55. Ústavní soud se již v minulosti opakovaně vyjádřil k možnostem výkladu podústavní právní normy. Opakovaně přitom konstatoval, že vázanost soudu zákonem neznamená bezpodmínečně nutnost doslovného výkladu aplikovaného ustanovení, nýbrž především vázanost smyslem a účelem zákona.
56. "V případě konfliktu mezi doslovným zněním zákona a jeho smyslem a účelem je důležité stanovit podmínky priority výkladu e ratione legis před výkladem jazykovým, podmínky, jež by měly představovat bariéru možné libovůle při aplikaci práva. Každá právní norma má svůj smysl a účel, jejich rekonstrukce je však spjata s řadou nejistot. Smysl a účel zákona lze dovodit především z autentických dokumentů, vypovídajících o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž patří důvodová zpráva k návrhu zákona (uvědomujíc si skutečnost, že ze souhlasu zákonodárce s osnovou návrhu lze pouze prezumovat i jeho souhlas s jejími důvody), a dále z argumentace, přednesené v rozpravě při přijímání návrhu zákona. [...] V případě aplikace právního ustanovení nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Pouze za podmínky jeho nejasnosti a nesrozumitelnosti (umožňující např. více interpretací), jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost, lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým [viz stanovisko Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS - st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471)]. V nálezu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, pak Ústavní soud doplnil, že "naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. [...] Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity." Obdobně pak v nálezu ze dne 13. 6. 2006, sp. zn. I. ÚS 50/03 zopakoval, že "obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku, a že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad [...] Při výkladu a aplikaci právních předpisů nelze pomíjet jejich účel a smysl, který není možné hledat jen ve slovech a větách toho kterého předpisu, neboť v každém z nich je třeba nalézat i právní principy uznávané demokratickými právními státy."
57. Ústavní soud se proto ani nyní neodchýlil od svých závěrů a přistoupil k výkladu pojmu "jiné části obce" obdobným způsobem. Pokud proto již výše identifikoval účel zákonné právní úpravy, který nadto ani neshledal ve zjevné kolizi s jejím doslovným zněním, nemůže obcí přijatou právní úpravu, která tento účel bezesporu naplňuje, považovat za rozpornou s § 12 zákona o dani z nemovitých věcí.
58. Ani navrhovatelova argumentace pomocí subjektivně historického výkladu Ústavní soud o jiném závěru nepřesvědčila. Ministerstvo vnitra poukazuje na důvodovou zprávu k dřívější novelizaci § 6 odst. 4 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí, ve které je uvedeno ("a upřesňuje se skutečnost, že obecně závaznou vyhláškou mohou být sníženy nebo zvýšeny koeficienty pouze pro jednotlivé části obce a nikoli pro jednotlivé pozemky v jednotlivých částech nebo pro celé obce") a k novelizaci § 11 odst. 3 písm. a) téhož zákona ("dále se změnou tohoto ustanovení upřesňuje skutečnost, že obecně závaznou vyhláškou mohou být zvýšeny nebo sníženy koeficienty pouze pro jednotlivé části obce a nikoli pro stavby v jednotlivých částech, nebo pro celé obce.") Ministerstvo vnitra tvrdí, že z uvedeného nesporně vyplývá, že zákonodárce výslovně a jednoznačně odmítl možnost, aby byl pojem "část obce" vykládán jako "jednotlivé pozemky a stavby v jednotlivých částech obce", a proto v důvodové zprávě zdůraznil, že se dotčené koeficienty mají stanovovat v "jednotlivých částech obce" jako něčem významově zcela odlišném od pouhých "jednotlivých pozemků" či "jednotlivých staveb".
59. V tomto ohledu lze navrhovateli přisvědčit, ovšem pouze ve vztahu k těmto dvěma ustanovením. Jen ve vztahu k nim se totiž důvodová zpráva vyjadřuje takto explicitně. V případě novelizovaného § 12 zákona o dani z nemovitých věcí však důvodová zpráva zatížení jednotlivých staveb a pozemků takto výslovně nevyloučila, patrně právě proto, že z ní naopak taková nově zavedená možnost výslovně vyplývá. Nutno dodat, že již ze samotné podstaty obou zmiňovaných ustanovení § 6 a § 11 zákona o dani z nemovitých věcí (možnost zohlednění umístění nemovitostí v oblasti se zhoršeným životním prostředím, umístění nemovitostí mimo centrum či v atraktivních lokalitách) plyne jejich vázanost na určitou ucelenou oblast. Vyčlenění jedné z nemovitostí by účel právní úpravy zcela popřelo, neboť zhoršené životní prostředí nemůže ovlivňovat obyvatele pouze jedné z nemovitostí nacházejících se v dané oblasti. Ministerstvo vnitra tak srovnává nesrovnatelné, neboť polohová renta má zcela odlišný účel než zatížení původců negativních externalit.
60. V neposlední řadě Ministerstvo vnitra poukazuje na nenaplněnost znaku obecnosti napadené právní úpravy u individuálně vymezených pozemků. I samo ministerstvo však na druhou stranu přiznává, že teorie správního práva i Ústavní soud připouští v obecně závazných vyhláškách úpravu jedinečných případů.
61. Patrně nejvýraznějším nálezem, ve kterém se Ústavní soud zabýval naplněním definičního znaku obecnosti právních norem ve vztahu k obecně závazným vyhláškám obcí, byl nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně). Za důvody setrvání na požadavku všeobecnosti právního předpisu označil Ústavní soud dělbu moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003; N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb. nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007; N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) pak Ústavní soud traktoval, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečný (konkrétní) případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti. "Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. Současně však nutno mít při zacházení s těmito kautelami na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu k normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány velkou mírou obecnosti. Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na obecně závazné vyhlášky, které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. V řízení před Ústavním soudem se tyto úvahy uplatní při přezkumu obecně závazné vyhlášky v rámci 3., případně 4. kroku testu."
62. Ústavní soud má proto za to, že individualizace provedená obcí, nadto předpokládaná zmocňující zákonnou úpravou, není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, ale naopak považuje důvody uváděné obcí za racionální a legitimní. Nadto je možné připomenout obdobnou úpravu v § 17a zákona o dani z nemovitých věcí, který obec zmocňuje ke stanovení osvobození od daně pro konkrétní nemovité věci dotčené mimořádnou událostí. Osvobození obec zavádí obecně závaznou vyhláškou vydanou mj. i pouze pro jednotlivé nemovité věci dotčené mimořádnou událostí vymezené v případě "1. pozemku parcelním číslem s uvedením názvu katastrálního území, ve kterém leží, 2. zdanitelné stavby číslem popisným s uvedením názvu katastrálního území, ve kterém leží, nebo pozemkem vymezeným podle bodu 1, pokud nemá číslo popisné, 3. zdanitelné jednotky číslem jednotky a zdanitelnou stavbou, ve které se tato jednotka nachází, vymezenou způsobem podle bodu 2." Je proto zjevné, že individualizace je mnohdy v obecně závazných vyhláškách přímo vyžadována zákonodárcem, a navrhovatel jako dozorový a metodický orgán obce v souladu s tímto instruuje svými metodickými materiály, aniž by zpochybňoval či napadal takto vydané obecně závazné vyhlášky obcí pro nedodržení obecnosti právního předpisu [viz varianta 8 Metodického materiálu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra - Vzor obecně závazné vyhlášky obce, kterou se stanovuje osvobození nemovitých věcí dotčených mimořádnou událostí od daně z nemovitých věcí (osvobození pro jednotlivé nemovité věci].
63. Namítá-li proto navrhovatel, že ani zákonné zmocnění nemůže umožnit obcím navyšovat daň zcela konkrétním, potažmo adresným způsobem bez jakékoliv zákonodárcem jasně stanovené limitace či vyjádřených mezí a důvodů, které představují referenční rámec pro jejich rozhodování, a že bylo-li by záměrem "racionálního zákonodárce" zavést pravomoc obce rozhodovat o konkrétně (jedinečně) vymezených věcech ve vztahu k neurčitému okruhu adresátů, zmocnil by obce zcela jistě k vydávání opatření obecné povahy jakožto smíšeného (konkrétně-abstraktního) správního aktu, nelze s ním právě z důvodu existence i dalšího zákonného zmocnění předpokládajícího výslovně individualizaci předmětu regulace (§ 17a) souhlasit. K námitce nevymezení jasné limitace či mezí a důvodů pro rozhodování obcí Ústavní soud připomíná, že obec je i bez tohoto zákonného vymezení vázána ústavním pořádkem a zásadami z něj vyplývajícími (zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace apod.).
64. Ministerstvo vnitra neopomenulo v souvislosti s obecností obecně závazné vyhlášky analyzovat možnosti obrany daňového subjektu, když její existenci prostřednictvím opravných prostředků a následně cestou správní žaloby proti rozhodnutím správce daně, kdy může správní soud vyslovit neaplikovatelnost obecně závazné vyhlášky, potvrdilo. Současně ovšem upozorňuje na deklaratorní povahu rozhodnutí správce daně a neexistenci odkladného účinku povinnosti zaplatit vyměřenou daň, což pro daňové subjekty představuje citelnou zátěž. Soudní ochrana je dle navrhovatele daňovému subjektu poskytována až v situaci, kdy je mu citelně zasahováno do jeho veřejně subjektivního práva na vlastnictví. V této souvislosti se však jistě patří připomenout, že na popsaném stavu nemůže ničeho změnit způsob specifikace pozemků zatížených zvýšeným koeficientem, neboť do stejné situace by se daňové subjekty dostaly i tehdy, přistoupila-li by obec k vymezení "jednotlivé části obce" tak, jak vyžaduje navrhovatel.
65. Ústavní soud tedy ve shodě s Ministerstvem vnitra konstatuje, že napadená právní úprava nezbavuje daňové subjekty možnosti obrany jak cestou správního, tak i soudního přezkumu, neboť mají možnost brojit proti rozhodnutí příslušného finančního úřadu či následně soudní cestou proti rozhodnutí jeho nadřízeného správního orgánu. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením některé nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat [čl. 95 odst. 1 Ústavy; srov. obdobně nález ze dne 30. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 5/07 (Plchov); N 80/49 SbNU 165; č. 287/2008 Sb.).
66. Ústavní soud uzavírá, že ani v tomto směru nezjistil v jednání obce zneužití působnosti a provedená individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, neboť obec předestřela objektivní a racionální důvody k přijatému řešení a nutno dodat, že tyto důvody se ani ze strany navrhovatele nesetkaly s nepochopením a ani jinak nebyly samy o sobě zpochybňovány.
VII.4. Rozumnost obecně závazné vyhlášky
67. Podstata přezkumu z pohledu nerozumnosti spočívá v tom, že se Ústavní soud zabývá především interpretací dotčeného ustanovení obecně závazné vyhlášky a důsledky jeho aplikace.
68. Kritérium nerozumnosti bylo v judikatuře Ústavního soudu blíže popsáno v nálezu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 57/05 (Nový Bor), podle kterého "aplikace principu ‚nerozumnosti' ze strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností."
69. Ústavní soud konstatuje, že napadenou právní úpravu, i s ohledem na výše přijaté závěry, nepovažuje za nerozumnou, ale naopak za úpravu zohledňující místní specifika při správě svých záležitostí tak, jak předpokládá právo obcí na samosprávu.
70. Ústavní soud pouze pro úplnost připomíná, že mu v řízení o abstraktní kontrole norem soudu nepřísluší zabývat se naplněním podmínek pro zařazení jednotlivých pozemků do vymezení provedeného v Příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky. To je vymezeno orgánům veřejné moci, které autoritativně rozhodují o právech a povinnostech daňových subjektů. Posouzení jedinečných skutkových okolností přísluší orgánům veřejné moci v rámci důkazního řízení v postupu, jehož završením je vydání individuálního právního aktu, jímž se autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů práv (srov. i čl. 95 odst. 1 Ústavy). Nutno v této souvislosti odkázat i na závěr Ústavního soudu, vyslovený v nálezu sp. zn. III. ÚS 274/01, dle něhož soudce obecného soudu při použití "jiného právního předpisu" je oprávněn dle čl. 95 odst. 1 Ústavy přezkoumat jeho soulad se zákonem, a to s právními účinky inter partes a nikoli erga omnes. Garancí vůči případné libovůli obce pak není toliko politická odpovědnost zastupitelstva, nýbrž jako ultima ratio i ústavní stížnost podaná fyzickou nebo právnickou osobou, směřující do rozhodnutí orgánů veřejné správy a obecných soudů (viz např. nález ze dne 30. 4.2008, sp. zn. Pl. ÚS 5/07). Ani taková oprávnění obce totiž nemohou být bezbřehá, jak plyne z mezí stanovených zejména v čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 11 odst. 5 Listiny, jakož i dalších ustanovení ústavního pořádku.
VIII. Závěr
71. Lze proto shrnout, že podle čl. 104 odst. 1 Ústavy působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Na jednu stranu tak Ústavní soud musí respektovat ústavně zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu, neboť je třeba v maximální možné míře obcím umožnit spravovat svoje záležitosti s ohledem na jejich místní specifika, na druhou stranu však platí, že ani právo na územní samosprávu a ochrana normotvorby obcí před zásahy státu není absolutní. Při posuzování obecně závazných vyhlášek však má však být preferován respekt k místní samosprávě, vedoucí k minimalizaci zásahů do těchto právních předpisů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871, body 34, 47, 48, 50; 20/2008 Sb.)].
72. Tímto způsobem postupoval Ústavní soud, když dospěl k závěru, že obec Řepov vydala obecně závaznou vyhlášku v mezích své samostatné působnosti, její napadenou částí přitom svoji působnost nezneužila, neboť sledovala legitimní cíl, k jehož dosažení použila přiměřených prostředků. Přijatou právní úpravu současně nelze považovat za diskriminační či porušující princip rovného zacházení, neboť je ospravedlněna objektivními a racionálními důvody. Jelikož napadené části obecně závazné vyhlášky nelze považovat ani za nerozumné, Ústavní soud uzavírá, že neshledal důvody pro vyhovění návrhu Ministerstva vnitra na zrušení ustanovení čl. 2 a Přílohy č. 1 obecně závazné vyhlášky obce Řepov. Návrh Ministerstva vnitra byl proto podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnut.
73. Ústavní soud o návrhu na přednostní projednání věci (samostatně) nerozhodoval, neboť o návrhu bylo rozhodnuto v nejkratší možné době.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 18. července 2023
Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu