34. V další části ÚOOÚ rozebírá jednotlivé sporné otázky obsažené v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Jde nejprve o otázku, zda v České republice existuje dostatečná právní úprava týkající se shromažďování profilů DNA v databázi policie, popř. zda platná právní úprava respektuje minimální kritéria stanovená doporučeními Rady Evropy a judikaturou ESLP. Zde nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že právní úprava zákona o policii týkající se zpracování citlivých údajů vyhovuje minimálním požadavkům na zákonný podklad zásahu do práva na ochranu soukromého života (viz body 30 a 36 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2017 č. j. 8 As 134/2016-138). Za další sporný bod považuje ÚOOÚ správnost nastavení kritérií rozhodných pro zařazení profilu do databáze DNA (důvodnost a závažnost trestného činu včetně rozlišování nedbalostního a úmyslného trestného činu). Jako další nastoluje ÚOOÚ otázku výkladu v rámci svěřené pravomoci a působnosti mezi ministerstvem vnitra a ÚOOÚ. Jde o spor mezi ÚOOÚ a policií o výklad právních předpisů, které upravují plnění úkolů policie v relaci s příslušným ustanovením zákona o ochraně osobních údajů. Jako poslední otázku řeší ÚOOÚ postoj Nejvyššího správního soudu k předložení návrhu na zrušení § 65 odst. 1 zákona o policii Ústavnímu soudu. Závěrem této části ÚOOÚ konstatuje, že judikatura Nejvyššího správního soudu na rozdíl od názoru ÚOOÚ považuje platnou právní úpravu shromažďování profilů DNA za dostatečnou a vyhovující minimálním požadavkům plynoucím z doporučení Rady Evropy a judikatury ESLP.
35. Závěrem ÚOOÚ shrnuje a navrhuje, aby Ústavní soud vyhověl návrhu městského soudu na zrušení napadených ustanovení z důvodu jejich rozporu s právem na ochranu osobních údajů a soukromí upravených v čl. 7 a 10 Listiny a v obecném nařízení o ochraně osobních údajů. Napadená ustanovení nepředstavují dostatečný právní základ pro vedení databáze DNA a neexistují ani dostatečné záruky k ochraně práva na ochranu osobních údajů a soukromí dotčených osob.
IV e) Sdělení Veřejné ochránkyně práv 36. Veřejná ochránkyně práv Ústavnímu soudu sdělila, že se rozhodla nevyužít svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení nevstoupit.
IV f) Žádosti dalších osob 37. Ústavní soud dále obdržel žádosti L. R. zastoupeného Mgr. Robertem Cholenským, Ph. D., advokátem, a spolku Unie obhájců České republiky, z. s., zastoupené JUDr. Markem Nespalou, advokátem, na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení podle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Těmto žádostem Ústavní soud nevyhověl, neboť okruh účastníků v řízení o návrhu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je vymezen v § 69 zákona o Ústavním soudu. V tomto případě nelze přiznat postavení účastníka či vedlejšího účastníka řízení osobám, které jen prokazují právní zájem na výsledku řízení podle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu [např. nález ze dne 20. 10. 2004sp. zn. Pl. ÚS 52/03(N 152/35 SbNU 117), nález ze dne 26. 4. 2006sp. zn. Pl. ÚS 37/04(N 92/41 SbNU 173)].
IV g) Další podklady 38. Ústavní soud si od Policejního prezidia České republiky nechal zaslat příslušné pokyny policejního prezidenta (pokyn č. 250/2014 a pokyn č. 275/2016).
V. Upuštění od ústního jednání
39. Ústavní soud seznal, že ústní jednání by nemohlo přinést významný posun pro objasnění věci, než jaké plyne z písemných úkonů účastníků řízení. S ohledem na § 44 zákona o Ústavním soudu není třeba se dotazovat účastníků řízení na jejich názor k této otázce, proto bylo možno ve věci rozhodnout bez konání ústního jednání.
VI. Posouzení aktivní legitimace k podání návrhu
40. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, dojde-li soud k závěru, že zákon, resp. jeho napadená ustanovení, jichž má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Toto oprávnění je dále konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle něhož může soud u Ústavního soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. Podmínkou meritorního projednání takového návrhu je naplnění znění čl. 95 odst. 2 Ústavy v tom smyslu, že musí jít o zákon, jehož má být při řešení věci použito, tzn. zákon nebo jeho ustanovení, jež je navrhováno ke zrušení, mají být navrhovatelem přímo aplikovány při řešení konkrétního případu.
41. Ústavní soud shledal tuto podmínku naplněnou v případě návrhu městského soudu na zrušení části § 65 odst. 1 zákona o policii ve slovech "a odebírat biologické vzorky umožňující získání informací o genetickém vybavení". Postupem policie podle § 65 zákona o policii se Ústavní soud ve své judikatuře již zabýval (srov. např. usnesení ze dne 1. 4. 2014sp. zn. IV. ÚS 1202/14, ze dne 4. 3. 2013sp. zn. I. ÚS 3721/12či ze dne 18. 9. 2013sp. zn. I. ÚS 2661/13). Uvedené ústavní stížnosti byly odmítnuty jako nepřípustné z důvodu možného uplatnění zásahové žaloby. Ústavní soud konstatoval, že ochrana práv jednotlivců před zásahy ze strany policie, pokud při nich policie nevystupuje jako orgán činný v trestním řízení, je zaručena prostředky správního soudnictví. Podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), platí, že "každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný". Podle § 83 s. ř. s. je žalovaným v takovém případě mj. správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah.
42. Jako východisko přezkumu aktivní legitimace navrhovatele se nabízí teze, že § 65 odst. 1 zákona o policii zakládá pravomoc policie, odebírat při plnění jejích úkolů pro účely budoucí identifikace u vymezených okruhů osob biologické vzorky a k takovému odběru tyto osoby předvolávat. K zásahu by došlo bezprostředně a neodvratně poté, kdy by žalobce přistoupil na policejní výzvu, k odběru vzorku by se dostavil a odběr by podstoupil. Zásahová žaloba je nástrojem obrany žalobce proti jím tvrzenému zásahu do jeho práv a má-li městský soud o ní rozhodnout, neobejde se bez použití napadeného ustanovení zákona, o jehož ústavnosti má však pochyby, k jejichž odstranění proto podal návrh k Ústavnímu soudu. Posoudil-li by pak Ústavní soud napadené ustanovení jako protiústavní, bylo by třeba hledět i na předvolání žalobce policií k odběru jako na nezákonný zásah. Předvolání totiž implikuje další postup policie a zakládá aktivní legitimaci navrhovatele jen spolu s ním jako jeho neoddělitelná součást, neboť bez výzvy dostavit se k odběru odběr provést nelze.
43. Odlišná situace nastává však v případě návrhu městského soudu na zrušení § 65 odst. 5 zákona o policii. Ústavní soud opakovaně vyložil, že aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jednotlivých ustanovení zákona se odvíjí od předmětu sporu a jeho právní kvalifikace. Jinými slovy, soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení, který má být použit při řešení věci obecným soudem. Úvaha o takovém použití musí být odůvodněna, musí být odvozena od splnění podmínek řízení, včetně věcné legitimace účastníků a, jde-li o hmotněprávní předpis, od jednoznačného zjištění, že takový předpis má být v konkrétní věci, která je předmětem stávajícího návrhu, použit [srov. nález ze dne 16. 10. 2007sp. zn. Pl. ÚS 50/05(N 161/47 SbNU 133; 2/2008 Sb.), bod 11; usnesení ze dne 30. 6. 2005sp. zn. Pl. ÚS 57/04; nebo usnesení ze dne 2. 12. 2008sp. zn. Pl. ÚS 12/08(U 12/51 SbNU 823), bod 26 odůvodnění].
44. Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353) je podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek na zrušení směřoval proti zákonu, "jehož má být při řešení věci použito", splněna, "jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední", případně "je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti" [srov. též nález ze dne 28. 2. 2006sp. zn. Pl. ÚS 20/05(N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), část F.]. Z účelu a smyslu (konkrétní) kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon, "jehož má být při řešení věci použito", je pouze ten (resp. to jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný [srov. usnesení ze dne 18. 12. 2012sp. zn. Pl. ÚS 37/10, bod 18]. Tento výklad již plénum Ústavního soudu označilo za součást ustálené judikatury Ústavního soudu [srov. nález ze dne 28. 1. 2014sp. zn. Pl. ÚS 49/10(44/2014 Sb.), bod 20, a tam citovaná usnesení].
45. V řízení, z něhož vzešel návrh městského soudu na zrušení napadených ustanovení, se žalobce domáhá žalobou ochrany proti nezákonnému zásahu, který spatřuje v tom, že byl bez legitimního důvodu předvolán k odebrání biologických vzorků umožňujících získání informací o jeho genetickém vybavení. Ve věci projednávané městským soudem, která slouží jako podklad pro stávající návrh, je tedy předmětem posouzení toliko ústavnost samotného odběru biologických vzorků a předvolání k němu podle § 65 odst. 1 zákona o policii. Předmětem posouzení v rámci této incidenční kontroly však není ústavnost podmínek pro likvidaci osobních údajů odběrem získaných, tj. nastavení těchto podmínek v § 65 odst. 5 téhož zákona, neboť k likvidaci těchto údajů může dojít teprve následně, až po odběru a následném zpracování vzorku, tedy nikoliv zároveň s odběrem samotným, resp. s předvoláním k němu. Použití tohoto ustanovení tak nebude bezprostřední, časově ani věcně, nýbrž bude spadat pouze do "širší souvislosti" právní úpravy odběru, což jako předpoklad postupu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy nestačí. Jakkoliv by se v budoucnosti v rámci jiného, nově zahájeného řízení tak stát mohlo, dojde-li např. k prodlení při likvidaci vzorku či jinému nadužití potenciálu pro jeho uchovávání, který skýtá § 65 odst. 5 zákona o policii, jde v posuzované fázi pouze o situaci hypotetickou, která nastat může, ale nemusí (nevyvolá-li uchování vzorku policií pochybnosti o správnosti jejího postupu). Nakolik navrhovatel ústavní konformitu podmínky nezbytnosti uchování vzorku pro účely zpracování osobních údajů získaných odběrem nyní aktuálně řešit nemusí, není nastavení jejího odpadnutí, zakládajícího okamžitou povinnost policejního orgánu ("jakmile") údaje zlikvidovat, legitimním požadavkem na přezkum Ústavním soudem. Přípustným předmětem nyní posuzovaného návrhu proto nemůže být ani otázka, zda podmínky likvidace vzorku podle odst. 5 napadeného ustanovení mohou být v příčinném vztahu k jednání žalobce - neuposlechnutí výzvy dostavit se k odběru, byť ji žalobce za takovou označuje. Jím by se mohla stát, až kdyby reálně hrozilo nakládání se vzorkem, nepřiměřené zákonem stanovenému účelu jeho odběru. K tomu však v posuzovaném případě nedošlo.
46. Z těchto důvodů Ústavnímu soudu k této části návrhu nezbylo než konstatovat, že napadený § 65 odst. 5 zákona o policii - ostatně navrhovatel tuto možnost sám připouští - není ustanovením zákona, "jehož má být při řešení věci použito" ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy, a nelze tedy dovozovat aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na jeho zrušení podle citovaného článku Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, neboť není v rámci konkrétní kontroly norem k takovému přezkumu v daném případě způsobilý.
VII. Ústavní konformita zákonodárného procesu přijetí napadeného ustanovení
47. Ústavní soud je v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
48. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal ani vadu zákonodárného procesu, ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem, zjištění průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
49. Z vyjádření účastníků řízení, jakož i ze sněmovních tisků bylo zjištěno, že vládní návrh zákona o policii byl v pátém volebním období Poslanecké sněmovny projednáván jako sněmovní tisk č. 439. Vláda návrh předložila Poslanecké sněmovně dne 28. 2. 2008. Napadená ustanovení byla ve stejné podobě obsažena již ve znění vládního návrhu (sněmovním tisku č. 439/0). Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas ve třetím čtení dne 25. 6. 2008 na své 34. schůzi v hlasování č. 175, kdy z přítomných 174 poslanců hlasovalo pro návrh 92 poslanců, proti hlasovalo 79 poslanců.
50. Senátu byl návrh zákona o polici postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 8. 7. 2008. Organizační výbor přikázal návrh zákona (senátní tisk č. 301 v šestém funkčním období) k projednání výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost, jako výboru garančnímu, a dále ústavněprávnímu výboru. Oba výbory přijaly obsahově shodné usnesení (senátní tisky č. 301/1 a č. 301/2), kterým doporučily Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát projednal návrh zákona na své 15. schůzi šestého funkčního období dne 17. 7. 2008. Usnesením č. 449 Senát schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh na schválení byl přijat v hlasování č. 30, když z 65 přítomných senátorů (kvorum 33) bylo 52 pro návrh, 2 byli proti a 11 se hlasování zdrželo.
51. Zákon o policii byl doručen prezidentu republiky k podepsání dne 21. 7. 2008 a ten jej následně podepsal. Schválený zákon byl vyhlášen dne 11. 8. 2008 ve Sbírce zákonů v částce 91 pod číslem 273/2008 Sb.
52. Ustanovení § 65 zákona o policii se později stalo předmětem dvou drobných změn (novelizací). První novela provedená zákonem č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, rozšířila výčet osob dotčených evidováním DNA o osoby, jimž byla soudem uložena zabezpečovací detence, a druhá novela provedená zákonem č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, pak pouze provedla terminologickou revizi daného ustanovení v souladu s terminologií nového občanského zákoníku. Žádná z uvedených změn se přímo nedotkla těch částí § 65 zákona o policii, které jsou návrhem napadeny.
53. Ústavní soud ověřil, že zákon o policii včetně napadených ustanovení byl přijat ústavně předepsaným postupem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
VIII. Vlastní posouzení návrhu VIII a) Obecná východiska posouzení
54. Ústavní soud musel předně vymezit hlediska ústavněprávního přezkumu, jež jsou relevantní pro posouzení napadené zákonné úpravy.
55. Biologický vzorek umožňující získání informací o genetickém vybavení člověka (profil DNA), uvedený vedle dalších osobních charakteristik v § 65 odst. 1 zákona o policii, lze zařadit mezi tzv. identifikační (biometrické) údaje, tzn. údaje, které slouží k identifikaci konkrétní osoby. Osobní identifikační údaje se úzce váží k pojmu ochrany osobnosti. Osobnost člověka v podstatě představuje specifické vlastnosti a odlišnosti v povaze, vzhledu a chování každého člověka. Právě přirozená individualita člověka je hodnotou, která je pod lidskoprávní ochranou.
56. Odebírání biologických vzorků umožňujících získání informací o genetickém vybavení, ale i jejich následné zpracování, uchovávání a případná likvidace, se tedy bezprostředně dotýká ústavně zaručených práv vztahujících se k nedotknutelnosti osoby, jakož i ochrany soukromí, soukromého života a osobních údajů. Z právního hlediska dochází v souvislosti s identifikačními údaji taktéž k překrývání s právem na ochranu osobnosti. Právo na ochranu osobnosti totiž pracuje s pojmem projev osobní povahy, který je stejně jako koncept osobního údaje úzce spjat s konkrétní osobou. Každý projev osobní povahy, který můžeme přiřadit ke konkrétní osobě, je osobním údajem a jako takový je spojen se soukromím každého člověka. Pojem soukromí sice obvykle nepředstavuje jasně a staticky vymezený termín, ale lze na něj hledět poměrně široce jako na schopnost kontroly nad opatřováním a použitím informací o člověku - informační soukromí.
VIII b) Ústavněprávní rozměr posouzení
57. Na vnitrostátní úrovni jsou relevantní referenční hlediska ústavního přezkumu zakotvena v zárukách demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 7 odst. 1 Listiny (nedotknutelnost osoby a jejího soukromí, výhrada zákona - případné omezení musí být stanoveno zákonem) a čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny (právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě, tzv. právo na informační sebeurčení).
58. Zárukou nedotknutelnosti osoby podle čl. 7 odst. 1 Listiny je třeba rozumět především garanci práva na zachování tělesné a duševní integrity, což vyjadřuje zásadní nepřípustnost jakýchkoli nedobrovolných zásahů do tělesné schránky člověka a jeho vědomí, jež může být v některých případech prolomeno zákonem (s výjimkou zásahů kvalifikovaných jako mučení a špatné zacházení podle čl. 7 odst. 2 Listiny, jež jsou nepřípustné absolutně a bezvýjimečně).
59. Právo na informační sebeurčení bylo mutatis mutandis definováno v bodech 46 a 47 odůvodnění nálezu ze dne 14. 5. 2019sp. zn. Pl. ÚS 45/17. Soukromí představuje jeden ze stěžejních prvků svobody jednotlivce, která patří mezi nejdůležitější hodnoty demokratického právního státu (čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny, čl. 2 odst. 4 Ústavy), a jeho ochrana se projevuje v mnoha různých aspektech, o čemž svědčí komplexní zakotvení ochrany soukromí v příslušných ustanoveních Listiny.
60. Ústavní soud se již v minulosti k podstatě práva na ochranu soukromí v jeho nejširším smyslu opakovaně vyjádřil a například v nálezu ze dne 22. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; č. 94/2011 Sb., bod 29) zdůraznil, že "právo na respekt k soukromému životu zahrnuje i záruku sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém. Jinými slovy, právo na soukromí garantuje rovněž právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení, výslovně zaručený čl. 10 odst. 3 Listiny."
61. Právo na respektování soukromého života je dále obsaženo i v mezinárodněprávních dokumentech. Podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Článek 8 odst. 2 Úmluvy pak vymezuje limity tohoto práva, přičemž platí, že státní orgán nemůže do jeho výkonu zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní či veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Podle čl. 17 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech platí, že "[N]ikdo nesmí být vystaven svévolnému zasahování do soukromého života, do rodiny, domova nebo korespondence ani útokům na svou čest a pověst." Ochraně práva na soukromý život se pak zvláště věnuje Úmluva o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat.
62. Pojem "soukromý život", jak je prezentován v judikatuře ESLP, má široký rozsah, který není možné definovat vyčerpávajícím způsobem, zahrnujícím fyzickou i morální integritu osoby (rozsudek ze dne 29. 4. 2020 Pretty proti Spojenému království, stížnost č. 2346/02, bod 61). Může tedy spojovat několikeré aspekty fyzické a sociální integrity jednotlivce (rozsudek ze dne 7. 2. 2002 Mikulić proti Chorvatsku, stížnost č. 53176/99, bod 53). Prvky jako například identifikace pohlaví, jméno, sexuální orientace a sexuální život spadají do osobní sféry chráněné čl. 8 Úmluvy (srov. např. rozsudek ze dne 6. 2. 2001 Bensaid proti Spojenému království, stížnost č. 44599/98, bod 47; rozsudek ze dne 28. 1. 2003 Peck proti Spojenému království, stížnost č. 44647/98, bod 57). Mimo jméno, soukromý a rodinný život může zahrnovat další prostředky osobní identifikace a vazby na rodinu (srov. mutatis mutandis rozsudek ze dne 22. 2. 1994 Burghartz proti Švýcarsku, stížnost č. 16213/90, bod 24 nebo rozsudek ze dne 16. 11. 2004 Ünal Tekeli proti Turecku, stížnost č. 29865/96, bod 42). Rovněž etnická identita jednotlivce musí být také považována za důležitý prvek soukromého života.
63. Právo každého na ochranu osobních údajů, které se ho týkají, a právo na respektování soukromého života zakotvuje v čl. 8 odst. 1, resp. v čl. 7 rovněž Listina základních práv Evropské unie (dále jen "Listina EU"), která v této souvislosti stanoví, že "[T]yto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a na jejich opravu." (čl. 8 odst. 2 Listiny EU). Omezit výkon práv a svobod lze jedině na základě zákona při respektování jejich podstaty a dodržení zásady proporcionality, je-li to nezbytné a odpovídá-li to cílům obecného zájmu uznávaným Evropskou unií nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého (čl. 51 odst. 1 Listiny EU). Působnost Listiny EU ve vztahu k členským státům je sice vázána na případy, kdy "uplatňují právo Unie" (čl. 51 odst. 1), její faktický vliv, díky četnosti judikaturních odkazů na ni ústavními a obecnými soudy jako na výkladové vodítko při přezkumu norem, takto vymezenou působnost směrem dovnitř vnitrostátních právních řádů značně přesahuje (srov. ARNOLD, R. in TICHÝ, L, ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J., KRÁL, R., DUMBROVSKÝ, T. Evropské právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 108).
64. Z analýzy zahraničních úprav týkajících se odebírání a zpracování vzorků DNA, kterou si nechal Ústavní soud zpracovat, se podává, že tyto úpravy jsou značně různorodé a liší se zejména okruhy dotčených osob, délkou uchovávání jejich osobních údajů i rozsahem procesních garancí. V některých zemích je právní úprava srovnatelná s úpravou v České republice (např. Polská republika, Slovenská republika), některé vykazují mírné odlišnosti (např. Rakouská republika) a některé jsou přísnější (např. Spolková republika Německo, Francouzská republika). Z uvedeného vyplývá, že v úpravě přípustnosti a podmínek odebírání biologických vzorků na národních úrovních nelze vysledovat jednotnou linii, která by mohla představovat určité vodítko pro rozhodování Ústavního soudu o předloženém návrhu.
VIII c) Závazky z mezinárodního práva 65. Přezkum ústavnosti právních norem musí dbát ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy také mezinárodních závazků státu, uplatňujících v kolizních vnitrostátních situacích svou aplikační přednost podle čl. 10 Ústavy, resp. na základě judikatury Soudního dvora EU odkazované podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.
66. Rozhodnutí Rady EU 2008/615/SVV ze dne 23. 6. 2008, o posílení přeshraniční spolupráce, zejména v boji proti terorismu a přeshraniční trestné činnosti, jímž byla do práva Evropské unie začleněna tzv. Prümská smlouva (2005) původně sedmi členských států, spolu s prováděcím rozhodnutím Rady EU 2008/616/SVV, vychází z principu síťového propojení národních souborů analýzy DNA, přímého přeshraničního přístupu do nich a společných záruk zabezpečení práva na ochranu soukromí a osobních údajů podle obecného nařízení EU 2016/679 o ochraně osobních údajů (GDPR) a směrnice EU 2016/680 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů příslušnými orgány za účelem prevence, vyšetřování, odhalování či stíhání trestných činů nebo výkonu trestů, o volném pohybu těchto údajů. Předávání údajů je přísně vázáno účelem jejich zpracování a povinností jejich výmazu ihned po srovnání údajů (čl. 26), resp. po uplynutí maximální doby jejich uchovávání stanovené právem předávajícího členského státu (čl. 28). Subjektu (nositeli) údajů "se poskytnou bez nepřiměřených nákladů, obecně srozumitelnou formou a bez nepřiměřené prodlevy" informace o údajích zpracovávaných o jeho osobě, jakož i jejich původu, příjemci, účelu zpracování, a vyžaduje-li to vnitrostátní právo, právním základu pro zpracování; subjekt má právo na opravu nesprávných a výmaz neoprávněně zpracovávaných údajů a - v případě porušení svých práv - právo podat účinnou stížnost u nezávislého soudu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, popř. požadovat náhradu škody či jinou formu odškodnění. Podrobnosti pro výkon těchto práv a důvody pro omezení práva přístupu se řídí právními předpisy členského státu, ve kterém subjekt údajů svá práva uplatňuje (čl. 31). Velmi důkladná je pak úprava zpětné vazby o stavu implementace a aplikace tohoto rozhodnutí v členských státech (čl. 36). Výpadek výslovného oprávnění policie k odběru biologických vzorků, např. v důsledku omezení nebo zrušení zákonného kompetenčního zmocnění, by vedl k oslabení garancí plnění závazku členského státu EU, plynoucího z tohoto (přímo použitelného) rozhodnutí Rady EU - disponovat v databázi DNA osobními údaji pachatelů úmyslných trestných činů pro účely jejich identifikace ve věcech s přeshraničním dosahem, neboť by zůstala v platnosti pouze obecná úprava, jakou je v České republice § 114 trestního řádu. Zhoršila by tak pozice daného členského státu v mechanismu spolupráce při potírání přeshraniční trestné činnosti, založeném na vzájemnosti.
67. Na rozhodnutí Rady EU navazují zásady a doporučení Evropské sítě forenzních ústavů (European Network of Forensic Science Institutes, ENFSI) pro správu DNA databází (DNA Database Management. Review and Recommendation, ENFSI DNA Working Group, April 2017), vypracované s podporou Evropské komise. Tento dokument vychází z předpokladu, že členské státy EU, vázané shora uvedeným rozhodnutím Rady EU, používají pro zpracovávání a porovnávání profilů DNA informační systém CODIS, vytvořený americkou FBI a mezinárodně akceptovaný v širokém měřítku (více než 40 státy). V České republice je tento systém s více než 200 000 položek (vedle systémů FODAGEN - osobní údaje a jedinečné číslo odběrové soustavy, INFO DNA - doprovodné informace o odběru a analýze vzorků DNA a SHODA) samostatnou součástí Národní databáze DNA, spravované Kriminalistickým ústavem Praha. Tato databáze postrádá výslovný zákonný základ a její naplňování, provozování a využívání se řídí pouze Závazným pokynem policejního prezidenta.
68. Podle čl. 9 obecného nařízení je zpracování genetických údajů za účelem jedinečné identifikace fyzické osoby zakázáno, ledaže je nezbytné z důvodu právem stanoveného významného veřejného zájmu, je přiměřené sledovanému cíli, dodržuje podstatu práva na ochranu údajů a poskytuje vhodné a konkrétní záruky jeho ochrany.
69. Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Spojených států amerických o posilování spolupráce při prevenci a potírání závažné trestné činnosti (č. 65/2010 Sb. m. s.), kterou se rozumí trestné činy s horní hranicí trestu odnětí svobody ve výši nejméně 1 rok, přičemž účel výkonu trestní spravedlnosti a zpracování osobních údajů, v rámci nichž může být zjišťován profil DNA, mají být stanoveny maximálně široce (čl. 1), se odvolává na Prümskou smlouvu. S výhradou přípustnosti podle právního řádu každé z obou stran a použití zásady vzájemnosti postuluje možnost přístupu k referenčním údajům v souborech analýzy DNA s oprávněním provádět automatizované vyhledávání porovnáním profilů DNA v rámci jednotlivých případů (čl. 8). Dbá ochrany soukromí tím, že takové zpracování je výslovně podmíněno požadavky přiměřenosti konkrétnímu účelu a nezbytnosti z hlediska doby uchovávání osobních údajů (čl. 13). Velmi přísné jsou podmínky omezení zpracování osobních údajů získaných od druhé smluvní strany a jejich případného poskytnutí třetí straně, včetně jejich okamžitého odstranění, není-li jejich další zpracování nutné (čl. 15). Bezpečnost, neporušenost a důvěrnost údajů při automatickém vyhledávání je vázána na náležité využívání moderních technologií a uplatňování šifrovacích a autorizačních postupů (čl. 18). Široce je pojata i transparentnost poskytování informací subjektům údajů, o opravných prostředcích atd. podle vnitrostátních předpisů (čl. 19).
70. Lze tak shrnout, že jakkoliv nedostatek komplexní zákonné úpravy ochrany práv osob při nakládání s genetickými vzorky a profily v souvislosti s prováděním forenzní analýzy DNA, jako je tomu v případě České republiky (návrh zákona o DNA v roce 2015 Parlament nepřijal), znesnadňuje plnění závazků vyplývajících z mezinárodního potažmo unijního práva (viz čl. 1 odst. 2 ve spojení s čl. 10a odst. 1 Ústavy) a oslabuje přeshraniční spolupráci v této oblasti, pouhé zrušení východiska takové spolupráce - pravomoci policie k odběru biologických vzorků - by zřejmě destruovalo ústavní garance naplňování veřejného zájmu na předcházení, vyhledávání, odhalování a stíhání trestné činnosti (čl. 80 Ústavy) a zajišťování bezpečnosti státu v mezinárodním kontextu.
IX. Vztažení obecných východisek na nyní posuzovanou věc
71. Ústavní soud posoudil návrh ve světle obecných východisek a mezinárodních souvislostí a dospěl k závěru, že návrh, týká-li se zrušení části § 65 odst. 1 zákona o policii, není důvodný.
IX a) Posouzení povahy předvolání k odběru biologického materiálu 72. V městským soudem posuzované věci se žalobce (osoba, proti níž bylo zahájeno trestní stíhání ze spáchání úmyslného trestného činu) odmítl na výzvu policie dostavit k odběru biologického materiálu, přičemž tomuto předvolání se brání soudně, a to pomocí zásahové správní žaloby proti Ministerstvu vnitra.
73. Obecný trestněprávní rámec odběru biologického materiálu k získání vzorku DNA za účelem ztotožnění osoby s možností jeho důkazního využití v trestním řízení (srov. § 89 odst. 2 trestního řádu) je vymezen v § 114 odst. 2 a 4 trestního řádu. Je zde zakotven jako neinvazivní úkon, jehož strpění lze i vynutit přiměřeným překonáním odporu použitím zákonných donucovacích prostředků, přičemž jeho provedení, nevyžadující aktivní přispění dotčené osoby, nelze pokládat za porušení principu nemo tenetur se ipsum accusare ("nikdo není povinen sám sebe obviňovat").
74. V nyní posuzované věci však nešlo o postup podle trestního řádu, nýbrž o postup podle zákona o policii. Nejde tedy o obstarávání důkazů pro objasnění trestní věci, v níž je předvolaná osoba obviněna. Identifikační úkony tudíž jako takové nevedou k naplnění účelu trestního řízení vedeného proti předvolané osobě. Policejní orgány při provádění identifikačních úkonů podle § 65 zákona o policii plní úkoly v oblasti veřejné správy spočívající v tom, že vytvářejí a spravují databázi údajů využitelných při pátrání po trestné činnosti a jejím potírání. Orgán policie tak v daném případě nevystupuje v postavení orgánu činného v trestním řízení, ale jako správní orgán (k dané problematice např. výše citované usnesení Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 2661/13či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2015 č. j. 9 As 168/2015-43 a ze dne 13. 12. 2017 č. j. 1 As 13/2017 - 93).
75. Podrobná úprava provádění identifikačních úkonů, včetně odebírání (shromažďování) biologických vzorků za účelem budoucí identifikace osoby, jejímž základem je § 65 zákona o policii, je obsažena v pokynu policejního prezidenta (viz pokyn policejního prezidenta č. 275/2016, jemuž předcházel pokyn policejního prezidenta č. 250/2014). V pokynu policejního prezidenta č. 275/2016 jsou podrobně upraveny podmínky, za nichž je možné vyžadovat provedení identifikačních úkonů (čl. 3), postup při odběru biologického materiálu (čl. 11), podmínky zpracování osobních údajů získaných v souvislosti s identifikačními úkony (čl. 15 a násl.), pravidla při vkládání osobních údajů do různých systémů či databází DNA (CODIS, INFO DNA, SHODA), jakož i jejich vedení (čl. 58 a násl.), doby uchovávání odebraného biologického materiálu (čl. 74) a konečně i prověřování potřebnosti dalšího zpracovávání a likvidace osobních údajů (čl. 75 a násl.). Vlastní problematika kriminalistickotechnického postupu při provádění identifikačních úkonů je obsažena v závazném pokynu policejního prezidenta č. 100/2001, ke kriminalistickotechnické činnosti Policie České republiky.
76. V daných souvislostech sice nelze přehlédnout, že i když jsou interní pokyny policejního prezidenta (zejména pokyn č. 275/2016), co se týče shromažďování, nakládání, zpracovávání, uchovávání i likvidace biologického materiálu a z něj získaných údajů (profil DNA), dosti podrobné, jejich nedostatkem je veřejná nedostupnost. Nadto se i z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 19. 4. 2018 sp. zn. 3 As 335/2017) podává, že provádění identifikačních úkonů na základě pokynu policejního prezidenta č. 275/2016 je bez dalšího považováno za nezákonný zásah, neboť jde nad rámec (mimo meze) pravomoci, která byla policii, jakožto správnímu orgánu, svěřena zákonem (srov. § 2 odst. 2 správního řádu a čl. 2 odst. 2 Listiny). Podle názoru Nejvyššího správního soudu by měl být předmětný pokyn uveden do souladu s ustanovením zákona o policii tak, aby jeho prováděním nedocházelo k porušování práv dotčených osob. Předmětný pokyn však není předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu v nyní posuzované věci.
77. Současně rovněž platí, že výzvu k provedení identifikačních úkonů podle § 65 zákona o policii je možno bezpochyby považovat za závazný a přímo vynutitelný úkon, neboť v případě jejího nerespektování může správní orgán vymoci osobní účast dotčené osoby například ukládáním pokut či dokonce jejím předvedením. Podstata tohoto úkonu totiž nespočívá v pouhém sdělení o stavu určitých věcí nebo určitého řízení. Jeho obsah je natolik spojen s negativními důsledky, které mohou dotčenou osobu za určitých zákonem předvídaných podmínek postihnout, že již tuto situaci lze považovat za zkrácení subjektivních práv stěžovatele. Rozhodnutí dostavit se k provedení identifikačních úkonů tak nelze považovat za projev svobodné vůle, nýbrž za výraz donucení (srov. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008 č. j. 2 Aps 3/2007).
78. Na druhé straně je však třeba vycházet z toho, že dotčená osoba má možnosti, jak se případnému nezákonnému předvolání (výzvě) k odběru biologických vzorků za účelem budoucí identifikace bránit. Jak vyplývá z výše uvedeného, orgán policie požadující provedení odběru vystupuje v postavení správního orgánu, nikoli jako orgán činný v trestním řízení, a tudíž jeho postup může být přezkoumán ve správním soudnictví (srov. výše uváděná rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu). Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, výzva (předvolání) přitom musí obsahovat nejen všechny zákonem stanovené náležitosti (označení kdo, kdy, kam, v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit a jaké jsou právní následky v případě, že se nedostaví), nýbrž obsahovat odůvodnění potřeby provedení identifikačních úkonů z hlediska přiměřenosti potenciálního zásahu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 335/2017). Samotný postup policie, která dotčenou osobu předvolá k odběru biologických vzorků podle § 59 správního řádu, nelze považovat za nezákonný, obsahuje-li výzva všechny zákonem stanovené náležitosti a je-li potřeba provedení odběru biologických vzorků řádně a dostatečně odůvodněna. Povinností policie pak je postupovat v každé jednotlivé věci individuálně a vážit všechny okolnosti vyšetřovaného trestného činu. Z pohledu Ústavního soudu tak nastíněná možnost soudního přezkumu ve světle shora uvedeného vymezení existující judikaturou představuje dostatečnou záruku zachování práv osob, které jsou předvolány k odebrání biologických vzorků pro identifikační účely.