45. Z těsnopiseckých zápisů se dále podává, že účelem navrhované změny obsažené v uvedeném pozměňovacím návrhu bylo rozšířit bezplatnou právní pomoc na určité typy řízení (před Ústavním soudem a orgány veřejné správy) a návrh představoval kompromis v situaci, kdy Ministerstvo spravedlnosti a vláda nepředložily připravovaný návrh zákona o bezplatné právní pomoci. Diskuse o obsahu pozměňovacího návrhu se týkala pouze šíře a sjednocení bezplatné právní pomoci, nikoliv dopadu novelizace na stávající způsob určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry. Tato problematika nebyla v diskusi nijak dotčena a ani není zjevná z odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. H. Válkové. Je v něm konstatováno, že navrhovaná úprava právní pomoci je chápána jako subsidiární ke smluvním systémům a k zajištění právní pomoci na základě soudního rozhodnutí. K návrhu na změnu § 18c odst. 1 je pak uvedeno, že pokud to odůvodňuje ekonomická situace žadatele, má právo obrátit se na Komoru s žádostí o určení advokáta k poskytnutí konkrétní právní služby a dále jsou specifikovány podrobnosti týkající se bezplatného poskytování právní služby podle tohoto ustanovení. Obdobně u návrhu na změnu ustanovení § 18 odst. 2 zákona o advokacii, které upravuje obecné podmínky pro určení advokáta je konstatováno, že k tomu, aby Komora mohla určit advokáta podle tohoto ustanovení, je žadatel současně s podáním žádosti povinen doložit, že mu jeho ekonomická situace neumožňuje si požadovanou pomoc zajistit na vlastní náklady. Současně se u návrhu na změnu § 18c odst. 2-4 uvádí, že doložení odmítnutí více advokáty jako podmínka žádosti o určení advokáta Komorou, která se uplatňuje podle platné úpravy § 18 odst. 2 zákona o advokacii, se navrhuje ponechat za současného prokázání příjmových a majetkových poměrů žadatele a skutečnosti, že není schopen si zajistit poskytnutí právní služby jinak.
46. Lze souhlasit s navrhovatelem, že z těsnopiseckých zápisů z projednávání návrhu zákona ani z odůvodnění pozměňovacího návrhu nejsou zřejmé nejenom důvody, ale ani samotná skutečnost, že by účelem navrhované úpravy měla být vedle zajištění právní pomoci v určitých řízeních osobám ze sociálních důvodů také změna, resp. vypuštění dosavadního postupu při určení advokáta Komorou osobám, které se nemohou domoci poskytnutí právní služby na smluvním základě z jiných důvodů. Nelze se tak ztotožnit se závěrem vlády a České advokátní komory obsaženém v jejich vyjádřeních, že předmětná novelizace, která vedla k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby pro jiné než sociální důvody, je racionálně zdůvodněna. Cíl napadené úpravy ve smyslu omezení poskytování právní pomoci pouze na osoby, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, nelze dovodit ani z komentáře k zákonu o advokacii (srov. komentář k § 18 - 18c a § 2. In: KOVÁŘOVÁ, D., HAVLÍČEK, K., NĚMEC, R., SOKOL, T., SYKA, J., UHLÍŘ, D., ŽIŽLAVSKÝ, M. Zákon o advokacii. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017).
47. Za těchto okolností, kdy absentuje nejenom legitimní cíl právní úpravy spočívající ve změně způsobu určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry, ale i jakákoli zmínka o tom, že by takový cíl byl vůbec zamýšlen, není možné posoudit způsobilost a vhodnost napadené právní úpravy v rámci prvního kroku testu proporcionality. Z výše uvedených podkladů vyplývá, že cílem novelizace zákona o advokacii, jejíž součástí je i napadené ustanovení, bylo rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení jako subsidiární formy právní pomoci k jejímu zajištění na základě soudního rozhodnutí a smluvním principu.
48. K tomuto cíli Ústavní soud uvádí, že rozšíření bezplatné právní pomoci je bezpochyby legitimním, žádoucím cílem směřujícím k posílení ústavní záruky práva na právní pomoc. Na nedostatečné provedení práva na bezplatnou právní pomoc na podústavní úrovni ostatně Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně upozorňoval (srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1866/20, I. ÚS 1024/15 a I. ÚS 848/16). Výsledkem předmětné novelizace je na jedné straně posílení zajištění bezplatné právní pomoci, avšak za současného paušálního vyloučení právní pomoci v případech odůvodněných jinými než příjmovými nebo majetkovými poměry na straně druhé.
49. Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení zákona o advokacii tím, že právo na určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby omezuje pouze na žadatele, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, představuje nepřípustnou libovůli, neboť paušálně vylučuje z práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc osoby, které si nemohou zajistit právní pomoc advokáta na základě jiných důvodů. Jak již bylo uvedeno, právo na přístup k soudu je esenciální součástí práva na spravedlivý (řádný) proces a tedy práva na soudní ochranu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jeho nezbytným předpokladem je právo na právní pomoc garantované v čl. 37 odst. 2 Listiny. Tato základní práva náleží každému, a to pro jakýkoliv typ řízení před soudy či jinými státními orgány či orgány veřejné moci. Omezení těchto základních práv pouze na nemajetné osoby je v rozporu jak s obsahem těchto ustanovení Listiny, tak i v jejich spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, podle kterých základní práva a svobody náleží všem osobám (včetně) "bez rozdílu" majetku.
50. Ústavní soud dodává, že tyto závěry je třeba v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny vztáhnout nejenom na fyzické, ale i právnické osoby (srov. také § 55a zákona o advokacii a contrario). Současně dopadají nejenom na případy, v nichž je vyžadováno povinné právní zastoupení, a tedy nejenom na řízení před Ústavním soudem, ale v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny i na jiná řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.
51. Pokud jde o případy odmítnutí poskytnutí právních služeb z důvodů zjevně bezdůvodného uplatňování nebo bránění práva, na ty pamatuje postup upravený v § 18c odst. 5 a 6 zákona o advokacii. Takové případy je však nutné vždy posuzovat podle individuálních okolností konkrétní věci, a nikoliv je řešit změnou zákona, která paušálně vyloučí přístup k právní pomoci a tedy také přístup k soudu.
52. Ústavní soud k tomu dodává, jak vyplývá z výše uvedeného, že protiústavnost napadeného ustanovení neshledal v rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení, ale v tom, že současně z poskytnutí právní pomoci paušálně vylučuje žadatele, kteří se nemohou právní pomoci domoci z jiných důvodů než příjmových a majetkových poměrů.
X. Závěr
53. Na základě výše uvedeného Ústavní soud dospěl k závěru, že omezil-li zákonodárce právo žadatele obrátit se na Českou advokátní komoru s žádostí o určení advokáta k poskytnutí právní služby pouze na případy odůvodněné příjmovými či majetkovými poměry, porušil právo na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na právní pomoc zaručené v čl. 37 odst. 2 Listiny. Ústavní soud proto návrhu vyhověl a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil § 18c odst. 1 zákona o advokacii ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a".
54. Ústavní soud zároveň odložil vykonatelnost nálezu k datu 31. 12. 2023, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná. Při nové zákonné úpravě bude také třeba, aby zákonodárce přihlédl ke znění ostatních ustanovení zákona o advokacii upravujících postup při určení advokáta Komorou k poskytnutí právní pomoci, která nebyla návrhem napadena, avšak s napadenou úpravou úzce souvisejí, zejména pak k ustanovení § 23 odst. 3.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 24. ledna 2023
JUDr. Pavel Rychetský, v. r. předseda Ústavního soudu