71. Zásah do svobody projevu podle čl. 17 Listiny podle navrhovatele představuje samotná nutnost předchozí registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled. Byť si je Ústavní soud vědom určité problematičnosti napadené právní úpravy z hlediska faktu, že registrační princip je spjat s omezením svobody projevu, a to mimo jiné z důvodu právní úpravy obsažené v § 16e odst. 4 poslední větě ZVP, podle které "Registrovaná třetí osoba může zahájit účast ve volební kampani nejdříve dnem následujícím po dni registrace.". Přesto tato právní úprava z hlediska ústavní konformity obstojí jako pravidlo pro účast ve volební soutěži, protože právě tak je třeba na tuto úpravu nahlížet. Jiný závěr by zpochybnil např. i samotnou registraci kandidátů, protože v prvé řadě nejde o zásah do svobody projevu (při registraci a kontrole se názor žadatele nezkoumá, neuvede-li jej sama registrovaná třetí osoba z nějakého důvodu sama, což je v praxi výjimečné), jednak jde především o ústavně souladné získávání osobních údajů neodporující čl. 10 odst. 3 Listiny a sloužící legitimnímu cíli zajištění férové volební soutěže, i když lze doufat, že zákonodárce po zhodnocení poznatků a zkušeností s touto úpravou přistoupí k její srozumitelnější a jednoznačnější úpravě.
72. Jednak by posuzovaná právní úprava bez nutnosti registrace a možnosti následné kontroly Úřadem pro dohled byla zcela neúčinnou, jelikož by Úřad pro dohled nevěděl, koho má a může v souladu se zásadou legality (čl. 2 odst. 2 Listiny) kontrolovat, což by ony třetí osoby, které by měly potřebu pravidla obcházet, mohly zneužívat, a zadruhé by to vedlo k již výše uvedenému a nežádoucímu anonymnímu vedení kampaně a snadnému obcházení jejích finančních limitů, které by tak byly bez významu, což by mohlo prohlubovat faktické možnosti ovlivňování politického soutěžení.
73. Nadto, jak již bylo uvedeno výše, odmítnutí registrace je možno pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. nositelé veřejné moci, politického institutu, zahraniční právnické osoby atd. - viz § 16e odst. 2 ZVP), čímž je vyloučena libovůle Úřadu pro dohled, nehledě na možnost soudního přezkumu jeho činnosti. Není též bez významu argument vlády, že registrace podle napadených ustanovení je podobná způsobu evidence periodického tisku podle § 7 zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů, kdy je tato praxe určitého omezení svobody projevu taktéž celospolečensky akceptována. Nutno též zopakovat, že kdyby Úřad pro dohled byl v případě žádosti o registraci nečinný, má takový subjekt (žádající o registraci) dostatečné procesní nástroje, jak se domoci svých práv (postupem proti nečinnosti správního orgánu, včetně zaručeného soudního přezkumu).
74. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud doplňuje, že napadená ustanovení obstojí mimo jiné také v kontextu správního trestání. Nelze opomíjet, že důkazní břemeno k prokázání, že jednání naplňujícího znaky skutkové podstaty správního deliktu se dopustil obviněný ze správního deliktu, přirozeně nese správní orgán (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006 č. j. 2 As 46/2005-55). V sankčním řízení se v čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, nebo naopak lhostejnosti účastníka řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012 č. j. 1 As 136/2012-23). Při tomto rozložení důkazních povinností je legitimní, aby Úřad pro dohled, který musí v řízení o správním deliktu nést celé důkazní břemeno, měl k dispozici přiměřený a současně účinný nástroj, jak tento veřejnoprávní cíl vůbec splnit, což je právě i předchozí registrace třetí osoby ve zvláštním registru Úřadu pro dohled. Napadená úprava tak nepředstavuje nepřiměřený prostředek ani z hlediska správního práva trestního.
75. Soudní přezkum, jak je ostatně zřejmé z nyní posuzované věci, je pak registrovaným třetím osobám zaručen i v případě, že spáchají předmětný správní delikt podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP, za který jim hrozí pokuta od 10 000 Kč do 100 000 Kč [viz k tomu § 16h odst. 5 písm. a) ZVP, k praxi správního trestání pak kromě zpráv Úřadu pro dohled (na adrese https://www.udhpsh.cz/aktuality) její novější přehledy jako např. Sylvestrová, T. Krátce ke správnímu trestání ze strany Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Správní právo, č. 4, roč. 2020, s. 237 - 246 a obecněji Jelínková, J. Posouzení přiměřenosti výše pokuty za přestupek. Správní právo, č. 3 - 4, roč. 2022, s. 149 - 159].
76. Nadto je právním řádem zaručena případná možnost moderace pokuty soudem nebo dokonce upuštění od jejího uložení. Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může za situace, kdy byl trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě (§ 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Jinými slovy řečeno, i kdyby v konkrétní věci došlo registrovanou třetí osobou k porušení povinností stanovených napadenými ustanoveními, a šlo by o takový důvod, pro který by soud měl za spravedlivé upustit od uložené sankce, právní úprava tuto možnost připouští.
77. Ústavní soud tedy na základě všeho výše uvedeného nepřisvědčil argumentaci navrhovatele. S přihlédnutím k ústavnímu požadavku, aby byl politický systém České republiky podle čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 22 Listiny založen na volné (svobodné) soutěži politických stran, to znamená, že ústavní pořádek demokratického právního státu "předpokládá zprostředkování názoru voličů nejen svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny in fine), nýbrž i formou výběru mezi programy a kandidáty politických stran" (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 44/17). I na tuto část politické soutěže se právě proto, že jde o soutěž podle stanovených pravidel férového střetávání, vztahuje potřeba omezení svobody projevu podle čl. 17 odst. 4 Listiny (obecné kautely omezení svobody projevu). Napadená ustanovení v kontextu celé právní úpravy volební kampaně mimo jiné sledují legitimní cíl ochrany svobodné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 22 Listiny vedené podle předem stanovených a transparentních pravidel, která vyžadují rovněž znalost toho, kdo za koho "kope" (speciální ústavní kautely omezení svobody projevu). Bez registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled, a bez splnění dalších podmínek transparentnosti na tuto registraci navazujících, nelze zajistit účinnou kontrolu financování volební kampaně vedené třetími osobami, které mohou být navázány, a to i skrytě, na kandidující subjekty. Proto tato politická soutěž nemůže být určována pouze finančními možnostmi kandidujících volebních subjektů, které mohou ovlivňovat veřejné mínění prostřednictvím toho, že "obsadí" větší část mediálního a dalšího (např. "plakátovacího") prostoru (mimo záruk rovnosti působení podle § 16 odst. 4 až 8 ZVP).
78. Nelze též přehlédnout, že svoboda projevu musí být vykládána v kontextu zvláštností volební kampaně. Ta je vedena před volbami, které se konají v pravidelných intervalech (čl. 21 odst. 2 Listiny), přičemž jejich konání je předurčeno čl. 17 odst. 1 a 2 Ústavy, zatímco zahájení volební kampaně je podle (ne zcela vyhovující) současné právní úpravy navázáno na vyhlášení voleb a vyhlášení jejich výsledku (§ 16 odst. 3 ZVP). Z hlediska pravidel vedení volební kampaně tak může stále platit stará maxima, že volební kampaň začíná den po skončení voleb, i když se spíše nyní ukazuje, že začíná nová forma kampaně za zpochybnění volebního výsledku a vítězství soupeřů. Nikdo nikomu nebrání, aby se tak dělo. Stejně tak ale nikdo není nucen vést volební agitaci již od vyhlášení voleb prezidentem republiky, nýbrž podle vlastního uvážení, volební strategie a taktiky a finančních možností. Není třeba připomínat, že o "významu toho, být na čele" v průzkumech veřejného mínění několik měsíců před volbami se přesvědčilo již více kandidujících stran, bez ohledu na to, kolik prostředků a úsilí do té doby vynaložily.
79. Mezi svobodou projevu a volební agitací je třeba respektovat rozdíly v jejich obsahu, právní povaze a účelu (viz např. Issacharoff, S., Kaplan, P. S., Pildes, R. H. The Law of Democracy. Legal Structure of Political Process. 4. vyd., New Your, Foundation Press 2012, s. 410 a násl.). Ve volební kampani nejde jen a pouze o svobodu vyjádření názoru v pozitivním nebo negativním smyslu (tedy svobodu se vyjádřit nebo naopak mlčet), nýbrž o získání pozornosti, vyložení programu, jehož plnění se slibuje na další volební období, získání (především) voličů, aby se k volbám dostavili a hlasovali pro určitý program ztělesněný volební stranou a zejména pro její kandidáty. Na rozdíl od svobody projevu zde je "předurčen" účel, obsah, čas a místo volební komunikace. Ústavní soud proto zdůrazňuje, že vztah jedince a veřejné moci je regulován systémem základních práv a svobod, nikoli však jen izolovaně působícími právy a svobodami, což konečně dokládá množství ústavních kautel zaručujících vzájemné působení základních práv a svobod v Listině. Z hlediska klasifikace jejich vzájemného působení (konflikt, kolize, konkurence a kooperace) jde v případě práva na účast na správě veřejných věcí a na přístup k voleným funkcím (čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, čl. 5 Ústavy) a svobody projevu (čl. 17 Listiny) o vztah kooperační, kdy je svoboda projevu uplatňována v podmínkách volební soutěže, která musí mít stanovena pravidla právě z hlediska účelu, obsahu, času a místa. Je tak rozdíl mezi možností "jít si zakopat" na hřiště a mezi možností nastoupit k utkání, ve kterém musím respektovat pravidla účasti, chování, času trvání hry, barvy dresu, počtu hráčů atd.
80. Ústavnímu soudu není znám jiný způsob, který by do práv třetích osob, které se chtějí volební soutěže zúčastnit, zasahoval s menší intenzitou do svobody jejich projevu v době volební kampaně. Jde o nepřímé omezení svobody projevu, oproti níž však stojí podstatný zájem státu na ochraně férově vedené svobodné soutěže politických sil. Napadená právní úprava proto i v třetím kroku testu proporcionality obstojí. Podstatné z hlediska ústavní konformity pak je, že jde o regulaci svobody projevu obvykle charakterizovanou jako zásah obsahově neutrální (content neutral test, content neutral scrutiny nebo content neutral restrictions - srov. např. obsahově neutrální požadavek nočního klidu, hlučnosti, místa projevu). V takovém případě regulace není prvotně cílena na to, co a jak může tzv. registrovaná třetí osoba vyjadřovat, jaký může být obsah jejího sdělení, stanoviska nebo názoru, ani nerozlišuje z hlediska obsahu nebo názoru mezi registrovanými třetími osobami. Požaduje pouze omezení se v nákladech spojených s "vyjádřením" ve volební kampani, aniž je to vázáno na předchozí souhlas přímých účastníků volební soutěže ("bez vědomí kandidujících", tedy nikoli, že by o tom nevěděli, neboť stačí nahlédnout na webovou stránku Úřadu pro dohled), takže to klade požadavky jen na hodnocení toho, co bylo Úřadu pro dohled sděleno a co může nebo má být započteno do výše nákladů.
81. Tyto třetí osoby nejsou omezeny z hlediska určení toho, co mohou nebo mají říkat, co nesmějí říkat, za jakých podmínek to smějí říkat atd., ale stejně tak nejsou omezeny v tom, komu peníze nebo jinou formu obdobné podpory poskytnou. Ústavní soud tak konstatuje, že tato úprava není projevem zlého úmyslu zákonodárce (tzv. bad faith - viz nález ze dne 2. 2. 2021sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 62 odůvodnění) zasáhnout do řádně vedené volební soutěže. Jde proto jen o meze finanční podpory ("ve prospěch" koho) a o přípustný zásah do svobody informačního sebeurčení (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 3 Listiny). Současně Ústavní soud připouští, že argumentace navrhovatele není zjevně neopodstatněná a reflektuje problémy, které v judikaturní praxi rozhodování na základě neutrálního obsahu regulace mohou vznikat (viz k tomu přehled těchto problémů např. v Sekulow, J. A., Zimmerman, E. M. Uncertainty Is the Only Certainty: A Five-Category Test to Clarify the Unsure Boundaries between Content-Based and Content-Neutral Restrictions on Speech. Emory Law Journal, č. 2, roč. 2015, s. 454 a násl.).
82. K tomu naopak Ústavní soud poukazuje na právní názor, který k obsahu sdělení ve volební kampani zaujal v již citovaném (sub 47) nálezusp. zn. Pl. ÚS 73/04, jehož nosné důvody se vztahují na každého, kdo se volební kampaně účastní, stejně jako na orgány veřejné moci (zejména soudy), které námitky proti vedení volební kampaně v rozporu se ZVP posuzují (viz např. výčet v usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 4/2022). Konečně není od věci zdůraznit, že tato forma finanční účasti může být rovněž obsahově neutrální, když velcí sponzoři dávali stejné částky různým politickým stranám, které stály proti sobě. V rovině kontroly ústavnosti napadených ustanovení proto nelze tvrdit, že dochází k takovému zásahu (až porušení) do svobody projevu. Stejně tak je pro zamítavé stanovisko Ústavního soudu významná okolnost, že napadená právní úprava v kontextu celkové regulace mezí vedení volební kampaně stanoví jen maximální výši finančně vyjádřené podpory, přičemž nejde o zjevnou diskriminaci takových podporovatelů; navíc jde o regulaci oblasti, ve které nelze bez finančních prostředků v celostátním měřítku uspět, ale současně to nevede k návratu praxe, kdy se dala tímto způsobem veřejná funkce (na rozdíl od veřejných pohledávek) ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny koupit, jak to bylo možné až do 18. století (srov. oproti tomu možnost koupě úřadů spojených s výběrem daní od starověku - Schuller, W. Ämterkauf im römischen Reich. Der Staat, č. 1, roč. 1980), bez ohledu na odbornou způsobilost uchazeče).
83. Ústavní soud tak dospívá k závěru, že napadená ustanovení lze ústavně souladně vyložit takovým způsobem (viz sub 50), že jejich aplikace Úřadem pro dohled a správními soudy je možná v míře, ve které nebude nadměrně zasahovat do ústavně zaručených práv a svobod třetích osob. Ústavní soud jen závěrem připomíná přímo ústavně zakotvený požadavek ústavně souladného výkladu právních předpisů zejména v oblasti právní regulace politického a volebního soutěžení (čl. 9 odst. 3 Ústavy a čl. 22 Listiny). Tato povinnost dále plyne pro soudy i správní orgány jednak z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 90 Ústavy, jednak ve spojení s čl. 95 odst. 2 Ústavy [srov. již nález ze dne 26. 3. 1996sp. zn. Pl. ÚS 48/95(N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.)].
84. To, co bylo právě uvedeno (sub 67), neznamená, že praxe používání napadených ustanovení v konkrétních případech nemusí vzbuzovat pochybnosti. Ústavní soud však ve své judikatuře (viz nálezy ze dne 30. 6. 2015sp. zn. Pl. ÚS 21/14, ze dne 12. 12. 2017sp. zn. Pl. ÚS 26/16a ze dne 11. 2. 2020sp. zn. Pl. ÚS 4/21) pro takové situace nevylučuje možnost přezkumu jejich ústavnosti na základě nových nebo dalších argumentů, které v řízení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nebyly vzneseny nebo zváženy. Ústavní soud proto připomíná, že přezkum ústavnosti ZVP provedl v situaci, kdy se napadená právní úprava teprve stala součástí právního řádu a reaguje na nové zkušenosti s vedením volební kampaně využívajícím poznatky politického marketingu a s fungováním Úřadu pro dohled. Ústavní soud v nynější věci rozhoduje na základě návrhu postihujícího pouze určité aspekty právní úpravy spojené s návrhem. Při konkrétní kontrole ústavnosti napadených ustanovení ZVP je obtížné a vykračující za hranice nestrannosti domýšlet nebo dokonce vymýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu ZVP (popř. další volební zákony regulující vedení volební kampaně registrovanou třetí osobou) používán, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit, a které z nich nebude možno překlenout ústavně souladným výkladem. To platí zejména pro nynější věc, která se týká vedení politického boje, kde se jako na každém bitevním poli (což je nakonec jedním z původních významů slova kampaň) může situace měnit, když ne každým okamžikem, tak zkušenostmi z každých dalších voleb do komor Parlamentu.
X. Závěr
85. Ze všech uvedených důvodů neshledal Ústavní soud důvod ke zrušení napadených ustanovení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) ZVP, jelikož argumentace navrhovatele neprokázala nesoulad, natož jím tvrzený rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem.
86. Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení předmětných ustanovení zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 11. dubna 2023
Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka
1. Uplatňuji vůči výroku i odůvodnění nálezu podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko, jelikož mám za to, že návrhu mělo být vyhověno a napadená ustanovení měla být zrušena jako protiústavní.
2. Výchozím okamžikem mých úvah je pojetí politiky jako správy věcí veřejných a měli by se na ní proto podílet nejen jednotliví k tomu specializovaní političtí aktéři, nýbrž celá společnost. Proto se také hovoří o občanské společnosti. Současně platí, že volební kampaň není ničím jiným než realizací některých základních práv: především svobody projevu a práva na informace.
3. Dobře rozumím důvodům, pro které zákonodárce přistoupil k limitaci volební kampaně. Současně si však troufám tvrdit, že tato omezení sama o sobě nikdy a nikde nezajistí, že bude volební kampaň vedena skutečně poctivě a transparentně a někdy naopak mohou vykonat příslovečnou "medvědí službu" a s vaničkou vylévat i dítě. Domnívám se, že je tomu tak i v tomto případě. Jakkoliv proto byly důvody, pro které byla přijata napadená zákonná úprava, bezpochyby chvályhodné, dopadlo to bohužel "jako vždy".
4. V nyní posuzované věci se Ústavní soud, vázán podaným návrhem, nemohl vyjadřovat k celkové koncepci úpravy volební kampaně, nýbrž pouze k jejímu jedinému problému: postavení tzv. třetí osoby.
5. Lapidárně řečeno je touto třetí osobou kdokoliv, kdo se v době volební kampaně do Poslanecké sněmovny nebo Senátu (časový test, tzn. od vyhlášení voleb do jejich ukončení) účastní volební kampaně bez vědomí kandidujícího subjektu (§ 16 odst. 2 ZVP). Předpokládá se proto aktivní zapojení do kampaně (obsahový test), přičemž musíme mít na zřeteli, že každá kampaň je buď pozitivní, anebo negativní (§ 16 odst. 1 ZVP: "Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta."). Aktivizace této třetí osoby znamená, že se na ni vztahují i příslušné limity (výdajový test). Konkrétně to proto znamená, že registrovat se musí nejen ten, kdo chce pomoci konkrétnímu kandidátovi (např. nechá pro něj vyrobit propagační materiály či vede pro něj kampaň na sociální síti), ale i ten, kdo vede negativní kampaň proti konkrétní straně (vzpomeňme např. kampaň "Přemluv bábu, přemluv dědu"), anebo i jen vyslovuje svoje politické preference (vyzývá např. k volbě "demokratických politických stran" a varuje před stranami extrémistickými).
6. Hlavní výtka, kterou uplatňuji proti nálezu, se týká jeho základního východiska, že napadenou právní úpravu "nelze považovat za rozpornou s čl. 17 odst. 1, 2 a 4 Listiny, neboť jde o obsahově neutrální (tzv. content neutral standard of review) úpravu svobody projevu, neboť po registrující se třetí osobě se nepožaduje přiznání "barvy", ani (jako před rokem 1989) ZVP výslovně nestanoví, že účastník volební kampaně může agitovat pouze za předem určeného kandidáta" (bod 48).
7. Vycházím-li totiž z čl. 17 odst. 4 Listiny, podle kterého lze svobodu projevu omezit zákonem pouze, jde-li o opatření "nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti" a současně z předpokladu, že povinnost předchozí registrace třetí osoby u Úřadu je zcela jednoznačně omezením svobody projevu (bez ní totiž třetí osoba nemůže vést volební kampaň - tzn. nesmí agitovat ve prospěch či neprospěch některého z volebních aktérů a za tím účelem vynakládat peněžní prostředky nebo poskytovat plnění ocenitelná v penězích), pak nevidím žádný z taxativně stanovených důvodů, předpokládaných Listinou, který by toto omezení legitimizoval. Okolnost, zda se jedná o omezení neutrální či nikoliv, pokládám za zcela irelevantní: podstatné je pouze to, že napadená zákonná ustanovení svobodu projevu omezují, tzn. bez předchozí registrace se do volební kampaně nelze aktivně zapojovat.
8. Samotná registrace této třetí osoby přitom není banální záležitostí (srov. § 16e ZVP): tato osoba si totiž musí kromě sdělení osobních údajů zřídit volební účet, veřejně jej zpřístupnit komukoliv a také vést odpovídající evidenci a tuto ponechat uveřejněnu alespoň 3 měsíce (§ 16e odst. 12 ZVP).
9. Možná by šlo pochopit, když by touto třetí osobou byla (výhradně) např. velká nadnárodní firma, která by sponzorovala konkrétní politické strany (bez jejich vědomí). Tak tomu ale není: zákonodárce totiž za tuto třetí osobu považuje prakticky kohokoliv; výslovně je touto osobou i fyzická osoba. Ostatně, i dosavadní praxe ukazuje, že pokutovány Úřadem byly spolky, které se snaží (nepřísluší mi hodnotit, zda dobře či špatně) o kultivaci politiky a o otevření prostoru k diskusi v rámci celé občanské společnosti, nikoliv silní ekonomičtí hráči. Zmíněné velké firmy totiž budou mít velký zájem na tom, aby se vědělo, koho podporují, neboť sledují svoje konkrétní zájmy, a napadená úprava se s nimi proto zcela míjí.
10. Třetí osobou tedy může být úplně každý z nás, komu není lhostejné, jak volby dopadnou a přitom z nejrůznějších důvodů nechce sám kandidovat anebo být přímo spojen s politickou stranou.
11. Uvedu příklad. Rozhodnu se z vlastní inciativy, že na plot u svého domu umístím plakát, že nechci, aby byla volena politická strana, kterou považuji za extremistickou; nechám si pro sebe a svoje blízké okolí vyrovit tričko s jasným politickým poselstvím a budu je po dobu kampaně veřejně nosit; nechám si na svoje vozidlo nastříkat reklamu podporující některou stranu nebo kandidáta. Mohu mít také podcast, ve kterém se budu opakovaně negativně vyjadřovat pro i proti některým z kandidátů; jako influencer budu na svém instagramu umisťovat fotky z volební kampaně některé strany. Těchto příkladů lze vymyslet desítky.
12. Podle napadené úpravy tak ale stricto sensu mohu učinit teprve poté, co se nahlásím u Úřadu, obdržím evidenční číslo, Úřad moji registraci zveřejní a já si musím zřídit volební účet a internetovou stránku, jelikož pokud tak neučiním, dopustím se přestupku. K čemu to povede, je velmi jednoduše odhadnutelné: učeně vyjádřeno nastane navrhovatelem zmíněný chilling effect, lapidárně řečeno se na podobnou aktivitu "vybodnu". Nemohu proto souhlasit s názorem, že předmětná opatření svými negativními důsledky nepřevyšují pozitiva napadené úpravy.
13. Co tím chci říci: napadená zákonná úprava kromě chvályhodných úmyslů svými nezamýšlenými důsledky fakticky do značné míry likviduje to, co je na politice hezké - aktivního občana, který chce na politice participovat, byť z ní nebude nijak přímo profitovat. Slovy M. Webera: žije pro politiku, nikoliv z politiky. Ve svém důsledku proto tato úprava vede přesně k opačnému efektu, než který sleduje: odrazuje od politické aktivity jednotlivce a spolky, a naopak není způsobilá odradit silné hráče, kteří samozřejmě chtějí, aby se vědělo, koho podporují.
14. Nemluvě ani o tom, že skuteční škůdci demokracie spokojeně sedí (například) na trollích farmách za našimi východními hranicemi a možná se baví představou, že by jim mohl Úřad uložit pokutu za to, že se opomněli u něj registrovat (skutečná manipulace volební kampaně je ostatně výslovně popsána v bodech 69-70 odůvodnění nálezu). Proto také ostatně zákonodárce zahraniční subjekty z okruhu registrovaných třetích osob výslovně vyloučil. Argumentaci, která na straně jedné odmítá jako nedostatečnou zákonnou povinnost uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli (bod 53), a současně dovozující efektivitu napadené úpravy, proto považuji za značně naivní a věcně nepodloženou.
15. Proto tvrdím, že je-li skutečně hlavním cílem předmětné zákonné úpravy transparentnost sdělovaných informací a názorů, pak postačujícím opatřením je § 16 odst. 6 ZVP, který stanoví povinnost udávat informaci o zadavateli a zpracovateli sdělení šířených komunikačními médii. Vše ostatní již přináší více škody než užitku a určitě není pravda, že by předmětná úprava zabraňovala nekontrolovatelnému obcházení limitů na volební kampaň, anebo že by nastolila "co možná nejrovnější a nejtransparentnější volební boj" (bod 60).
16. Ostatně, mělo by platit, že stát má ukládat jen takové povinnosti, které je schopen i účinně vymáhat. Jsem přitom přesvědčen, že to není tento případ. Současné znění zákona je totiž natolik přísné, že registrovanými třetími osobami by měly být čistě teoreticky tisíce nejrůznějších dobrovolníků a aktivistů. To však samozřejmě personálně značně poddimenzovaný Úřad není schopen kontrolovat a nutně tak nastává situace, kdy Úřad bude čistě selektivně vybírat pouze některé případy, které bude řešit ve správním řízení. Tím ovšem nastane situace faktické nerovnosti, která je v podmínkách právního státu nežádoucí.
17. Na základě těchto obecných důvodů mám ve shodě s navrhovatelem za to, že napadená zákonná úprava neobstojí (přinejmenším) již ve druhém kroku prováděného testu proporcionality. Ostatně i samotný nález výslovně přiznává, že v incidentním případu sice údajně nedošlo k obcházení limitů pro výdaje na volební kampaň, "nicméně potřebu nejen ústavně souladného, ale i rozumného výkladu předmětných ustanovení ZVP třeba připomenout, protože v jiné konstelaci by tato úprava nemusela obstát" (bod 58). Rovněž tento závěr považuji za metodologicky chybný: z imperativu ústavně souladného výkladu právních předpisů totiž plyne, že Ústavní soud nezruší takový předpis, který alespoň v jednom z možných způsobů výkladů není protiústavní. Nyní ovšem říká Ústavní soud něco zcela jiného: výslovně připouští, že za jiných skutkových okolností je připraven napadená ustanovení zrušit jako protiústavní. To ovšem zcela popírá právě zmíněný princip, který je pojmově založen právě na předpokladu, že napadené ustanovení nelze vyložit ústavně souladně.
18. Výklad, provedený tímto nálezem, omezuje regulaci pouze na úplatnou propagaci, za kterou "dotčená osoba vynaložila finanční prostředky, tedy jednoduše řečeno někomu zaplatila" (bod 62). Tento výklad považuji za velmi rozumný, nicméně neodpovídá znění zákona.
19. Ze ZVP totiž právě naopak vyplývá, že volební kampaní je jakákoliv propagace nebo volební agitace ve prospěch či neprospěch některého kandidujícího subjektu, "za které se poskytne nebo obvykle poskytne úplata" (§ 16 odst. 1). Zákonodárce tedy přímo stanoví, že se nemusí jednat o aktivitu, za kterou se poskytne úplata, nýbrž postačuje, že se tak obvykle děje. Současně platí, že do volebního limitu výdajů registrované třetí osoby se započítávají částky, které tato osoba uhradila nebo má uhradit a bylo-li plnění, které je součástí volební kampaně, poskytnuto bezplatně nebo za cenu nižší než obvyklou, započítá se do této částky cena obvyklá (§ 16 odst. 9 ZVP).
20. Je tak zřejmé, že zákon neomezuje tyto výdaje ve vztahu k osobě odlišné od registrované třetí osoby: pro tento výklad neposkytuje zákonná úprava žádnou oporu. Ze zákona totiž skutečně plyne, že do této částky (se všemi důsledky z toho vznikajícími, viz zejména evidenční povinnost) spadají i náklady, za které si např. registrovaná třetí osoba zakoupí billboard, který si poté umístí na zeď svého domu, nebo za které si nechá nalakovat automobil v barvě preferované politické strany apod. Bezplatným plněním ve smyslu zákona je však i zmiňovaná dobrovolnická činnost (tzn., registrovaná třetí osoba např. rozdává vlastnoručně vyrobené volební letáky), kterou samozřejmě také představuje plnění ocenitelné v penězích.
21. Na základě shora popsaných důvodů proto uzavírám, že napadená zákonná ustanovení představují omezení svobody projevu a zásah do práva na informační sebeurčení, přičemž důvod tohoto omezení nespadá pod žádný z taxativně uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny. Výklad, který nabídl Ústavní soud v tomto nálezu, se vymyká znění i smyslu zákona a proto bylo namístě návrhu vyhovět a napadená ustanovení pro rozpor s právem na informační sebeurčení a se svobodou projevu jako protiústavní zrušit.
V Brně dne 11. dubna 2023
Vojtěch Šimíček