32. Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že aktivní legitimace tzv. ekologických spolků v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, nemůže být bezbřehá. Proto také Ústavní soud ve své judikatuře stanovil meze této legitimace, a to tak, že spolek musí myslitelně tvrdit porušení svých veřejných subjektivních práv, resp. práv svých členů, dále musí mít úzký vztah k dotčenému území a zpravidla také úzkou vazbu k předmětu regulace. V nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 Ústavní soud zdůraznil, že „podstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ekologický spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti“ (bod 25 odůvodnění).
33. Krajský soud i Nejvyšší správní soud posoudily procesní legitimaci spolku k podání návrhu na zrušení části územního plánu v souladu se shora uvedenými východisky, když zhodnotily vztah spolku k místu, předmět jeho činnosti a vazbu na konkrétní regulaci. Skutečnost, zda spolek byl či nebyl aktivním v procesu přijímání opatření obecné povahy, nemá žádný vliv na jeho procesní legitimaci, ani na posouzení nepřípustnosti návrhu ve vazbě na subsidiaritu správního soudnictví – nepodání námitek či připomínek v procesu přijímání územního plánu může mít vliv toliko na legitimaci věcnou (tj. na důvodnost návrhu), a to v rámci pátého kroku přezkumu opatření obecné povahy, tj. při přezkumu přiměřenosti napadeného regulativu (viz FRUMAROVÁ, Kateřina, GRYGAR, Tomáš, KOUDELKA, Zdeněk, POTĚŠIL, Lukáš, POUPEROVÁ, Olga, SUCHÁNEK, Radovan, ŠKUREK, Martin. Správní soudnictví. Praha: Leges, 2022, s. 580, s. 589 a judikaturu správních soudů tam uvedenou). Stejně tak nelze z platné právní úpravy řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy žádným způsobem dovodit, že by v předmětné věci spolek nemohl podat návrh na zrušení části územního plánu v „obecné“ roční lhůtě ode dne, kdy nabylo účinnosti (§ 101b odst. 1 s. ř. s.). Námitce stěžovatelky o nedostatku aktivní (procesní) legitimace spolku tedy Ústavní soud nepřisvědčil.
34. Ústavní soud však shledal ústavní stížnost důvodnou pro nesprávné posouzení návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ve věci samé, resp. zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky, což v konečném důsledku nepřiměřeně zasáhlo do jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu. Ústavní soud jinými slovy nemohl přisvědčit závěru Nejvyššího správního soudu, který shledal zrušení části územního plánu důvodným, a přitom dostatečně nevzal v potaz individuální okolnosti věci a východiska uvedená shora v bodech 23 až 30.
35. V prvé řadě lze poukázat na rozpornost odůvodnění Nejvyššího správního soudu, který v bodu 15 odůvodnění uvedl, že „i v nynější věci stěžovatel nezřídka kdy brojí proti vlastnímu územnímu plánu, a nikoliv proti rozsudku krajského soudu“ (viz výše bod 11). Z kasační stížnosti je však zjevné, že stěžovatelka, jejíž zastupitelstvo územní plán jednomyslně přijalo, vlastní územní plán v kasační stížnosti logicky obsáhle obhajuje, zejména pak, jde-li o plochu přestavby P2. V kasační stížnosti rekapitulované shora v bodu 10 nelze nalézt žádné tvrzení ani argumentaci, kterou by stěžovatelka (jež byla kasační stěžovatelkou také v řízení před Nejvyšším správním soudem) „brojila proti vlastnímu územnímu plánu“. Proti územnímu plánu logicky brojil (ekologický) spolek, stěžovatelka se naproti tomu pokoušela argumentaci spolku a krajského soudu v kasační stížnosti (poměrně obsáhle) vyvracet.
36. Stěžovatelka v podrobné kasační stížnosti reagovala na všechny podstatné závěry krajského soudu (byť v různém rozsahu a s různou hloubkou argumentace), svou argumentaci podpořila rovněž výňatky mapových podkladů (satelitních snímků) dotčeného území a podrobným odůvodněním vypořádání námitek spolku v procesu přijímání územního plánu. Za stručnou lze naproti tomu považovat zejména argumentaci Nejvyššího správního soudu, který podstatnou část stížnostních bodů uvedených v kasační stížnosti „vypořádal“ tak, že odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu (viz výše bod 11 a citace tam uvedená). S otázkou (ne)přiměřenosti zásahu do ústavně zaručeného práva obce na samosprávu se Nejvyšší správní soud nevypořádal a nepřípadně rovněž zhodnotil obsah stanoviska SEA (nedostatečně zohlednil jeho změnu, resp. doplnění), jehož údajnou nepřezkoumatelnost označil již krajský soud za důvod zrušení části územního plánu, byť toto stanovisko bylo vyhotoveno krajským úřadem v přenesené působnosti, tj. při výkonu státní moci (nikoliv samosprávy).
37. Přestože stěžovatelka v petitu tzv. komunální ústavní stížnosti nenapadla rozsudek krajského soudu, pročež Ústavní soud vázán tímto petitem jej nemůže zrušit, považuje za nutné se stručně vyjádřit rovněž k některým závěrům uvedeným v rozsudku krajského soudu, neboť právě na ně Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku (často bez dalšího) odkazuje.
38. V řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (územního plánu) nebylo podle názoru Ústavního soudu v souladu s výše uvedenými obecnými východisky prokázáno a v následných soudních rozhodnutích rovněž náležitě vyloženo, že by jednání obce bylo v „příkrém rozporu se zájmy“ chráněnými lesním zákonem, resp. že by činnost obce v samostatné působnosti byla se zájmem na zachování lesa „v nepochybném rozporu“ (nález sp. zn. III. ÚS 3817/17). Byť je pravdou, že se § 14 odst. 1 lesního zákona (požadavek dbát na zachování lesa v procesu územního plánování) vztahuje na lesy en bloc, nelze při poměřování zájmu na zachování lesa na straně jedné, a práva obce na samosprávu (resp. její rozvoj) na straně druhé, v konkrétním případě přehlížet, že veřejný zájem na zachování (oproti nedalekému lesnímu komplexu rozlohou minoritního) čistě hospodářského lesa na hranici mýtního věku, tvořícího izolovaný porost uprostřed plochy zástavby, je z podstaty věci nižší, než veřejný zájem na zachování lesů ochranných, případně lesů zvláštního určení. Jinými slovy řečeno, nelze považovat za zákonný přístup správních soudů, které při poměřování dvou zájmů, odmítly jakkoliv zohlednit kategorizaci lesů podle § 2 lesního zákona. Tímto Ústavní soud netvrdí, že hospodářský les musí vždy ustoupit jiným zájmům v procesu územního plánování, nebo že snad nepožívá žádné právní ochrany. Zdůrazňuje pouze nutnost zákonem stanovenou kategorizaci jednotlivých lesů, a z ní fakticky vyplývající různou míru potřebnosti jejich zachování, zohlednit při poměřování dvou práv, resp. ústavních „statků“.
39. Zrušil-li přitom krajský soud napadenou část územního plánu s odkazem na údajné porušení § 14 odst. 1 lesního zákona, je třeba podotknout, že i odborná literatura k tomuto ustanovení lesního zákona zdůrazňuje, že „povinnosti projektantů nebo pořizovatelů územně plánovací dokumentace … nemají samy o sobě prakticky žádný přímý dopad na ochranu a zachování lesa … Důsledné plnění těchto povinností je v praxi spíš jen ojedinělé“ (DROBNÍK, J., DVOŘÁK, P. Lesní zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 34 –35). Důvodem je mimo jiné to, že k zásahům majícím vliv na zachování funkce lesa je třeba stanovisko orgánu ochrany přírody. Ten však v posuzované věci v konečném důsledku s existencí plochy přestavby P2 vyslovil souhlas za podmínky stanovení limitu zástavby, kterou také stěžovatelka splnila (bod 41 níže). Došlo-li ke zrušení části územního plánu pro údajné porušení § 14 odst. 1 lesního zákona, je třeba připomenout, že „s ohledem na ústavní garance práva na samosprávu není možné vycházet pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má – bez ohledu na výhradu zákona – i materiální aspekt, resp. vlastní ústavní obsah. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně zaručeného práva na územní samosprávu vyprázdnit nebo fakticky eliminovat“ [nálezy ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31) a sp. zn. III. ÚS 709/19]. V tomto kontextu je proto nezbytné pojímat i zákonnou úpravu procesu tvorby územního plánu [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315) a nález sp. zn. III. ÚS 709/19].
40. V návaznosti na výše uvedený bod 38 lze obdobně uvést, že přestože sama skutečnost, že se ve vzdálenosti zhruba 100 metrů od dotčené lokality nachází jiný (podstatně rozsáhlejší) lesní komplex, není sama o sobě důvodem pro vymezení plochy přestavby, resp. pro vyloučení ochrany lesního porostu, nelze ji ignorovat při poměřování dvou kolidujících práv, resp. zájmů (viz body 27 a 28 výše). Tato skutečnost, kterou Nejvyšší správní soud odmítl jakkoliv zohlednit a s jejíž existencí se vypořádal v jediné větě v bodu 25 odůvodnění, má nadto zásadní vliv také pro posouzení míry dotčení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, a tudíž na výsledek poměřování dvou kolidujících ústavně zaručených práv.
41. Z pohledu Ústavního soudu je dále zásadní, že stěžovatelka v souladu se stanoviskem SEA (str. 55) ve znění jeho doplnění (viz bod 8 výše) minimalizovala dotčení přírody a krajiny, a to tak, že pro danou plochu stanovila maximální limit zastavěnosti na 35 %. Tuto skutečnost a obsah stanoviska SEA ve znění jeho doplnění (změny), které vymezení plochy přestavby P2 při stanovení omezení zastavitelnosti umožnilo, Nejvyšší správní soud v bodu 28 odůvodnění svého rozsudku zcela opomněl. Se zásadní námitkou stěžovatelky ohledně výše uvedeného se Nejvyšší správní soud vypořádal jedinou větou v bodu 25 odůvodnění, podle níž „oprávněnost změny funkčního využití pak sama o sobě nemůže založit ani skutečnost, že v nové ploše P2 byla určena maximální zastavěnost na 35 %“. Tento argument však stěžovatelka v kasační stížnosti nevznesla, podstatou její argumentace i celého sporu bylo to, že k vymezení plochy přestavby se stanovením limitu zastavěnosti došlo na základě kladného stanoviska SEA. Právě s tím se Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku žádným způsobem nevypořádal. Krajský soud přitom v bodu 23 odůvodnění svého rozsudku fakticky připustil, že vymezení plochy přestavby Z2 je v souladu se stanoviskem SEA (nebo přinejmenším jeho částí), když mimo jiné uvedl, že „stanovisko zároveň navrhlo na straně 55 zmírňující opatření pro případ, že by na ploše P2 nebyl zachován stávající porost“. Podotkl však následně, že „způsob, jakým měla být tato nejasnost odstraněna, je však podle názoru soudu zcela nedostačující. Doplňkem č. 2 totiž došlo bez jakéhokoliv odůvodnění ke změně z požadavku na vyloučení plochy P2 na požadavek na dodržení zmírňujících opatření, zůstane-li plocha P2 součástí návrhu“ (tamtéž). Z toho krajský soud dovodil rozpor jednotlivých bodů stanoviska, případně rozpor odůvodnění s výrokovou částí. V bodu 25 odůvodnění rozsudku pak krajský soud jako důvod zrušení části územního plánu stěžovatelky označil „procesní pochybení“, spočívající v tom, že „se napadené opatření obecné povahy opírá o nepřezkoumatelné stanovisko SEA“. Aniž by byl Ústavní soud oprávněn přezkoumávat správnost stanoviska SEA, je nutno zdůraznit, že případná vnitřní rozpornost či nejednoznačnost tohoto stanoviska vydaného krajským úřadem v přenesené působnosti nemůže jít bez dalšího k tíži obce vydávající územní plán v samostatné působnosti, tj. realizující své ústavně zaručené právo na samosprávu (bod 30 výše). Obec logicky vycházela z předpokladu platnosti a správnosti tohoto stanoviska, vydaného krajským úřadem při výkonu státní moci, a postupovala v souladu s jeho částí, která vymezení plochy přestavby P2 při využití zmírňujícího opatření v podobě stanovení limitu zastavitelnosti plochy umožnila. Nejvyšší správní soud tím, že toto pochybení krajského soudu vzdor námitce stěžovatelky o porušení práva na samosprávu, ignoroval, resp. pouze odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu (viz výše bod 11 in fine), sám porušil její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
42. Kromě výše uvedeného Ústavní soud podotýká, že v návaznosti na bod 25 odůvodnění rozsudku krajského soudu působí nepatřičně jeho konstatování (taktéž fakticky aprobované Nejvyšším správním soudem), že „hlediskem pro rozhodování soudu nemohlo být ani odpůrcem tvrzené riziko vysokých škod, které by zrušením napadeného opatření obecné povahy údajně vznikly. Takové škody, dochází-li ke zrušení opatření obecné povahy či jeho části, jsou totiž způsobeny nezákonným postupem odpůrce, nikoliv postupem soudu, který svým rozhodnutím pouze zjištěnou nezákonnost napravuje“ (bod 28 odůvodnění). Krajským soudem tvrzené pochybení ohledně stanoviska SEA však zjevně nebylo způsobeno stěžovatelkou (v řízení před krajským soudem odpůrkyní), nýbrž samotnou státní mocí, resp. příslušným odborem krajského úřadu vykonávajícího přenesenou státní správu.
43. Je vhodné rovněž poznamenat, že samotnou změnou územního plánu ještě nedochází k odnětí pozemků pro plnění funkcí lesa (ani k jejich omezení). K němu může dojít až ve správním řízení podle § 16 lesního zákona, jehož výsledkem je správní rozhodnutí (tj. individuální právní akt) vydané orgánem státní správy lesů. V případě odnětí pozemku dochází navíc k tomu, že žadatel, jemuž bylo toto odnětí povoleno, hradí za ně poplatek podle § 17 lesního zákona, který je zčásti příjmem Státního fondu životního prostředí a z menší části pak obce, která výnos z něj může použít pouze pro zlepšení životního prostředí v obci nebo pro zachování lesa (§ 17 odst. 5 lesního zákona). Skrze ekonomické nástroje tak dochází ke kompenzaci zásahu do této složky životního prostředí.
44. Nejvyššímu správnímu soudu konečně nelze přisvědčit ani v tvrzení, že se krajský soud „nezabýval tím, zda by na dané ploše bylo dle jeho názoru vhodnější vymezit tu či jinou plochu, ale tím, zda stěžovatel při vymezení dané plochy postupoval v souladu se zákonem…“ (bod 27 odůvodnění), pročež nezasáhl do práva obce na samosprávu. V kontrastu s tím je však argumentace krajského soudu například v bodu 19 odůvodnění jeho rozsudku, podle něhož by stěžovatelka „měla primárně hledat řešení, která budou využívat pro uspokojení bytových potřeb stávající plochy, tj. včetně ploch, na nichž se nachází odpad bytového fondu, tj. de facto neobývané zchátralé budovy“. Tím však správní soudy bez znalostí místních podmínek a konkrétních ekonomických rozvah aktivně vstupují do politického rozhodování zastupitelstva obce, které jednomyslně přijalo předmětné řešení (územní plán). Pokud správní soudy v té souvislosti rovněž poukázaly na to, že podle bodu 3.2 Politiky územního rozvoje má být při rozvoji bydlení upřednostňován „rozvoj uvnitř zastavěného území“, pominuly, že předmětné zbytky lesního porostu na ploše přestavby P2 představují „enklávu“ uvnitř zastavěného území s vybudovanou technickou infrastrukturou, přičemž vymezení plochy přestavby právě na tomto místě může představovat ekonomicky rozumné řešení. Příhodná je v té souvislosti ostatně argumentace stěžovatelky v replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu (bod 21 výše), že nebyly brány v potaz konkrétní okolnosti věci, včetně toho, že existence hospodářského lesa, který sloužil k těžbě dřeva, není uvnitř obce (na ploše obklopené rodinnými domy) z mnoha důvodů žádoucí.
45. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, kterým došlo k zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky, je výsledkem formalistického přístupu bez dostatečného zhodnocení jedinečných okolností věci, jakož i ústavněprávního posouzení obsahu práva obce na samosprávu a mezí pro zásah státu do samosprávy obce v oblasti územního plánování, v čemž Ústavní soud shledal porušení práva stěžovatelky na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy a jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
46. Jelikož Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou, podle § 82 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu jí vyhověl, a podle § 82 odst. 4 písm. a) téhož zákona napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil. Učinil tak bez nařízení ústního jednání, neboť od něho nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 18. srpna 2023
Radovan Suchánek, v. r. předseda senátu