87. Esenciálním obsahem práva na zajištění bezplatné zdravotní péče a pomůcky pro občany České republiky (ve smyslu věty druhé čl. 31 Listiny) se Ústavní soud zabýval opakovaně a vymezil jej jako povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující, způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality [sp. zn. Pl. ÚS 21/15 (N 146/90 SbNU 369; 233/2018 Sb.), bod 80, sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319)], a to bez přímých úhrad.
88. V nálezu sp. zn. III. ÚS 2332/16 (N 74/89 SbNU 133; body 41 a 42) Ústavní soud konstatoval: "Podstata a smysl tohoto základního práva budou zachovány tehdy, bude-li občanům zaručeno bezplatné poskytnutí zdravotní péče a zdravotních pomůcek potřebných pro zlepšení nebo zachování jejich zdravotního stavu nebo zmírnění jejich utrpení, a to formou takového ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky."
89. Ve druhém kroku testu rozumnosti Ústavní soud hodnotil, zda se napadená zákonná úprava nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Obsah napadených ustanovení byl blíže popsán výše v části věnované čl. 7 odst. 1 Listiny. Stejně jako tam, ani ve vztahu k čl. 31 Listiny Ústavní soud neshledal, že by zákonná úprava zavádějící pouze nové označení části speciálních pedagogů spolu se stanovením kvalifikačních předpokladů pro výkon jejich činnosti, spočívající v přímé pedagogické činnosti, jakýmkoliv způsobem mohla - a to ani potenciálně - zasáhnout do práva vymezeného čl. 31 Listiny, o to méně do jeho esenciálního obsahu. Stručně vyjádřeno: zákonné zakotvení institutu školského logopeda nijak neomezuje zdravotnickou činnost klinických logopedů.
90. Proto Ústavní soud neaplikoval test proporcionality, ale přikročil ke třetímu kroku testu racionality, tedy k posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl a zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Závěr, že napadenou zákonnou úpravou nemůže dojít ke snížení celkového standardu základních práv, lze v návaznosti na závěry druhého kroku testu provést poměrně snadnou úvahou, neboť nezasahuje-li právní úprava vůbec do sféry sledovaného základního práva, stěží jej může jakýmkoliv způsobem oslabit.
91. Zbývá tedy otázka, zda je onou úpravou sledován legitimní cíl. Důvodová zpráva k návrhu předmětné novely zákona uvádí, že má dojít ke zkvalitnění a rozšíření logopedické péče. Tento cíl považuje Ústavní soud za plně akceptovatelný a samotná instituce školského logopeda určitě není a priori něčím nepřijatelným; naopak dává smysl, aby na školách působili kromě klasických učitelů i osoby, které mají i další specializaci a díky ní jsou schopny uspokojit potřeby žáků, kteří mají určité specifické problémy. Ostatně, kromě školského logopeda zmiňuje napadený § 2 odst. 2 zákona č. 563/2004 Sb. např. i speciálního pedagoga, psychologa, pedagoga volného času nebo trenéra. Podstatné je, že napadenou zákonnou úpravou k rozšíření kompetencí školských logopedů, které by zasahovaly do působnosti klinických logopedů, nedošlo. Dále důvodová zpráva zmiňuje již jen možnost finanční podpory školského logopeda a zlepšení prestiže osob vykonávajících tuto činnost. Není proto zjevné, že by napadená zákonná úprava přinesla jakékoliv zásadní změny oproti úpravě stávající.
92. Ústavní soud tedy pouze konstatuje, že výslovnou úpravou kvalifikačních požadavků dochází fakticky k vyčlenění školského logopeda z obecnější kategorie speciálního pedagoga s tím, že je zvlášť pro tyto pedagogy stanovena kvalifikační podmínka absolvování zkoušky z logopedie a surdopedie. I přes kusé informace o sledovaném účelu zavedení institutu školského logopeda proto dospěl Ústavní soud k závěru, že obecně lze považovat zákonnou úpravu řešící personální stránku vzdělávání a vymezující nároky na vzdělání pedagogických pracovníků za sledující legitimní cíl. Konkrétně je sledován zájem na kvalitě a dostupnosti vzdělávání, a to i pro děti se speciálními vzdělávacími potřebami.
93. V posledním kroku testu racionality Ústavní soud zkoumá, zda zákonný prostředek použitý k dosažení legitimního cíle, který byl posuzován v kroku třetím, je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Ústavní soud v tomto konkrétním případě nemá žádné zásadnější pochybnosti, že faktické vyčlenění části speciálních pedagogů pro specializovanou péči o děti s logopedickým problémem a nastavení vyšších nároků na jejich kvalifikaci lze považovat za rozumné opatření. A to i přesto, že může pro veřejnost dojít k jistému "znepřehlednění" právě označením těchto pedagogických pracovníků za školské logopedy. Jak se však podává ze shora uvedeného, toto "znepřehlednění" nedosahuje takové intenzity, že by průměrně informovaný občan nebyl schopen odlišit roli školského a klinického logopeda (viz zejména způsob hrazení těchto služeb a odlišné zákonné požadavky na odbornost).
94. Nelze ani předjímat, jak tvrdí navrhovatelka, že je zde tendence z takové situace těžit a že v důsledku napadené zákonné úpravy nutně dojde ke klamání zájemců o poskytnutí služeb logopedů. Teprve budoucí praxe ukáže, zda nová právní úprava s sebou přinese i případné přesahy do praxe klinických logopedů. I pokud by k tomu ale v budoucnu skutečně docházelo, spočívá možné řešení ve větší dozorové roli státu a využití prostředků soukromého i veřejného práva, a nikoliv nutně v jejím zrušení.
95. Jistě si totiž lze představit přesnější vymezení činnosti školských logopedů a nastavení systému péče o osoby s poruchou či vadou řeči tak, aby bylo jednoznačně seznatelné, že školští logopedové nenahrazují, ale pouze doplňují činnost logopedů klinických. Nicméně i za stávající právní úpravy, nebude-li rozdíl mezi činnostmi těchto dvou typů logopedů pro veřejnost patrný, existují způsoby, jak rodiče v tomto směru informovat. Lze nepochybně apelovat rovněž na praktické lékaře pro děti a dorost, neboť oni sami rovněž prostřednictvím svých odborných společností, ve kterých se sdružují, návrh skupiny senátorů podpořili, aby v případech podezření na logopedickou vadu odkázali rodiče s patřičným vysvětlením a poučením na příslušná zdravotnická pracoviště.
96. Lze tak shrnout, že napadená zákonná ustanovení obstojí i v posledním kroku testu rozumnosti.
VII. Závěr
97. Ústavní soud uzavírá, že navrhovatelka vychází z přesvědčení, že napadená právní úprava de facto umožňuje školským logopedům vykonávat zdravotní péči, jež je svěřena pouze klinickým logopedům, a od toho se odvíjí veškeré její výhrady. Jelikož však Ústavní soud žádné takové oprávnění v napadených ustanoveních neshledal, nelze z nich logicky dovodit ani tvrzené zásahy do základních práv.
98. Jakkoliv samozřejmě Ústavní soud nemůže vyloučit, že k individuálnímu překračování kompetencí školskými logopedy v praxi může docházet, nemůže ani toto riziko vést k závěru o protiústavnosti napadené zákonné úpravy. V takových případech by totiž bylo především věcí dotčené osoby, aby se ochrany svých práv domáhala cestou civilní žaloby, a současně je úkolem státu, aby svými kontrolními a sankčními mechanismy takové praxi zamezil. Ani nedostatečný počet klinických logopedů totiž nemůže být saturován méně odbornou péčí, kterou nelze označit za zdravotní. Řešením může být pouze a jen faktické naplnění pozitivních závazků státu, zejména povinnosti zajistit dostatečně dostupnou bezplatnou logopedickou péči tak, aby bylo zdraví - zejména dětských - pacientů skutečně ochráněno. I splnění těchto povinností státu se přitom lze účinně domáhat uplatněním individuálních veřejných subjektivních práv.
99. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud podaný návrh na zrušení § 2 odst. 2 písm. e) a § 18a zákona o pedagogických pracovnících podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.