51. Ústavní soud nemůže přisvědčit vládě, ani když užitečnost napadeného ustanovení dokládá nikoliv výčtem konkrétních případů, ve kterých posloužilo k ochraně před zásahem do konkurujících práv či hodnot, ale pouze nárůstem žádostí, jejichž vyhovění se tak mohl povinný subjekt vyhnout jejím odmítnutím, a to právě s odkazem na napadenou právní úpravu. Tato skutečnost svědčí zejména o tom, že napadené ustanovení chrání především povinný subjekt před pracovní zátěží, což však není cíl, který by bylo možné považovat za legitimní. Pokud je nadto z vyjádření vlády možné dovodit, že žadatelé tytéž informace, které jim jsou dle napadeného ustanovení odpírány, bez jakýchkoliv potíží získají, požádají-li o ně postupem dle § 73 odst. 8 ZZS, nemůže být žádných pochyb, že skutečný důvod jejich ochrany neexistuje, a že přinejmenším v těchto případech jde pouze o formalistický postup povinného subjektu hraničící až s šikanózním přístupem k žadatelům. Pokud by praxe ÚZIS byla skutečně taková, že instruuje žadatele, aby v textu své žádosti zjednodušeně řečeno pouze zaměnili odkaz na InfZ za odkaz na § 73 odst. 8 ZZS, dosahovala by míra formalismu popsaného postupu až kafkovsky absurdní úrovně.
52. Ústavní soud ze shora uvedených důvodů neshledal jak obecně, tak ani ve věci, která byla předložena městskému soudu a vedla k podání nyní posuzovaného návrhu, rozumného důvodu pro tak zásadní omezení práva na informace, aby mohl dospět k závěru, že odepření informací žadateli splňovalo podmínku nezbytnosti tak, jak stanoví čl. 17 odst. 4 Listiny. Žádný legitimní důvod pak nevyplývá ani z odůvodnění správních rozhodnutí, a jelikož do správního spisu nebyly zařazeny informace, které povinný subjekt odmítl žadateli poskytnout, nelze z něj dovodit ani případný jiný důvod jejich neposkytnutí. Pouze na okraj Ústavní soud podotýká, že takové opomenutí povinných subjektů bývá zpravidla důvodem vyslovení nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí nadřízeným správním orgánem, nehledě na to, že znemožňuje nadřízenému orgánu v návaznosti na výsledek odvolacího správního řízení požadované informace přímo poskytnout. Nicméně s ohledem na obsah žádosti by patrně byly požadované informace tvořeny vždy pouze spojením tří typů údajů - o příčině úmrtí a jí odpovídajícímu počtu zemřelých v konkrétních časových obdobích. V takovém případě si lze skutečně jen stěží představit rozumný důvod, proč by měly být požadované informace žadateli odepřeny, naopak, jak již naznačil navrhovatel, veřejný zájem na jejich zveřejnění je nesporný a povinnému subjektu by nemělo nic bránit požadované údaje poskytnout.
53. Závěry přijaté Ústavním soudem bude jistě možné vztáhnout i na další žádosti podané ÚZIS podle zákona o svobodném přístupu k informacím, to však neznamená, že by nemohlo být za jiných specifických okolností odepření poskytnutí informací z registrů oprávněné. Pokud by taková situace nastala, je na povinném subjektu, aby se s případnými kolizemi proti sobě stojících rovnocenných práv přezkoumatelným způsobem vypořádal, jejich vzájemným poměřováním vyhodnotil, které z kolidujících základních práv převáží a které naopak bude nutno omezit, a pokud žadateli informace odepře, aby případné rozhodnutí srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil.
54. Požadavky kladené na výkon agendy poskytování informací dle InfZ, zejména pak úroveň správních rozhodnutí vydávaných povinnými subjekty a jejich nadřízenými orgány, se od počátku účinnosti informačního zákona nepoměrně zvýšily. Na její kvalitu nelze rezignovat s poukazem, že se jedná pouze o okrajovou působnost povinných subjektů. Naopak, v současnosti již tvoří poskytování informací dle InfZ nedílnou součást jejich působnosti, a tomu je samozřejmě nutno přizpůsobit jejich personální vybavení. Nelze připustit, aby za stavu, kdy jsou obdobné nároky kladeny například na povinné subjekty z řad obcí s minimálním úřednickým aparátem, byla nižší úroveň tolerována orgánům státní správy s nepoměrně větším odborným zázemím. Při rozhodování o odmítnutí žádosti o informace se tak například povinný subjekt nemůže spokojit s pouhým odkazem na zákonné ustanovení. Dle typu povinného subjektu (zejména u vzpomínaných malých územních samospráv) však lze přirozeně předpokládat jisté limity, ačkoliv minimálně elementární a argumentačně podložená přezkoumatelná úvaha o naplnění podmínky nezbytnosti omezení jednoho z konkurujících základních práv by měla být vždy v odůvodnění vydávaného rozhodnutí obsažena. Na tomto místě je třeba poukázat na nezastupitelnou úlohu Ministerstva vnitra jako garanta informačního zákona a jeho metodické výstupy [viz Dokumenty ODK - Ministerstvo vnitra České republiky (mvcr.cz)], které, ačkoliv jsou určeny primárně územním samosprávám, mohou velmi usnadnit činnost kteréhokoliv povinného subjektu.
55. Z pohledu kontroly norem je nicméně podstatné, že z citované judikatury zdejšího soudu, ale také z judikatury soudů správních je možno dovodit ústavně konformní výklad napadeného ustanovení. V tomto se Ústavní soud se soudem městským názorově rozchází, a to je důvodem, proč nemohl jeho návrhu vyhovět. Jak připomenul navrhovatel, Ústavní soud je omezen principem přednosti ústavně konformní interpretace před derogací a principem minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci, ke kterým se přihlásil v řadě svých rozhodnutí (např. sp. zn. Pl. ÚS 5/96, Pl. ÚS st. 6/98, Pl. ÚS 19/98, Pl. ÚS 15/98, Pl. ÚS 4/99, Pl. ÚS 10/99, Pl. ÚS 41/02, Pl. ÚS 92/06 a Pl. ÚS 10/16). Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tak třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný) a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena.
56. Zrušením napadeného ustanovení by nadto Ústavní soud de facto potvrdil postup správních orgánů a jejich výklad, že za dané situace nebylo možno postupovat jinak, než požadované informace žadateli odepřít. Zcela by se tak změnil dosavadní náhled na zákonné výluky z informační povinnosti, zejména jejich výklad a nároky na povinné subjekty při jejich aplikaci. Nepřipustil-li by nyní Ústavní soud jejich ústavně souladný výklad, znamenalo by to propříště, že bude třeba zákonné výluky bezvýjimečně akceptovat, a to až do okamžiku, než budou prohlášeny za neústavní.
57. Ústavní soud proto uzavírá, že zákonné omezení informační povinnosti nemůže být bez dalšího konečné, jak o tom ostatně svědčí již zavedená praxe či dostupná judikatura správních soudů. Obdobným způsobem tak byl například překonán zákaz poskytování informací o probíhajícím trestním řízení [§ 11 odst. 4 písm. a) InfZ]. Lze vzpomenout například judikaturu Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 1. 12. 2010, sp. zn. 1 As 44/2010, uvedl, že povinné subjekty neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení pouze poté, co zváží, nakolik je důvod neposkytnutí informace vskutku ospravedlněn naléhavou společenskou potřebou. Obdobně v rozsudku ze dne 5. 6. 2019, sp. zn. 3 As 101/2019, zaznělo, že informace o probíhajícím trestním řízení podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím není z poskytování zcela vyloučena. Povinný subjekt (potažmo následně soud) musí nejprve zvážit, zda zpřístupnění informace o probíhajícím trestním řízení bude mít na jeho průběh negativní dopad.
58. Zákonné výluky sice budou zpravidla korespondovat s důvody omezení práva na informace vyplývající z čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy, ovšem nemusí tomu tak být vždy. Ústavním soudem popsaný postup povinných subjektů při jejich aplikaci a ústavně souladný výklad takové normy (viz zejména body 46 až 52) pak právě i v těchto případech garantuje, že sám zákonodárce nebude mít možnost účelově do práva na informace prostřednictvím zákonné úpravy zasáhnout a vyprázdnit je. Na druhou stranu není nezbytné každé takové omezení práva na informace, s ohledem na popsaný postup, explicitně derogovat, nelze však vyloučit, že se některá z nich mohou stát obsolentními.
VIII. Závěr
59. Ústavní soud dospěl k závěru, že bylo-li by napadené ustanovení interpretováno pomocí doslovného gramatického výkladu, nebylo by pochyb o tom, že je v rozporu s ústavním pořádkem, neboť by zasahovalo do základních práv a svobod žadatelů o informace. V takovém případě by Ústavní soud musel ke zrušení napadeného ustanovení skutečně přistoupit. Jak ovšem vyplývá z výše uvedeného i z již zavedené rozhodovací praxe, existuje ústavně souladný výklad zákonných výluk z informační povinnosti, který je odrazem restriktivního přístupu k nim.
60. S přihlédnutím ke shora uvedenému nelze mít napadené zákonné ustanovení za rozporné se základním právem na informace dle čl. 17 odst. 4 Listiny, poněvadž jeho použití na navrhovatelem souzený případ nebrání v dosažení ústavně konformního výsledku v řízení o podané správní žalobě. Ve světle řečeného tudíž Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení zákona o zdravotních službách podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl, neboť neshledal jeho rozpor s ústavním pořádkem.
Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 17. ledna 2023
Milada Tomková, v. r. místopředsedkyně Ústavního soudu