109. Především, jak vyplývá z rekapitulace legislativního procesu, od předložení návrhu zákona č. 39/2022 Sb. (20. 1. 2022) do jeho schválení po zamítnutí návrhu Senátem (18. 2. 2022) uplynulo necelých 30 dnů (včetně dne rozeslání). Ústavní soud takovou dobu legislativní procedury prima facie nepovažuje za krátkou či nepřiměřenou, neboť uvedený časový úsek skýtá dostatečný prostor pro seznámení se s návrhem zákona včetně jeho věcného posouzení, jakož i k prezentaci a konfrontaci oponentních názorů; tím spíše, byla-li důvodem zkráceného projednání časová tíseň související s končící účinností pandemického zákona dne 28. 2. 2022.
110. Ústavní soud již v minulosti připustil, že ústavně konformní zkrácené projednání zákona může proběhnout i v mnohem kratší době. Kupříkladu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 uvedl, že projednání mnohem komplexnějšího návrhu pandemického zákona za 12 dní samo o sobě nevylučuje možnost reálného posouzení a projednání návrhu zákona (viz body 108 a 109 citovaného nálezu). Obdobně krátký legislativní proces v řádu několika dní dále aproboval např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, kdy doba projednávání jednoho z přezkoumávaných návrhů v Poslanecké sněmovně činila pouhé tři dny.
111. Ze stenozáznamu z jednání 8. schůze Poslanecké sněmovny, jež probíhala ve dnech 1. a 2. 2. 2022, mimo jiné vyplývá, že k návrhu zákona č. 39/2022 Sb., jakož i k nezbytnosti a trvání stavu legislativní nouze a posouzení podmínky pro zkrácené projednání se vyjádřila řada příslušníků parlamentní menšiny [srov. např. vystoupení poslanců Tomia Okamury, Jaroslava Bašty, Radima Fialy, Jiřího Kobzy, Radka Kotena, Radka Rozvorala, Karly Maříkové, Oldřicha Černého, Ivety Štefanové, Marie Pošárové, Jana Síly, Jana Hrnčíře, Karla Sládečka, Vladimíra Zlínského, Jaroslava Foldyny, Zdeňka Kettnera, Lucie Šafránkové, Radovana Vícha, Vladimíry Lesenské za hnutí Svoboda a přímá demokracie (SPD) či Aleny Schillerové za hnutí ANO 2011]; k obsahu návrhu zákona č. 39/2022 Sb. se vyjadřovali opoziční poslanci i v rámci projednávání návrhu pořadu schůze. Rozprava k návrhu zákona začala dne 2. 2. 2022 ve 13:04 hodin do 19:26 hodin a pokračovala od 21:26 hodin do 22:03 hodin; během rozpravy se vyjadřovali nejen příslušníci parlamentní menšiny, nýbrž i zástupci parlamentní většiny, kteří na výstupy a připomínky opozičních poslanců reagovali (viz zejména opakovaná vystoupení místopředsedy vlády a ministra zdravotnictví Vlastimila Válka).
112. Ze stenozáznamu z jednání 9. schůze Poslanecké sněmovny mimo jiné vyplývá, že se poslanec Tomio Okamura při vyjádření k návrhu pořadu schůze dne 15. 2. 2022 ujal slova přibližně ve 14:10 hodin a ve své řeči byl přerušen až v 19:53 hodin (tedy po více než pěti hodinách). Samotná rozprava k návrhu zákona č. 39/2022 Sb. po jeho zamítnutí Senátem probíhala ode dne 17. 2. 2022 přibližně od 20:50 hodin do 18. 2. 2022 v 3:31 hodin, kdy byla schůze přerušena; uvedeného času přitom využili převážně opoziční poslanci.
113. Ačkoli Ústavní soud v minulosti přiznal parlamentní opozici právo oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané parlamentní většinou k dosažení svých politických cílů, resp. maření politických cílů vládnoucí většiny, nemůže mít zneužívání těchto práv za následek oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou; je totiž zapotřebí, aby jednotlivým právům parlamentní opozice odpovídaly i určité povinnosti a odpovědnost za jejich výkon, neboť ta je povinována k plnění role tzv. odpovědné a konstruktivní opozice (viz bod 76 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Smyslem legislativního procesu je totiž přijetí zákona, nikoliv oddálení jeho přijetí a obstrukce. Za situace, kdy je některými poslanci výslovně prohlašováno, že jde z jejich strany o tzv. obstrukční jednání (srov. např. vystoupení poslance Tomia Okamury: „My jsme řekli, že nesouhlasíme s tím vaším totalitním pandemických zákonem, a legitimně jsme oznámili, že budeme dělat samozřejmě politické obstrukce k tomu, aby ten zákon neprošel.“; citace ze stenozáznamu jednání Poslanecké sněmovny dne 2. 2. 2022), jde o skutečnost, již je třeba při vyvažování práv a legitimních zájmů parlamentní většiny a menšiny vzít v potaz. Byl-li poslanec Tomio Okamura přerušen ve své řeči v době, kdy se k návrhu zákona č. 39/2022 Sb. a jeho nezbytnosti přijetí ve zkráceném jednání, ať již v obecné rozpravě dříve, či při projednávání pořadu schůze, vyjadřoval několik hodin, nejeví se omezení jeho vystoupení v takové situaci a ve světle řečeného jako natolik intenzivní, aby uvedené pochybení bylo možné považovat za faktické zabránění řádnému a nerušenému výkonu práv parlamentní opozice (jejího člena). Jmenovaný poslanec měl prostor jak pro věcné vyjádření, tak i pro obstrukce – uvedený prostor ovšem nemůže být bezbřehý a je na řečníkovi, aby zvážil, k čemu má jeho několikahodinové vystoupení primárně sloužit. Je-li jediným smyslem řečnění jen oddálení hlasování (nikoliv rozhodování), pak jde o pouhé zneužití práva a parlamentní procedury, které může být v demokratickém právním státě do jisté míry tolerováno, nemůže se však stát jediným smyslem poslanecké práce.
114. Ústavní soud konstatuje, že Poslanecká sněmovna i Senát se návrhem zákona č. 39/2022 Sb. zabývaly jak věcně, tak co do požadavku na jeho zkrácené projednání, k oběma těmto rovinám byly vedeny diskuze, v nichž zaznívaly i velmi kritické názory a na jejichž základě proběhla hlasování. Návrh byl rovněž předložen příslušným výborům obou komor zastoupeným i příslušníky opozice. Lze tak uzavřít, že možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě (coby záruka svobodné soutěže politických sil) byla zajištěna.
115. Je také obecně známou skutečností, že projednávání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. významně rezonovalo i ve veřejném prostoru, a to ve všech hlavních veřejnoprávních a soukromoprávních médiích. Laická i odborná veřejnost měla dostatečný časový a informační prostor (zejména z důvodu značné medializace legislativního procesu) se seznámit jak s obsahem návrhu zákona, tak i se stanovisky zúčastněných politických subjektů, ať již politických uskupení, jednotlivých poslanců, či výborů. Nebyla tudíž dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti).
116. Je tedy zjevné, že v legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona č. 39/2022 Sb. upřena možnost parlamentní diskuze ani právo jednotlivých poslanců (příslušníků parlamentní opozice) prezentovat svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Z obsahu jejich projevů je patrné, že se s obsahem návrhu zákona dostatečně seznámili, jelikož vůči němu zaznívala věcná kritika, včetně potenciálního dopadu jeho jednotlivých ustanovení. Současně byla široká veřejnost dostatečně informována o předmětném legislativním záměru i probíhající parlamentní rozpravě – ani v této souvislosti nelze učinit závěr o překvapivosti či nepředvídatelnosti ve vztahu k adresátům projednávaného zákona.
117. Nelze tedy dospět k závěru, že by omezení práv parlamentní menšiny dosahovalo takové intenzity, že by byla narušena její podstata účasti na legislativním procesu. Ústavní soud proto uzavírá, že ačkoli proces vedoucí k přijetí zákona č. 39/2022 Sb. nelze považovat – v podústavní rovině – za bezvadný, poměřováno prizmatem nastíněných ústavních kautel neshledal, že by jednotlivá zjištěná pochybení samostatně nebo ve svém souhrnu odůvodňovala jeho výjimečnou ingerenci do legislativního procesu. Shledání formální vady v legislativním procesu bez dalšího automaticky neznamená, že je nutné přistoupit k derogaci právního předpisu, který z takto vadného legislativního procesu vzešel. Je třeba posoudit, zda je z hlediska principu proporcionality možné dát před derogací přednost požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti, resp. posoudit možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14).
118. Ústavní soud okrajově poznamenává, že nyní přezkoumávaný legislativní proces a jeho průběh lze považovat za odraz současné politické kultury, jejíž stav se vyznačuje mimo jiné četnými obstrukčními jednáními, chaotickým pořadem a průběhem schůzí, jakož i nepružností zákonodárného procesu (srov. WINTR, J. Proměny parlamentní kultury. Praha: Auditorium, 2021, str. 137 a násl.). Role Ústavního soudu se pak nemůže redukovat na „přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu“ (bod 142 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14). Současně je však třeba mít na zřeteli, že „[r]acionalizace sněmovního jednání a omezení obstrukčních rizik by neměla být na úkor práva sněmovní menšiny se k jednotlivým tématům v dostatečné míře vyjádřit a nastolovat vlastní témata“ (WINTR, J., opětovně citováno, str. 168).
VI.
Meritorní přezkum návrhu
119. Po posouzení formálních náležitostí návrhu a procesu přijetí napadených ustanovení pandemického zákona jej Ústavní soud věcně přezkoumal a na základě níže vyložených úvah dospěl k závěru, že návrh není v této části důvodný.
VI. 1
K mimořádným opatřením podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona
120. Dikce napadeného ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zní:
„(2) Mimořádným opatřením podle odstavce 1 je
b) omezení výkonu podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti anebo stanovení podmínek pro jejich výkon, včetně omezení provozní doby,“
121. Napadené ustanovení (ve znění zákona č. 39/2022 Sb.) rozšiřuje okruh možných omezení výkonu podnikatelské nebo jiné činnosti oproti svému původnímu znění, podle kterého: „Mimořádným opatřením podle odstavce 1 je omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz.“
VI. 1 a)
Vymezení rozsahu přezkumu
122. Navrhovatelka v souvislosti s napadeným § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona namítá, že jde o právní úpravu rozpornou se svobodou podnikání zaručenou čl. 26 odst. 1 Listiny.
123. Podstatnou částí mimořádných opatření podle § 2 pandemického zákona se Ústavní soud již podrobně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, a to z pohledu (namítané) nedostatečné určitosti zákazových a příkazových norem, pravomoci zákonodárné moci delegovat určení jejich obsahu na orgán moci výkonné a proporcionality zásahu do ústavně zaručených základních práv těmito normami v zájmu ochrany veřejného zdraví. Dospěl přitom k závěru, že napadená ustanovení prizmatem zkoumaných hledisek ústavnosti obstojí (srov. zejm. body 194 až 217 citovaného nálezu). Z tam učiněných závěrů a vymezených východisek bude Ústavní soud – vzhledem k obdobnosti problematiky – vycházet i v nyní projednávané věci, neboť není důvodu se od nich odchylovat.
124. Navrhovatelka ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zaprvé vytýká, že základní změnou oproti původnímu znění (před účinností zákona č. 39/2022 Sb.) je možnost omezit nejen obchodní a výrobní provozovny, ale v zásadě veškeré podnikatelské činnosti, přitom tak široké vymezení je nedůvodné. Navrhovatelka namítá, že napadené ustanovení je příliš obecné a opomíjí vazbu možných omezení na možnosti přenosu nákazy a zajištění nedotknutelnosti podnikatelských činností nutných pro realizaci základních práv.
125. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že formulace mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (a s tím související rozsah možných omezení) je široká. Jak již Ústavní soud konstatoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, uvedená šíře nezakládá sama o sobě protiústavnost napadeného ustanovení, neboť mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 pandemického zákona představují pouze zákonný podklad umožňující konkretizaci jednotlivých předpokládaných omezení správním aktem (viz bod 195 citovaného nálezu). Předmětem ústavněprávního přezkumu je tudíž to, zda vydávání mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona podléhá dostatečným efektivním omezením a usměrněním vyžadovaným ochranou základních lidských práv a svobod (viz bod 196 citovaného nálezu), jak bude rozvedeno dále v rámci testu proporcionality.
126. Z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu současně plyne, že není a priori protiústavní zákonná úprava, na jejímž základě lze omezit základní práva a svobody, konkrétní omezení zakládá teprve tímto zákonem předvídaný jiný akt (v tomto případě mimořádné opatření coby opatření obecné povahy). To za předpokladu, že nejsou základ či doplnění omezení delegovány na konkretizující orgán a jeho meze nejsou stanoveny natolik obecně či vágně, že určení jeho obsahu je fakticky ponecháno na konkretizujícím subjektu; konkretizace povinnosti pak musí dostát i dalším ústavněprávním požadavkům [srov. např. v bodech 191 a 192 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 citovanou judikaturu; dále srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)]. I v tomto případě je tudíž nezbytné zkoumat, zda napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona skýtá dostatečné garance ochrany základních práv a svobod.
127. Mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňují především zásah do svobody podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jejíž porušení se v souvislosti s napadeným ustanovením navrhovatelka dovolává.
128. Práv uvedených mimo jiné v čl. 26 odst. 1 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní soud proto posuzuje účelnost a vhodnost zákonné úpravy v této oblasti zdrženlivě a ponechává zákonodárci širokou (ačkoli nikoliv absolutní) diskreci pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) či bod 278 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12].
129. Ústavní soud používá k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních a hospodářských práv jako metodologický nástroj tzv. test rozumnosti [srov. body 102–105 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)], sestávající z následujících čtyř kroků: a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu, b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
130. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho samotnou existenci, podstatu a smysl, nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ze dne 26. 2. 2019 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.)], v němž hodnotí: a) zda předmětný zásah sleduje legitimní (neboli ústavně aprobovaný) cíl omezení dotčeného základního práva, b) zda je tento zásah k dosažení tohoto cíle vhodný (požadavek vhodnosti), c) zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k tomuto právu šetrnější (požadavek nezbytnosti či potřebnosti), a d) zda zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (požadavek proporcionality v užším smyslu).
131. Svoboda podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje možnost výkonu podnikatelské činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 13/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.)]. Uvedené ustanovení zahrnuje pozitivní a negativní stránku svobody podnikat (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy), jíž je respektování autonomního prostoru pro rozhodování nositele této svobody; svoboda podnikání přitom zahrnuje vícero souvisejících aspektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 43/18 ze dne 18. 1. 2022 (28/2022 Sb.)].
132. Ústavní soud konstatuje, že možná mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (vzhledem k jejich šíři) se v obecné rovině mohou dotýkat podstaty a smyslu svobody podnikání; předmětné ustanovení totiž nelimituje, které dílčí aspekty svobody podnikání lze mimořádným opatřením omezit. Výslovně zahrnutá možnost omezení provozní doby je pouze jednou z variací mimořádného opatření (formulace „včetně omezení provozní doby“ implikuje demonstrativní povahu předmětného omezení). Rovněž může být vydáno vícero mimořádných opatření, jež budou kumulativně upravovat (omezovat) výkon podnikatelské činnosti, přitom všechny varianty jednotlivých omezení (a jejich kombinace) nelze předvídat.
133. Vláda sice argumentuje, že napadené ustanovení umožňuje pouze omezení výkonu činnosti v předmětných prostorech, nikoli její úplný zákaz, avšak podle Ústavního soudu použitá obecná formulace „omezení podnikatelské nebo obdobné činnosti, při jejímž výkonu přichází fyzická osoba do přímého osobního kontaktu s jinou fyzickou osobou“, zavdává podklad pro taková (hypotetická) mimořádná opatření, jež ve svém důsledku fakticky znemožní či podstatným způsobem omezí řádný výkon širokého okruhu podnikatelských činností, při nichž dochází k osobnímu kontaktu fyzických osob.
134. Ústavní soud proto podrobil § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona přísnějšímu testu proporcionality, v němž na jedné straně stojí svoboda podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a na druhé straně ochrana zdraví (čl. 31 Listiny) a života (čl. 6 odst. 1 Listiny).
VI. 1 b)
Aplikace testu proporcionality
135. Účelem § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (coby rozšířeného výčtu mimořádných opatření) je poskytnutí efektivního protiepidemického nástroje k minimalizaci rizika přenosu nákazy šíření onemocnění COVID-19 v populaci a jejích dopadů na veřejné zdraví prostřednictvím opatření, která omezují výkon podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti coby místům, v nichž dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase (srov. § 1 odst. 1 a § 2 odst. 1 pandemického zákona; srov. též str. 12–14 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Takto předestřený cíl napadené právní úpravy považuje Ústavní soud v obecné rovině za legitimní (ústavně aprobovaný).
136. Je již obecně známou skutečností, že onemocnění COVID-19 je virovým infekčním onemocněním přenášejícím se primárně tzv. kapénkovou cestou, tedy vzduchem z člověka na člověka při blízkém kontaktu na krátkou vzdálenost (viz bod 201 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21). Celá právní úprava mimořádných opatření (jíž je právě zkoumané ustanovení součástí) vychází z premisy, že omezení mobility obyvatelstva a možností setkávat se představuje jeden z pilířů boje s onemocněním COVID- -19, zejména jde-li o omezení činností provozovaných ve vnitřních prostorách, kde lze důvodně očekávat vyšší míru rizika nákazy. Modifikace původního § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona rovněž podle vlády reaguje na skutečnost, že jiný dostupný nástroj (tj. vydávání opatření podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví) neposkytuje dostatečnou oporu pro vydávání potřebných mimořádných opatření, což mělo za následek rušení některých opatření správními soudy (viz též str. 12 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).
137. Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňující regulovat výkon podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti coby místům, v nichž dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase, lze považovat za způsobilé (vhodné) k dosažení sledovaného cíle.
138. Vzhledem k tomu, že napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (jako delegující norma ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny) sám o sobě žádné konkrétní povinnosti jednotlivcům neukládá, a protože ústavní pořádek nestanoví žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti, omezuje se z tohoto hlediska přezkum v rámci požadavku nezbytnosti a proporcionality v užším smyslu na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny, které napadené ustanovení skýtá. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 rozdělil tyto záruky na dvoje: „apriorní, spočívající v povinnosti právní úpravy per se respektovat tyto požadavky in abstracto, a posteriorní, tedy ochrana jednotlivce před případným porušením těchto požadavků in concreto určitým opatřením“.
139. Jde-li o první rovinu apriorních záruk, tj. samotné vymezení nejzazšího rámce mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, již výše bylo uvedeno, že jde o rámec značně široký. Tato skutečnost je však důsledkem potřeby akceschopnosti orgánů veřejné moci při reakci na vývoj pandemie. Koncepce napadeného ustanovení vychází z poznatků o použitelnosti jednotlivých (před novelizací dostupných) nástrojů pro boj s pandemií COVID-19, která byla příliš kazuistická, neumožňovala vydávání dostatečně cílených opatření. Je také reakcí na judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 22/2021-44 ze dne 21. 5. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021-73 ze dne 1. 7. 2021 či č. j. 8 Ao 2/2022-53 ze dne 2. 2. 2022), podle které původní znění pandemického zákona [ani § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví] plošnou regulaci činnosti provozoven služeb, včetně stravovacích a ubytovacích služeb či trhů a tržnic, vůbec neumožňovalo (srov. též str. 20 a 21 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).
140. Napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zahrnuje také oprávnění k regulaci činností vykonávaných v provozovnách nebo jiných obdobných prostorech, při nichž dochází k přímému osobnímu kontaktu dvou či více fyzických osob (například kadeřnické služby, kosmetika, manikúra, pedikúra, taxislužba – viz str. 21 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Požadavek co možná nejobecněji formulovaného ustanovení, aby bylo možné regulovat co nejširší škálu podnikatelských (a obdobných) činností, při nichž dochází k blízkému mezilidskému kontaktu, je podle Ústavního soudu legitimní.
141. Předvídat pandemii onemocnění COVID-19 je vzhledem k její dynamice téměř nemožné; ani v odborné veřejnosti nepanuje shoda, jak na ni reagovat [srov. bod 68 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 ze dne 9. 2. 2021 (123/2021 Sb.)]. Existuje tudíž zájem na tom, aby byly připraveny všechny dostupné nástroje k nastavení efektivních a cílených protiepidemických opatření, a to zejména v případě výskytu nových rizikových variant představujících vážnou hrozbu pro veřejné zdraví. V tomto konfliktu je proto třeba považovat potřebu zajištění dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci za pomoci ústavně konformního zásahu do základních práv a svobod za legitimní cíl (viz body 206 a 207 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
142. Závěry ve vztahu k druhé i třetí rovině tzv. apriorních záruk, jimiž se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, se plně – vzhledem k totožnosti širšího právního rámce, v němž je napadené ustanovení zasazeno – uplatní i v nynějším přezkumu, a proto je Ústavní soud pouze stručně rekapituluje.
143. Druhou rovinu apriorních záruk tvoří vnitřní limity vydávání mimořádných opatření. Jejich konstrukce neumožňuje příslušným orgánům výkonné moci nařizování opatření svévolně, popř. pouze na základě politické úvahy. Jejich vydávání je třeba konfrontovat s reálnou potřebou zvládat probíhající pandemii či hrozbu jejího vypuknutí podle aktuální analýzy epidemiologické situace onemocnění COVID-19, konkrétní mírou rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřeností zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob (§ 3 odst. 2 pandemického zákona). Platí současně, že mimořádná opatření mohou být nařizována pouze v nezbytném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu (§ 3 odst. 1 pandemického zákona; srov. k tomu i bod 208 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
144. Třetí rovinu apriorních záruk tvoří podmíněnost mimořádných opatření podle § 2 odst. 2 pandemického zákona předchozím souhlasem vlády (§ 3 odst. 3 pandemického zákona), jakož i trvajícím stavem pandemické pohotovosti [§ 2 odst. 4 písm. a) pandemického zákona], pravidelný správní přezkum mimořádných opatření a trvání důvodů pro jejich vydání (§ 3 odst. 7 pandemického zákona). I v těchto zárukách se promítá nezbytný respekt k ochraně ústavně zaručených práv a svobod, do nichž se vydáváním mimořádných opatření a posuzováním jejich trvání zasahuje (srov. bod 209 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
145. Uvedené apriorní záruky jsou též (vzhledem k nutnosti balancování konkurujících zájmů) doplňovány tzv. zárukami posteriorními, u kterých Ústavní soud i zde rekapituluje své závěry z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21. Mimořádná opatření jsou podle nich svojí právní formou opatřeními obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona), takže dotčená ústavně zaručená práva a svobody spadají pod ochranu moci soudní, neboť mimořádné opatření může být přezkoumáno ve správním soudnictví, k čemuž je příslušný Nejvyšší správní soud (§ 13 odst. 1 pandemického zákona). Subsidiárně pak může být ochrana zajištěna Ústavním soudem samotným. Ochrana ústavně zaručených práv a svobod při aplikaci napadeného ustanovení je tedy pod účinnou ochranou soudnictví v souladu s čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny (srov. body 210 a 211 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
146. Ústavní soud vzhledem k uvedenému uzavírá, že napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona v testu proporcionality obstojí.
147. Namítá-li navrhovatelka, že mimořádným opatřením podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona lze omezit podnikatelské činnosti zajišťující realizaci základních práv a svobod (např. omezení advokacie při realizaci práva na právní pomoc), uvádí k tomu Ústavní soud, že není schopen při abstraktním přezkumu ústavnosti objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadený zákon (jeho dílčí ustanovení) v individuálním případě může vyvolat. Předmětem jeho posouzení nemohou být ani specifické případy jednotlivých dotčených subjektů, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [srov. bod 54 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)]. Předmětem nynějšího přezkumu proto nemohou být potenciální mimořádná opatření vydaná na základě napadeného ustanovení, které v abstraktní (obecné) rovině v testu ústavnosti obstojí.
148. Jednotlivá mimořádná opatření a jejich rozsah nelze předvídat, a to ani namítané omezení výkonu advokacie. Bylo-li by takové omezení na základě § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona vydáno, musela by takováto (i jakákoli jiná) konkrétní aplikace předmětného ustanovení konvenovat jak výše nastíněným apriorním zárukám, tak i obecným požadavkům kladeným na výkon veřejné moci (vyplývajícím zejm. z čl. 4 Listiny); jednotlivá mimořádná opatření podléhají rovněž zárukám posteriorním – uvedená námitka navrhovatelky proto není důvodná. Stejný závěr je pak nezbytné učinit k námitce, podle které napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona opomíjí vazbu možných omezení na možnosti přenosu nákazy.
149. Není ani přiléhavá argumentace navrhovatelky, že vláda má k dispozici dostačující nástroje spojené s vyhlášením nouzového stavu; není úkolem Ústavního soudu, aby posuzoval, zda je vhodnější režim mimořádných opatření umožněných vyhlášeným nouzovým stavem podle ústavního zákona o bezpečnosti nebo režim mimořádných opatření podle pandemického zákona, neboť jde převážně o otázku politické povahy (bod 106 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
150. Namítá-li navrhovatelka, že nemá pandemický zákon a jím předvídaný stav pandemické pohotovosti ústavní oporu, pomíjí přitom, že Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 dospěl k závěru, že pandemický zákon a v něm obsažené instrumenty jako celek (vyjma jedné nesouvisející dílčí části) z ústavněprávního hlediska obstojí.
151. Bez významu je také poukaz na skutečnost, že původně omezená účinnost pandemického zákona do 28. 2. 2022 byla prodloužena do 30. 11. 2022, neboť jde toliko o projev normotvorné činnosti, z něhož nelze nijak usuzovat na (ne)ústavnost zkoumané právní úpravy. Ostatně Ústavní soud k tomu již v minulosti uvedl, že hypotetické prodloužení časové působnosti pandemického zákona je možné, nazná-li Parlament, že takový postup bude nutný (bod 215 in fine nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
VI. 2
K nařizování izolace nebo karanténního opatření podle § 8a pandemického zákona
152. Dikce napadeného ustanovení § 8a pandemického zákona zní:
„§ 8a (1) Oznámení o nařízení izolace nebo karanténního opatření k ochraně před onemocněním COVID-19 může orgán ochrany veřejného zdraví učinit osobě, která je povinna se izolaci nebo karanténnímu opatření podrobit, ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředku komunikace na dálku; o provedeném oznámení bezodkladně učiní písemný záznam. Ministerstvo stanoví vyhláškou podrobnosti způsobu a formy oznámení orgánu ochrany veřejného zdraví o nařízení izolace nebo karanténního opatření.
(2) Ten, komu byla postupem podle odstavce 1 nařízena izolace nebo karanténní opatření, může ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředku komunikace na dálku, požádat orgán ochrany veřejného zdraví o prošetření důvodnosti jejich nařízení do 3 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo nařízení izolace nebo karanténního opatření oznámeno.
(3) Orgán ochrany veřejného zdraví prošetří důvodnost nařízení izolace nebo karanténního opatření do 3 pracovních dnů ode dne, kdy mu byla žádost podle odstavce 2 doručena. Shledá-li, že nařízená izolace nebo karanténní opatření jsou nedůvodné, zruší je nebo uvede, že byly nařízeny nedůvodně, nebo potvrdí, že nařízení izolace nebo karanténního opatření bylo důvodné. Výsledek prošetření orgán ochrany veřejného zdraví žadateli sdělí způsobem podle odstavce 1, nepožádal-li žadatel ve své žádosti o jiný způsob oznámení výsledku prošetření. Pokud orgán ochrany veřejného zdraví do 3 pracovních dnů ode dne, kdy mu byla doručena žádost o prošetření nařízení izolace nebo karanténního opatření, o výsledku prošetření neinformuje osobu, která žádala o prošetření, považuje se nařízená izolace nebo karanténní opatření za ukončené.
(4) Na postup podle odstavců 1 až 3 se nevztahují části druhá a třetí správního řádu.“
VI. 2 a)
Vymezení rozsahu přezkumu
153. Navrhovatelka v souvislosti s napadeným § 8a pandemického zákona namítá, že právní úprava umožňující oznámení o nařízení izolace nebo karanténního opatření prostřednictvím prostředků komunikace na dálku porušuje osobní svobodu (čl. 8 odst. 1 Listiny) a svobodu pohybu a pobytu (čl. 14 odst. 1 Listiny) ve spojení se zásadou, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy).
154. Povinnost fyzických osob podrobit se – mimo jiné – izolaci či karanténním opatřením (k obsahu těchto pojmů viz § 2 odst. 6 a 7 zákona o ochraně veřejného zdraví) na zákonné úrovni vyplývá z § 64 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví, ve znění zákona č. 267/2015 Sb. Napadený § 8a pandemického zákona upravuje postup, jakým způsobem se nařízení izolace nebo karanténního opatření může oznámit, tj. ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředků komunikace na dálku.
155. Ústavní soud předesílá: samotná skutečnost, že § 8a pandemického zákona zavádí novou netypickou formu úřední komunikace, platnému právnímu řádu doposud v takové podobě neznámou, a priori protiústavnost takového řešení neznačí, jak předestírá navrhovatelka. K takovému závěru by mohl dospět pouze za předpokladu, že jeho konkrétní provedení nedostojí souvisejícím ústavněprávním kautelám. Ostatně, jak uvádí vláda, napadená právní úprava je inspirována již existujícími formami omezení ústavně zaručených práv faktickým pokynem, a to např. institutem zajištění výrobků podle § 7b zákona o České obchodní inspekci či institutem vykázání podle § 44 a násl. zákona o Policii ČR.
156. Navrhovatelka napadenému ustanovení vytýká především rozpor se svobodou pohybu (čl. 14 odst. 1 Listiny) a osobní svobodou (čl. 8 odst. 1 Listiny). Podstatou § 8a pandemického zákona nicméně není možnost nařizovat izolaci či karanténní opatření jako taková (ta vyplývá z nenapadaného zákona o ochraně veřejného zdraví), nýbrž pouze způsob a forma, jakým je tak učiněno.
157. Konstrukce tohoto ustanovení je z hlediska ústavněprávních požadavků problematická potud, že představuje riziko, že individualizovaný faktický pokyn (nařízení izolace nebo karanténního opatření) nebude jeho adresátovi materiálně oznámen (doručen), a tedy nevyvolá v právní sféře adresáta zákonem předpokládaný následek v podobě jeho právní závaznosti včetně souvisejících právních konsekvencí [k závaznosti faktického pokynu viz usnesení sp. zn. I. ÚS 263/97 ze dne 6. 1. 1998 (U 1/10 SbNU 335)]. Tím je (primárně) zasaženo do právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) adresátů veřejnoprávního působení o tom, zda a v jakém rozsahu jsou povinni podrobit se příslušnému pokynu.
158. K zásahu do svobody pohybu [čl. 14 odst. 1 Listiny, popř. čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“)], která je nařízením těchto protiepidemických opatření přímo omezena (srov. též MOLEK, P. In: WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 358), přitom dochází teprve v důsledku řádně nařízené izolace či karanténního opatření (tj. sekundárně). Naopak v takovém případě nelze bez dalšího usuzovat na namítaný zásah do osobní svobody (čl. 8 odst. 1 Listiny, popř. čl. 5 odst. 1 Úmluvy), neboť nařízením izolace či karanténního opatření nejsou jednotlivci omezeni ve smyslu fyzickém (tělesném), ale prostorovém [viz TOMOSZEK, M. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M., KOKEŠ, M., KOPA, M. a kol. Listina základních práv a svobod. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021, marg. č. 6.]; jde proto o omezení s nižší intenzitou [srov. bod 28 nálezu sp. zn. II. ÚS 2057/19 ze dne 22. 11. 2019 (N 197/97 SbNU 115)]. Pro následující úvahy Ústavního soudu je ovšem rozhodné, že dopady napadeného § 8a pandemického zákona spočívají především v zásahu do právní jistoty, čímž je determinován i rozsah a těžiště jeho přezkumu.
159. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje důležitost ústavního principu právního státu a dodržování jednotlivých jeho aspektů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)]. K definičním znakům materiálního právního státu patří zejména princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné [srov. nálezy sp. zn. II. ÚS 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455), sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009 (N 131/53 SbNU 647), sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.) či sp. zn. II. ÚS 2571/16 ze dne 8. 11. 2016 (N 214/83 SbNU 391)].
160. Ačkoliv ve svém návrhu navrhovatelka s principem právní jistoty výslovně nepracuje, část její argumentace k němu tenduje (či obecně k aspektům materiálního právního státu). Ústavní soud proto podrobil napadený § 8a pandemického zákona testu proporcionality, v němž na jedné straně stojí princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a svoboda pohybu (čl. 14 odst. 1 Listiny) a na druhé straně ochrana zdraví (čl. 31 Listiny) a života (čl. 6 odst. 1 Listiny).
VI. 2 b)
Aplikace testu proporcionality