37. Ve Španělsku byl 1. 2. 2022 přijat dlouho očekávaný návrh zákona o právu na bydlení provádějící čl. 47 ústavy, ve kterém je právo na důstojné a přiměřené bydlení zaručeno všem Španělům, a v současné době je předmětem parlamentního projednávání. Návrh zákona obsahuje opatření k posílení veřejného bytového fondu, směřující ke zvýšení nabídky (především nájemního) bydlení za dostupné ceny. Jeho cílem je uspokojit bytové potřeby nejvíce znevýhodněných skupin, osob ve zranitelných situacích nebo sociálně vyloučených, a obecně všech osob, které mají obtížný přístup k trhu s bydlením, jako jsou mladí lidé. Návrh zákona dále obsahuje definici prázdného obydlí a zavádí jasná pravidla, za kterých mohou místní samosprávy uplatňovat přirážku k dani z nemovitosti na obydlí, která jsou prázdná déle než dva roky. V neposlední řadě je posílena právní ochrana před bezdomovectvím v důsledku vystěhování a jsou zavedena objektivní kritéria pro vymezení stavu ekonomické zranitelnosti. V současné době je ve Španělsku platný Státní plán bydlení na období 2022-2025, schválený královským nařízením č. 42/2022 ze dne 18. 1. 2022, kterým se upravují dotace na nájemné pro mladé lidi a státní plán přístupu k bydlení na období 2022-2025. Státní plán bydlení na období 2022-2025 vymezuje tři hlavní programy na podporu bydlení (podpora pro přístup k důstojnému bydlení, zvýšení nabídky nájemního bydlení, zlepšení dostupnosti a odstranění nevyhovujícího bydlení). V rámci prvního okruhu programů se mohou např. o dotaci na nájemní bydlení ucházet mladí lidé do věku 35 let (včetně), přičemž podpora je poskytována pouze v případě pronájmu nepřevyšujícího určitou částku za pronájem bytu či pokoje. Rovněž zohledňuje hranice příjmu domácnosti, která je odstupňována podle toho, zda jde o domácnost běžnou či domácnost osoby s (těžkým) postižením. Limit podpory je stanoven až do výše 60 % měsíčního nájemného a dotaci lze čerpat až po dobu 5 let. Závěr
38. Jak z komparativní analýzy Ústavního soudu a Ministerstva práce a sociálních věcí plyne, všechny státy buď přijaly dlouhodobý plán bydlení, nebo rozvíjí stávající zákony o bydlení, bez ohledu na to, zda právo bydlet v daném státě je, či není výslovně ústavně zakotveno. Konkrétní legislativní přístupy jednotlivých států se různí. V řadě případů zákon o bydlení pamatuje i na středně příjmové skupiny nebo mladé osoby, které z různých důvodů nedosáhnou na tržní bydlení nebo je pro ně dlouhodobě finančně neudržitelné. Státy rovněž reflektují nastalou situaci na Ukrajině a pandemickou situaci, a to s provázáním na existující legislativu týkající se bydlení. Výjimkou není ani strategie k omezení bezdomovectví a snaha o komplexní řešení otázky těchto zvláště zranitelných osob. Jakkoliv má Slovensko jako náš historicky nejbližší sousední stát nejmenší fond sociálního bydlení z vyspělých zemí (společně s Českou republikou), je tento fond stále větší než u nás.
39. Nyní projednávaný případ, ač mu Ústavní soud nemohl vyhovět, poukázal na neblahou skutečnost, že v České republice dosud nebyla přijata odpovídající zákonná úprava sociálního bydlení. Tento stav je dlouhodobě neudržitelný; dostupnost sociálního bydlení v souladu s mezinárodními závazky České republiky nemůže být ponechána na dobrovolnosti místních samospráv, popříp. neziskových organizací, charity či dobrovolníků. Nelze totiž přehlédnout, že v nyní projednávaném případě (i jakémkoliv jiném) je to především absence zákonné úpravy, která předurčuje procesní neúspěch stěžovatelů v mezích zásahové žaloby podle s. ř. s.
40. Ostatní otázky nadnesené v ústavní stížnosti (zejména striktní vymezení podmínek zásahové žaloby) Ústavní soud rovněž nepovažoval za důvodné. S ohledem na výše zmíněné závěry o absenci odpovídající zákonné úpravy správní soudy nemohly učinit jinak. Za situace, kdy vše podstatné již bylo uvedeno v napadených rozsudcích, se Ústavní soud omezuje na konstatování, že v těchto rozhodnutích neshledal svévoli ani jiné kvalifikované pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení základního práva stěžovatelů na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny či jiného jeho ústavně zaručeného základního práva nebo svobody. Obecné soudy své závěry řádně odůvodnily a Ústavní soud je nepovažuje za neudržitelné.
41. Závěry vyslovené v tomto nálezu lze stručně shrnout tak, že (i) Ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (ve spojení s § 7 odst. 1 zákona o obcích), nepředstavuje zákonnou realizaci sociálního práva v čl. 30 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny. Zákon o obcích toliko vymezuje samostatnou působnost obce, aniž by stanovil právo občanů obce na bydlení. (ii) Listina právo bydlet výslovně nezahrnuje, je však možné jej dovodit jako spadající pod čl. 30 odst. 2 Listiny, dle kterého každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Právo bydlet či právo na přiměřené (sociální) bydlení v horizontálních vztazích však nemůže být před soudy uplatněno přímo, což je dáno tím, že jsou sociální práva justiciabilní v mezích čl. 41 odst. 1 Listiny, a je tedy možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů. Sociální práva nemají bezpodmínečnou povahu a nejedná se o přímo použitelné normy.*) (iii) Zakotvení práva na přiměřenou životní úroveň v mezinárodních smlouvách o lidských právech, zejména čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, sice vytváří pouze rámec pro výklad vnitrostátního práva - pakliže by příslušná zákonná úprava existovala - nelze však pominout, že se Česká republika jako smluvní stát Paktu zavazuje podniknout odpovídající kroky, aby zajistila uskutečnění práva každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň včetně přiměřeného bydlení. Tyto dostatečné kroky nicméně nečiní, protože k provedení Paktu a Listiny dosud nepřijala komplexní zákonnou úpravu ve formě tzv. zákona o sociálním bydlení. Za dostatečné kroky nelze považovat toliko poskytování sociálních dávek na bydlení, neboť stát musí též garantovat faktický a efektivní přístup k důstojnému bydlení (tj. poskytovat naturální plnění, nejen vyplácet finanční pomoc). (iv) Poskytování bydlení za jasně stanovených podmínek osobám z různých příjmových skupin je jedním ze základních nástrojů řešení sociálních a ekonomických problémů na místní i regionální úrovni. Dlouhodobá nejistota obyvatel týkající se jejich bydlení může podle Ústavního soudu ohrozit důvěru občanů v demokratický právní stát ve smyslu čl. 1 Ústavy ČR. Nelze ponechat zranitelné osoby jen v péči charity, dobrovolníků či neziskových organizací, takový přístup směřuje proti našim mezinárodním závazkům plynoucím z čl. 11 Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech i čl. 16 Evropské sociální charty. 42. Ústavní soud nicméně dospěl k závěru, že správní soudy rozhodující ve věci neporušily práva stěžovatelů vyplývající zejména z čl. 11 Paktu, čl. 30 odst. 2 Listiny, čl. 16 Evropské sociální charty, čl. 8 Úmluvy ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 2 Paktu ani čl. 14 Úmluvy. Proto ústavní stížnost podle čl. 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 25. dubna 2023
Ludvík David v. r. předseda senátu
------------------------------ *) ve znění opravného usnesení ze dne 10. 5. 2023
Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k nálezu ve věcisp. zn. II. ÚS 2533/20
Přestože, jak bude uvedeno dále, s některými částmi odůvodnění nálezu souhlasím, mám zároveň dva okruhy podstatných výhrad, které by mne vedly k odlišnému rozhodnutí v této věci. Proto připojuji odlišné stanovisko, a to jak k výroku, tak k odůvodnění nálezu.
První okruh výhrad se týká problematiky zákonného provedení práva na bydlení. V nynějším odůvodnění nálezu se konstatuje ve shodě s ustálenou judikaturou Ústavního soudu (viz např. nález ze dne 24. 8. 2021sp. zn. Pl. ÚS 40/17, bod 60, a další), že český ústavní pořádek zahrnuje také právo na bydlení. S tímto závěrem se plně ztotožňuji. Nesouhlasím však s navazujícími úvahami většinového odůvodnění (srov. k nim v podstatě shodně též body 21 a následující odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 40/2019-32, ústavní stížností napadeného) týkajícími se provedení práva na bydlení na zákonné úrovni. Pokud totiž akceptujeme, že je na úrovni ústavního pořádku zakotveno právo na bydlení, představuje to tzv. institucionální záruku, z níž vyplývá ústavní povinnost státu ve svém právním řádu zakotvit určité instituty, bez nichž by realizace či naplnění daného práva nebyly možné, resp. by nebylo naplněno či realizováno důsledně; mohlo by tak dojít k protiústavní mezeře v právu (Bartoň, M. Úvod. In: Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M., a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, str. 22, odst. 82).
Jak ostatně konstatoval Ústavní soud již v nálezu ze dne 24. 4. 2012sp. zn. Pl. ÚS 54/10v bodě 59: "Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny totiž s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nelze samo sebou vykládat tak, že umožňuje prostřednictvím zákonné úpravy ústavní garance zcela negovat; v opačném případě by ústavní úprava sociálních práv postrádala jakýkoliv praktický smysl." Pokud by tedy situace skutečně byla postavena tak, jak ji vnímá Nejvyšší správní soud a většinové odůvodnění nynějšího nálezu, tedy že dosud nebyla přijata odpovídající zákonná úprava sociálního bydlení, šlo by o stav, který je sám o sobě protiústavní, protože by tím bylo ústavně zaručené právo na bydlení fakticky vyprázdněno.
Jak ve shodě s Nejvyšším správním soudem konstatují mí kolegové, jimi vnímaná absence zákonné úpravy tu předurčuje procesní neúspěch stěžovatelů v mezích zásahové žaloby podle s. ř. s. v tomto i v jakémkoliv jiném případě. Takový závěr však považuji za rozporný s čl. 36 odst. 2 Listiny, větou druhou, neboť by tím byl vyloučen soudní přezkum zásahů do práva na bydlení v případech, kdy by jinak měla být zásahová žaloba přípustná.
Na rozdíl od většinového odůvodnění nálezu a názoru Nejvyššího správního soudu mám za to, že existující právní úprava je pro účely soudního přezkumu dostačující. Jak je totiž patrné z okolností posuzovaného případu, pro statutární město Olomouc představovalo ustanovení § 35 odst. 2 zákona o obcích dostatečný základ pro to, aby vytvořilo komplexní systém uspokojování bytových potřeb svých občanů. Lze patrně souhlasit s tím, že ze samotného textu § 35 odst. 2 zákona o obcích nelze vyvodit povinnost obce zajistit určitou konkrétní míru uspokojování této potřeby ani konkrétní opatření k tomu směřující. Z toho vyplývá, že řešení bytové situace je v současné době ponecháno na uvážení obcí. Toto uvážení však není zcela neomezené. Jestliže obec určitý systém řešení bytové situace vytvoří, musí tento systém respektovat základní ústavní předpoklady, jako např. princip rovnosti, zákaz libovůle apod. Z toho také vyplývá nutnost, aby způsob naplňování takového systému podléhal soudnímu přezkumu minimálně z hlediska naplnění zmíněných základních ústavních východisek.
To mne přivádí k druhému okruhu výhrad, který se týká diskriminace stěžovatelů postupem statutárního města Olomouce. Považuji za nepřípustné, aby se v rámci soudního řízení správní soudy odmítly zabývat otázkou diskriminace, byť s odkazem na možnost uplatnění výhrad stěžovatelů v řízení podle § 10 antidiskriminačního zákona.
Nezákonnost namítaného zásahu totiž může spočívat právě v diskriminaci. Čl. 3 odst. 1 Listiny garantuje základní práva a svobody všem bez rozdílu mj. etnického původu a dalších kritérií obsažených v demonstrativním výčtu uvedeném v tomto ustanovení. Ve většinovém odůvodnění nálezu však není otázka možné diskriminace vůči stěžovatelům řešena, přestože podle ustálené judikatury Ústavního soudu se uplatňuje zákaz diskriminace ve vztahu ke všem právům zakotveným v Listině, bez ohledu na to, zda jde o práva sociální či jiná.
Nejvyšší správní soud v závěru svého odůvodnění (bod 32 in fine) výslovně konstatuje, že "rozsudek krajského soudu ... nelze považovat za nepřezkoumatelný z toho důvodu, že se krajský soud nezabýval namítaným diskriminačním jednáním žalovaného", protože žalobcům nesvědčilo veřejné subjektivní právo na bydlení. Nezákonný zásah však nemusí spočívat jen v tom, že není zajištěno adekvátní bydlení, nýbrž také v tom, že při uspokojování bytových potřeb dochází k dlouhodobé systémové diskriminaci určitých skupin obyvatel, která vede k udržování sociálního vyloučení a k jejich segregaci. Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu jsem přesvědčen, že i v případě žaloby proti nezákonnému zásahu se soudy musejí zabývat otázkou, zda daný zásah nebyl v rozporu se zákazem diskriminace, neboť právě porušení zákazu diskriminace může představovat onu nezákonnost daného zásahu, proti níž se žalobci brání.
Jak bylo uvedeno výše, statutárnímu městu Olomouc zákon neukládá povinnost vytvořit systém pro zajišťování bytových potřeb svých občanů. Pokud však obec využije zmocnění dané zákonem a takový systém vytvoří, musí při tom respektovat základní ústavní principy včetně zákazu diskriminace. Jak je patrné z veřejně dostupných informací, v posuzované situaci statutární město Olomouc prostřednictvím jím založené společnosti Správa nemovitostí Olomouc, a.s., veřejně deklaruje, že přijímá žádosti o městské byty; kromě toho statutární město Olomouc také nabízí bezbariérové byty, byty pro seniory a domov pro matky s dětmi. Zjevně tedy existuje komplexní systém realizující zmocnění naplňovat bytové potřeby občanů zakotvené v § 35 odst. 2 zákona o obcích. Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu vycházím z toho, že při realizaci zmíněného systému zajišťování bytových potřeb jde o provedení ústavně zaručeného práva na bydlení, a zákaz diskriminace při jeho realizaci plyne primárně přímo z čl. 3 odst. 1 Listiny. Závěr Nejvyššího správního soudu učiněný s odkazem na procesní postup podle § 10 antidiskriminačního zákona, který by měl vylučovat pravomoc správních soudů zabývat se diskriminací v rámci správního soudnictví, proto považuji za nesprávný.
Předložené úvahy zajisté nemohou dostačovat k závěru, že v posuzované věci skutečně k diskriminaci došlo. Považuji však za nepřijatelné, že se obecné soudy otázkou možné diskriminace vůbec nezabývaly. Nikoli na okraj tu pak musím konstatovat (zde ve shodě s Nejvyšším správním soudem, viz jeho bod 20), že stěžovatelé dosud náležitě nerozvedli skutkový "podvozek" svého případu včetně okolností, za nichž museli opustit předchozí bydlení - za právního stavu, kdy absence soukromoprávní úpravy bytové náhrady blokuje alternativu soudní ochrany práv cestou civilního řízení.
Ludvík David