afs 131/2005-39). Zde se zvláště v případě přezkumu vyvlastňovacího řízení uplatní závěry Nejvyššího správního soudu, podle nichž z povinnosti ústavně konformního výkladu institutu odkladného účinku vyplývá, že v případě kolize základního práva žalobce s veřejným zájmem nepostačí pro zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku pouhá existence kolidujícího veřejného zájmu, nýbrž je nutné vážit s pomocí testu proporcionality intenzitu hrozícího zásahu do základního práva svědčícího žalobci s intenzitou narušení veřejného zájmu (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2008 č. j. 5 As 17/2008-131, č. 1698/2008 Sb. NSS).
142. Ústavní soud zdůrazňuje, že mezitímní rozhodnutí o vyvlastnění není stricto sensu přímo exekučním titulem pro vyklizení vyvlastněné nemovitosti, ale zároveň je podle jeho názoru zapotřebí při hodnocení efektivity procesních záruk ochrany vyvlastňovaného zohlednit fakt, že již právní účinky výroku o odnětí vlastnického práva a jeho přechodu na vyvlastnitele způsobují zánik užívacího titulu dané nemovitosti pro vyvlastňovaného, jemuž tak vzniká povinnost přestat danou nemovitost užívat a vyklidit ji, a to včetně povinnosti strpět odpojení dosavadních odběrných míst nacházejících se v nemovitosti od dodávek energií či médií. Liniový zákon nezakotvuje ani implicitně nepočítá s žádným odkladem těchto povinností a vyklizení je tak bezprostředně hrozícím následkem vydaného mezitímního rozhodnutí (k tomu viz rozsudek ve věci Cosič proti Chorvatsku ze dne 15. 1. 2009, č. stížnosti 28261/06, bod 18 odůvodnění, v nichž ESLP vyslovil názor, že již vznik povinnosti vyklidit obydlí je zásahem do práva na jeho ochranu), nicméně právě rychlé rozhodnutí o odkladném účinku žaloby toto nebezpeční minimalizuje.
143. I kdyby však přes výše uvedené hrozilo bezprostřední (výše naznačené) nebezpečí vyvlastňovanému, má tento další procesní nástroj k ochraně jeho práv, a to v podobě předběžného opatření vydaného soudem. I za situace, kdyby správní soud neshledal důvody pro přiznání odkladného účinku žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí nebo o tomto odkladném účinku ještě nerozhodl, může soud v průběhu řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, kdy může soud usnesením na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat (§ 38 s. ř. s.).
144. Vyvlastňovaný tak má k dispozici další procesní prostředek, kterým se může v případě hrozící vážné újmy (např. demolice objektu určeného k bydlení či i bezprostřední nutnost vystěhování) proti tomuto zásahu bránit. Vydání předběžného opatření tak může připadat do úvahy typicky v těch situacích, kdy samotné přiznání odkladného účinku žalobě či kasační stížnosti nemůže zatímní poměry účastníka dostatečně ochránit, nebo tam, kde nebudou pro jeho přiznání splněny podmínky, ale přesto bude na místě některé dopady rozhodnutí správního orgánu zmírnit. Zákon tedy dovoluje žádat o předběžné opatření i tam, kde lze podat návrh na přiznání odkladného účinku. Je jistě představitelné, že žalobce (stěžovatel) uspěje jak co do přiznání odkladného účinku, tak i co do vydání předběžného opatření, to ovšem jen v takové záležitosti, kam prosté přiznání odkladného účinku "nedosáhne". Žalobce (stěžovatel) se tedy může předběžným opatřením domáhat i něčeho, co nelze vyřešit jen odkladem některého z účinků správního rozhodnutí (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2020 č. j. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS). Stejně tak bude představitelné, že žalobce (stěžovatel) o nařízení odkladného účinku ani nepožádá (nebo požádá, ale s žádostí neuspěje), ohrožují-li jeho právní postavení nikoliv účinky napadeného rozhodnutí správního orgánu, ale něco jiného, co s předmětem řízení před soudem souvisí (např. již právě probíhající exekuce na vystěhování z obydlí z důvodu vyvlastnění). I tímto procesním nástrojem jsou tak dostatečně chráněna výše vymezená ústavně garantovaná práva vyvlastňovaného.
145. Jak plyne z výše uvedeného, i u vyvlastnění nemovité věci, na které se nachází obydlí na základě vydání mezitímního rozhodnutí, má vyvlastňovaný garantován přístup k soudu na základě správní žaloby, tj. opravného prostředku soudního typu, s možností přiznání odkladného účinku této žaloby, kdy právě správní soud bude o důvodnosti tohoto návrhu rozhodovat s přihlédnutím k ústavně zaručeným právům vyvlastňovaného, přičemž hlavními garanty základních práv vyvlastňovaných jsou právě soudy (čl. 4 Ústavy, popř. čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny).
146. Posuzovanou právní úpravou tak nemohlo dojít k zásahu do ústavně zaručených práv vyvlastňovaných a tato není rozporná s požadavky plynoucími z čl. 8 Úmluvy, který zakládá procedurální závazek státu poskytovat účinnou (efektivní) ochranu daných práv s procesními garancemi odpovídajícími vysoké intenzitě dopadů vyvlastnění do práv na nedotknutelnost obydlí a soukromého života. Právní úpravu pak nelze hodnotit ani jako rozpornou s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 12 odst. 1 Listiny, neboť dopady zákonodárcem zvolené procesní regulace nezasahují neústavně do podstaty a smyslu ústavně zaručených (substantivních) práv na nedotknutelnost obydlí a ochranu soukromého života podle Listiny.
IX.5.4 Vypořádání námitky nejasnosti povahy § 4a odst. 5 liniového zákona
147. K námitce navrhovatelky založené na údajné nejasnosti povahy právní normy vyjádřené v § 4a odst. 5 liniového zákona v tom smyslu, že nemá být dostatečně zřejmé, zdali obsahuje normu kogentní či dispozitivní, Ústavní soud uvádí, že nespatřuje žádné ústavněprávní konsekvence v řešení takto vznesené otázky. Pro úplnost konstatuje, že s ohledem na znění daného ustanovení, adresáty, předmět a účel regulace - tj. veřejnoprávní předpis upravující nucené zásahy do vlastnictví - si v tuto chvíli jen stěží umí představit argumentaci, z níž by se podávalo, že navrhovatelkou označená právní norma plynoucí z § 4a odst. 5 liniového není kogentní, a jaké důsledky by měl opačný výklad pro dosažení či zmaření účelu liniového zákona v případě závěru o její dispozitivnosti, když nabízený závěr o konečnosti rozhodnutí i o výši náhrady ve výši stanovené znaleckým posudkem (tedy ve výši zálohy na základě znaleckého posudku - blíže argumentace sub 11), se z textu a kontextu liniového zákona nedá dovodit.
IX.6 K napadené příloze liniového zákona
148. Příloha zákona je podle pravidel legislativní techniky a ustáleného pojetí součástí zákona, její ustanovení mají stejnou právní sílu a právní normy v nich obsažené stejnou závaznost jako zákon, jehož je příloha součástí. Proto přezkum ústavnosti přílohy liniového zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy podléhá stejným pravidlům zákona o Ústavním soudu jako každý jiný zákon nebo jeho jednotlivé ustanovení. Zrušení ustanovení zákona odkazujícího na právní úpravu obsaženou v příloze takového zákona znamená bez dalšího (tedy i bez výslovného návrhu) zrušení této přílohy. To však neznamená, že není možné napadnout i přílohu zákona samostatně nebo souběžně, jak to učinila navrhovatelka.
149. Původní znění liniového zákona (tj. před změnami provedenými novelizujícím zákonem č. 403/2020 Sb.) a argumentace navrhovatelky obsažená v návrhu by bývaly svědčily spíše společnému posuzování napadeného § 4a a napadené přílohy [viz k tomu již nález ze dne 26. 3. 2002 sp. zn. I. ÚS 282/01 (N 40/25 SbNU 321)], neboť ty spolu navzájem přímo souvisely a nebyly způsobilé samostatné normativní existence - napadený § 4a původně vztahoval použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí toliko na vyvlastňovací řízení vedené ohledně pozemků či staveb potřebných pro stavby dopravní, vodní a energetické struktury, jejichž výčet je obsažen právě v napadené příloze. V důsledku novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb., kterým byla nově vloženými § 4c až 4d založena použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí také pro další infrastrukturní stavby, však Ústavní soud přistoupil (stále při zohlednění argumentace navrhovatelky) k samostatnému posouzení ústavnosti napadené přílohy a napadeného § 4a liniového zákona.
150. Vůči napadené příloze navrhovatelka vznesla v zásadě dvě námitky, a to (a) námitku nedovoleného prohlášení veřejného zájmu zákonem a (b) námitku nedostatku obecnosti právní úpravy plynoucí z individuálního určení staveb v napadené příloze a nahodilosti jejich výběru. Ohledně obou námitek odkázala na plnou použitelnost závěrů plynoucích z již výše citovaných nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ("jezy na Labi") a Pl. ÚS 24/08 ("vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně").
151. K prvnímu argumentu navrhovatelky založenému na nedovoleném prohlášení veřejného zájmu zákonem Ústavní soud konstatuje, že v žádném napadeném ustanovení neshledal přímé (explicitní) či nepřímé (implicitní) prohlášení veřejného zájmu zákonem, nehledě k tomu, že náš právní řád na rozdíl od některých jiných států nezná tzv. soukromé právní úpravy (private bills ve Velké Británii viz i pojmy public legislation a private legislation, kde se liší navrhovatelé, účel a procedura). Nicméně i tak je třeba uvést, že zákony v České republice nejsou z ústavního hlediska výrazem soukromého, nýbrž z povahy věci veřejného či obecného zájmu a výrazem vůle lidu reprezentovaného příslušnými státními orgány (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Zrušení přílohy k liniovému zákonu by vedlo ke ztrátě smyslu tohoto zákona a jeho obecného obsahu jako takového, neboť bez přílohy by šlo jen o obecnou úpravu k něčemu, co v realitě neexistuje. Zákonů s takovým obsahem je celá řada, počínaje tzv. výčtovými zákony č. 298/1998 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., jehož účelem je prakticky jen určení konkrétního majetku přecházejícího do vlastnictví konkrétně určených církevních právnických osob [viz k tomuto zákonu a výčtu konkrétních věcí v jeho přílohách též usnesení ze dne 2. 3. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 32/94 (U 9/3 SbNU 341)] a zákon č. 126/1992 Sb., o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o Československém červeném kříži [k tomu vyhovující nález ze dne 4. 7. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 7/2000 (N 106/19 SbNU 45), kterým byla jedna položka výčtu vracených nemovitých věcí v příloze zrušena]. Obdobně další zákon s povahou zákona - opatření, tj. zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), ve znění pozdějších předpisů, stanoví konkrétní výši finančních náhrad individuálně určeným subjektům, naopak z majetkového vyrovnání vylučuje konkrétní nemovité věci určené konkrétními parcelními čísly a konkrétní výměrou atd.
152. Ústavní soud konstatuje, že přílohy k zákonům mohou mít různé poslání, které může spočívat i v tom, že je třeba oddělit normativní obsah zákona od výčtu konkrétních reálií (věcí, látek, území, územních obvodů, názorných pomůcek jako grafů, map apod., zřízení univerzit, jejich organice a názvy atd.), popř. od předmětu úpravy, který podléhá častějším změnám, takže by se zbytečně zasahovalo i do normativní části zákona. Naše právo zná i případy, kdy z důvodu zásadního významu pro fungování státu byly takové individuální výčty obsaženy ve speciálních ústavních zákonech (např. výčet federálních ministerstev do konce roku 1992). Jde-li o jeden konkrétní předmět, přílohy není třeba - viz např. zákon č. 99/2000 Sb., o zákazu dodávek pro jadernou elektrárnu Búšehr, kde jsou dokonce stanoveny speciální sankce za porušení tohoto zákazu pro konkrétní stavbu. Takové zákony jsou běžné také v zahraničí s ohledem na postavení zákonodárného sboru, který má rovněž stanovenu i působnost v základních otázkách vnitřní a zahraniční politiky (např. státní rozpočet na konkrétní rok v podobě příloh k zákonům o státním rozpočtu, které jsou dokonce i časově neopakovatelné - tzv. sunset laws). Předpokladem obecnosti je nepochybně i mimo celospolečenského významu trvalost předmětu regulace (státní rozpočet, stavba infrastruktury, vydání historického majetku církvím). Nelze též pominout, že představa, že bude zákonem upraven obecný postup pro takové stavby, kdežto konkrétní stavba klíčové infrastruktury bude z rozhodování Parlamentu (popř. Poslanecké sněmovny podle čl. 42 odst. 1 Ústavy) vyloučena a svěřena do rukou ministra, je z hlediska praktické proveditelnosti v parlamentním systému nereálná (a v rozporu s pojetím tzv. racionálního zákonodárce), stejně jako by takovou byla např. tehdy, kdyby bylo ministru práce a sociálních věcí svěřeno rozhodnutí o objemu důchodů, ačkoli obecně je východisko pro to stanoveno zákony a kryto mandatorními výdaji státního rozpočtu.
153. Odkazy navrhovatelky na oba citované nálezy jsou v tomto rozsahu nedůvodné a tato argumentace byla Ústavním soudem vyhodnocena jako irelevantní. Ve věci řešené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/04 byl ústavnímu přezkumu podroben tehdy nově přijatý § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, v němž zákonodárce vskutku výslovně označil rozvoj a modernizaci konkrétního úseku dané vodní cesty za veřejný zájem. Stejně tak ve věci, která vyústila v přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08, přistoupil zákonodárce k tomu, že v § 1 nově přijatého zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, výslovně označil tuto vzletovou a přistávací dráhu za veřejný zájem.
154. O takovou situaci v posuzované věci nejde. Je podstatný rozdíl (viz k tomu sub 81 a násl.) mezi individuálním správním aktem vyvlastňovacího úřadu o vyvlastnění konkrétní nemovité věci potřebné k provedení takové stavby a mezi určením, zda je v kompetenci Parlamentu rozhodnout o tom, co bude podle zákona stavbou dopravní, vodní nebo energetické infrastruktury z hlediska jejího významu pro plánování územního rozvoje státu a transevropské dopravní či energetické sítě [viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013, o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1347/2013, kterým se stanoví hlavní směry pro transevropské energetické sítě a kterým se zrušuje rozhodnutí č. 1364/2006/ES a mění nařízení (ES) č. 713/2009, (ES) č. 714/2009 a (ES) č. 715/2009], popř. rozhodnutím, jak se má při přípravě, umísťování a povolování takových staveb postupovat. Proto ani zde nemohl Ústavní soud argumentaci navrhovatelky přisvědčit.
155. S právě uvedeným souvisí i nedůvodnost druhého hlavního argumentu navrhovatelky týkajícího se napadené přílohy spočívající v nedostatku obecnosti zákonné úpravy, který je podle ní vyvolán jmenovitým a nahodilým určením staveb v dané příloze. Ústavní soud zde neshledal, že zákonodárcem zvolená úprava vážící použitelnost napadeného procesního institutu (viz blíže sub IX.5) ve vyvlastňovacích řízeních vedených ohledně jmenovitě určených staveb v příloze zákona má dopady do ústavní zásady rovnosti.
156. Argumentace nálezy ve věcech jezů na Labi a vzletové a přistávací dráhy letiště Praha - Ruzyně (viz sub 3) na tento zákon nedopadá, jak bylo právě uvedeno, nehledě na to, že napadené zákony a oba nálezy Ústavního soudu jsou jedním z důvodů, proč bylo třeba stavby dopravní, vodní či energetické infrastruktury upravit zákonem, který takové ústavní pochybnosti vyvolávat nebude. Není proto ani v kognici Ústavního soudu hodnotit, zda zařazení konkrétní stavby do přílohy liniového zákona je či není porušením rovnosti (což je jinak účel a smysl právně státního požadavku rovnosti před zákonem). Nehledě na tu skutečnost, že ani ve státech (obvykle se uvádí čl. 19 odst. 1 Základního zákona Spolkové republiky Německo), kde je v ústavě výslovně požadavek obecnosti zákona jako záruka svobody, rovnosti a demokracie zakotven, není vyloučeno, aby z důležitého celostátního zájmu či obecného zájmu (blaha) byl takový zákon stanovící, že nějaká stavba je ve veřejném zájmu, přijat a byl ústavně akceptovatelný (podrobně k teorii obecnosti zákona a výkladu čl. 19 odst. 1 Základního zákona obsáhle např. Kirchoff, G. Die Allgemeinheit des Gesetzes. Über einen notwendigen Garanten der Freiheit, der Gleichheit und der Demokratie. Mohr Siebeck. Tübingen 2009, zejm. s. 174-385, konkrétně pak komentář M. Sachse k čl. 19 odst. 1 Základního zákona in Sachs, M. a kol. Grundgesetz. Kommentar. 9. vyd. C. H. Beck. München 2021, s. 676-678, zdůrazňující praktické problémy při vyvažování ochrany základních práv s důležitým veřejným zájmem na budování infrastruktury). Tak zvaných zákonů-opatření zakotvujících odchylky od obecné právní úpravy k provedení konkrétních staveb byla v Spolkové republice Německo od roku 1993 přijata celá řada, a další se připravují i v současnosti, přičemž legislativní technika řešení problému urychlení (tzv. Beschleunigungsgesetzgebung) se v nich stále zdokonaluje.
157. Není ani zřejmé, jaká kritéria by měl Ústavní soud uplatnit na posuzování nepřímo namítaného porušení akcesorické a neakcesorické rovnosti na zařazení např. stavby Pražského okruhu, nových bloků atomových elektráren či nového oplocení letiště Václava Havla Praha. Ústavní soud je sice součástí orgánů, jejichž prostřednictvím je vykonávána státní moc (čl. 2 odst. 1 Ústavy), nicméně není součástí orgánů územního plánování nebo finančního plánování. Současně ale zdůrazňuje, že plánování není z hlediska dělby moci v tomto státě výhradní věcí orgánů exekutivy, neboť může být prováděno (a legitimováno) i prostřednictvím zákonodárství; soudní moci je však vyhrazen jen přezkum právnosti plánovacích aktů v rozsahu určeném ústavním pořádkem či zákonem. Posouzení základních kánonů obecnosti - obecnosti účelu zákona, časové, územní, personální, předmětové, instrumentální a výrazové obecnosti působnosti (blíže Kirchhof, G. cit. dílo, s. 160-173), je vždy předmětem konkrétního rozhodnutí v konkrétní situaci. Napadený zákon takové porušení podle názoru Ústavního soudu nepředstavuje, je ústavně konformní a nevybočuje ani z požadavků na tzv. racionálního zákonodárce.
158. Proto je nepřijatelná představa, že Ústavní soud bude nejen hodnotit (ale i vybírat) jednotlivé stavby a posuzovat účelnost či vhodnost jejich zařazení do přílohy liniového zákona, ale že tak bude činit dokonce na základě rozprav v komorách Parlamentu, a vystoupení jednotlivých řečníků mu budou důkazním prostředkem toho, že příloha je svým obsahem neústavní. Proto ani poukaz na takovou diskuzi, která se k jednotlivým položkám přílohy liniového zákona vedla (viz např. rozpravu k Tisku 76. Poslanecká sněmovna VIII. vol. období, tj. návrhu novelizačního zákona č. 269/2018 Sb. v Poslanecké sněmovně dne 30. 5. 2018 - dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/013schuz/s013203.htm a násl.), k takovému vybočení z role Ústavního soudu nemůže vést. Jde proto o rozhodnutí, které je výsledkem demokratické diskuze v zastupitelském (nejen zákonodárném) orgánu vzešlém ze svobodných a demokratických voleb.
X. Závěr
159. Ústavní soud uzavírá, že návrhy na zrušení § 2f a 4a liniového zákona a přílohy k němu nehledal ze shora uvedených důvodů důvodnými, a proto je podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
160. Návrh na zrušení shora uvedené části § 1 odst. 1 liniového zákona podle názoru Ústavního soudu "sdílí osud" (viz k tomu sub 71) těch ustanovení, se kterými je z hlediska účelu a obsahu propojeno. Tato část ustanovení charakterizuje obsah a účel zákona v části, kterou Ústavní soud shledal ústavně konformní. Proto se tento závěr promítá do hodnocení ústavnosti části § 1 odst. 1 liniového zákona z důvodů uvedených sub 70 a 71. Proto Ústavní soud v této části návrh rovněž zamítl.
161. K navrhovatelkou naznačeným, podle jejího názoru ústavně přijatelným, variantám řešení zvláštního vyvlastňovacího režimu pro vybrané stavby se Ústavní soud vzhledem k jemu Ústavou svěřeným pravomocem a vymezené funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) konkrétně nevyjadřuje, neboť není výkladovým místem s iuris respondendi či místem pro diskuze primárně akademického či politického charakteru (viz nálezy ze dne 26. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 19/08 (N 201/51 SbNU 445), bod 75, a ze dne 3. 11. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (N 233/55 SbNU 197), bod 99].
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 22. března 2022
Milada Tomková v. r. místopředsedkyně Ústavního soudu