50. Byť to ze znění čl. 35 odst. 2 Listiny (ani z obecnějšího čl. 17 odst. 5 Listiny) přímo nevyplývá, z účelu základního práva na informace o životním prostředí lze dovodit, že informace o životním prostředí, jež představují předpoklad pro zahájení diskuse o záležitosti důležitého veřejného zájmu, je nutné poskytovat zásadně bezúplatně [srov. nález sp. zn. III. ÚS 3339/20 ze dne 29. 6. 2021 (N 125/106 SbNU 344), bod 31; viz důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, § 10]. Aby byl přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí efektivní, přístup k jejich obsahu nemůže být závislý na finančních příjmech, majetku, či sociálním statusu jednotlivce.
51. Ani základní princip bez-úplatnosti poskytování informací o životním prostředí nicméně není absolutní. Výchozí ustanovení čl. 4 odst. 9 Aarhuské úmluvy připouští, že orgány veřejné správy můžou požadovat "za poskytování informací úhradu, která však nesmí překročit přiměřenou výši."
52. Požadavek přiměřenosti úhrady za poskytnutí informace vyplývá rovněž z čl. 5 odst. 2 Směrnice 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí. Podle něj platí, že "[o]rgány veřejné správy mohou účtovat poplatek za poskytnutí jakýchkoli informací o životním prostředí, který ale nesmí přesáhnout přiměřenou částku". Soudní dvůr Evropské unie se přitom výkladem požadavku přiměřenosti poplatku v minulosti zabýval a dospěl k následujícím závěrům:
Je třeba vyloučit jakýkoliv výklad pojmu "přiměřená částka", který by mohl mít odrazující účinek na osoby, které chtějí získat informace o životním prostření, nebo omezit právo na přístup k nim. Pro účely posouzení, zda má požadovaný poplatek odrazující účinek, je třeba zohlednit jednak hospodářskou situaci žadatele o informace, jednak obecný zájem na ochraně životního prostředí. Poplatek nemůže přesahovat finanční možnosti dotčené osoby a v každém případě se nesmí jevit ani jako objektivně nepřiměřený z pohledu veřejnosti [rozsudek SDEU ze dne 6. 10. 2015 ve věci C-71/14, East Sussex County Council proti Information Commissioner, body 42-44; rozsudek SDEU ze dne 9. 9. 1999 ve věci C-217/97, Komise v. Německo, bod 47].
53. S ohledem na právě zmíněná východiska Aarhuské úmluvy a práva Evropské unie lze podle Ústavního soudu dospět k následujícímu: Základní právo na informace o životním prostředí podle čl. 35 odst. 2 Listiny lze na základě zákona podmínit úhradou za poskytnutí takových informací v případě, že požadovaná částka je přiměřená. Pro posouzení přiměřenosti je nutné vždy vycházet z konkrétních okolností případu a zohlednit jednak subjektivní hlediska, tj. v jakém postavení se žadatel o informace o životním prostředí nachází a pro jaký účel o tyto informace žádá, a dále objektivní hlediska, tj. povahu vyžadovaných informací o životním prostředí a potenciál odrazujícího účinku požadované částky na osoby, které by byly v obdobném postavení jako žadatel.
54. V nyní projednávaném případě stěžovatele Ústavní soud dospěl k závěru, že požadovaná úhrada 2 998 037 Kč za poskytnutí digitálního modelu reliéfu České republiky ústavnímu požadavku proporcionality neodpovídá. Správní soudy přiměřenost požadované úhrady ústavně konformně nezhodnotily, a porušily tak základní právo stěžovatele na informace o životním prostředí.
55. Správní soudy odůvodnily výši požadované úhrady automatickou aplikací zákonné a podzákonné právní úpravy, tj. § 11c odst. 3 zákona o právu na informace o životním prostředí ve spojení s vyhláškou č. 31/1995 Sb. Přiměřenost výše požadované úhrady odůvodnily argumenty, jež lze rozdělit do třech hlavních linií. Podle Ústavního soudu ani jedna není přesvědčivá, natož ústavně konformní.
56. Zaprvé, podle správních soudů byla požadovaná úhrada přiměřená, protože podle zákona do ní lze zahrnout nejen přímé náklady, tj. skutečné režijní (mezní) náklady, které by Zeměměřický úřad vynaložil na vyřízení žádosti stěžovatele, nýbrž i část nepřímých nákladů, tj. širších nákladů, které státní orgány vynakládají na vytvoření a aktualizace digitálního modelu reliéfu České republiky. Městský soud konkrétně dospěl k závěru, že mezi výdaje na zajištění potřebné kvality DMR 5G patří každoroční výdaje na aktualizaci databáze (11,4 miliónů korun ročně), přičemž úhrada požadovaná po stěžovateli výši těchto výdajů nepřesahuje ani při zohlednění příjmů Zeměměřického úřadu za poskytování dat DMR 5G (1,4 miliónů korun ročně) [viz bod 10 výše].
57. Podle Ústavního soudu právě uvedená první linie argumentace správních soudů ústavně konformním způsobem nezohledňuje subjektivní hlediska žádosti stěžovatele. Klíčové je, že stěžovatel žádal o poskytnutí celého digitálního modelu reliéfu ČR jako datový novinář Českého rozhlasu pro účely analýzy možných dopadů klimatické změny (k identifikaci sesuvů půdy v oblastech s nevhodným zemědělským hospodařením).
58. Stěžovatel tedy neusiloval o prostorová data pro své soukromé účely s cílem je využít v rámci své komerční činnosti. Podle Ústavního soudu je nepřiměřené v takové situaci po stěžovateli požadovat, aby se podílel na financování činnosti Zeměměřického úřadu a na vytvoření a aktualizacích DMR 5G datové sady. Jednoduše řečeno, neposkytoval-li Zeměměřický úřad digitální model stěžovateli na obchodní bázi, nelze považovat úhradu v požadované výši za ospravedlnitelnou.
59. Opačný výklad jde proti smyslu a účelu zákonné (unijní) úpravy, která možnost zahrnout nepřímé náklady do úhrady za poskytnutí informace o životním prostředí umožňuje (viz předchozí část). V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že tímto není popřeno, že relevantní zákonná úprava obecně může sledovat legitimní cíl zajištění fungování veřejné správy prostřednictvím částečného financování nepřímých nákladů státních orgánů na vytvoření a aktualizace prostorových dat, avšak ze strany subjektů využívající prostorová data pro soukromé komerční účely.
60. Správní soudy dospěly k závěru, že subjektivní hlediska žádosti stěžovatele nemohly vzít v úvahu, protože stěžovatel v žádosti o informace ani v řízeních u správních soudů nespecifikoval, k jakému účelu je hodlá využít. S těmito závěry se Ústavní soud neztotožňuje. Jak vyplývá z bodu 8 napadeného rozsudku městského soudu, městský soud si byl vědom skutečnosti, že stěžovatel je novinář. Měl-li městský soud pochybnosti o důvodech, proč stěžovatel o digitální model usiloval, měl stěžovatele vyzvat k doplnění tvrzení podle § 118a občanského soudního řádu, použitelného na základě § 64 soudního řádu správního (srov. nález sp. zn. III. ÚS 2329/21 ze dne 31. 1. 2023, bod 29). Případně měl v souladu se základním principem veřejnosti a ústnosti jednání věc před soudem veřejně projednat (viz čl. 96 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 38 odst. 2 Listiny).
61. Za ústavně konformní dále nelze označit ani druhou linii argumentace správních soudů, podle které byla požadovaná úhrada přiměřená, neboť stěžovatel žádal o DMR 5G dat v maximálním rozsahu území celé České republiky (viz odůvodnění správních soudů shrnuté v bodech 11 a 13). Tento argument dostatečně nezohledňuje povahu vyžadovaných informací o životním prostředí.
62. Stěžovatel žádal o digitální model reliéfu celého území České republiky, což je rozsah v kontextu účelu jeho žádosti racionální. Plánoval-li stěžovatel jako novinář analyzovat prostorová data pro účely zkoumání dopadů klimatické změny, je logické, že k tomu potřebuje ucelená data pokrývající celou Českou republiku. Některé zdroje ostatně uvádějí, že v České republice je erozí kriticky ohroženo 53 % půdy (viz informace dostupné na https://faktaoklimatu.cz/temata/krajina-ekosystemy#lesy).
63. Druhá linie argumentace ovšem neobstojí primárně proto, že nelze přijmout východisko, podle kterého velký rozsah dat automaticky ospravedlňuje vysokou úhradu za jejich poskytnutí. Stěžovatel totiž žádal data v digitálním (strojově čitelném) formátu. Měla-li požadovaná úhrada odrážet přímé (skutečné) náklady, které Zeměměřickému úřadu vznikly, je těžko uvěřitelné, že ty by narostly do částky 2 998 037 Kč. Laicky řečeno, z pohledu režijních nákladů na poskytnutí digitálních informací nemůže být natolik významné, jaký rozsah (objem) digitálních dat bude žadateli poskytnut/zkopírován (není kupříkladu zřejmé, že náklady na výpočetní techniku či energii budou extrémně rozdílné při poskytnutí 3 GB dat oproti 300 GB dat). Správní orgán a správní soudy v tomto smyslu žádným způsobem neodůvodnily, jak by vysoký obsah informací měl odrážet přímé náklady spojené s vyřízením stěžovateli žádosti ve výši 2 998 037 Kč.
64. Konečně, za přesvědčivou nelze považovat ani třetí linii argumentace správních soudů, podle které by bylo diskriminační, byla-li by stěžovateli poskytnuta stejná sleva jako studentům a vzdělávacím institucím oproti ostatním žadatelům, kteří za data DMR 5G musí platit (viz odůvodnění správních soudů shrnuté v bodech 10 a 13). Uvedená argumentace dostatečně nezohledňuje významnost role novinářů v oblasti ochrany životního prostředí a informovanosti o změnách klimatu.
65. Stejně jako příslušníci novinářského stavu plní klíčovou roli "hlídačů demokracie" v rámci kontroly veřejné moci, mohou obdobně významnou roli hrát i při informování veřejnosti o stavu politik životního prostředí a životního prostředí jako takového. Klíčovou úlohou novinářů je přitom přispívat do veřejné debaty o životním prostředí nejrůznějšími způsoby. Podle Ústavního soudu datová analýza vypracována na základě digitálního modelu reliéfu do debaty veřejného zájmu přispět může produktivním způsobem.
66. Umožňovala-li vyhláška č. 31/1995 Sb. poskytnout DMR 5G data se 100% slevou slevy pro studenty a vzdělávací zařízení, není podle Ústavního soudu zřejmé, proč by úhrada požadovaná po stěžovateli - datovém novináři - měla být stejná jako cena požadovaná za poskytnutí prostorových dat soukromoprávním subjektům v rámci obchodní činnosti prováděné Zeměměřickým úřadem. Vzdělání, výzkum a informovanost veřejnosti o životním prostředí jsou z hlediska veřejného významu ve srovnatelném postavení, alespoň v kontextu projednávané věci.
67. Konečně, správní soudy měly především zohlednit, že úhrada 2 998 037 Kč na první pohled představuje významnou ekonomickou bariéru, která objektivně může mít odrazující účinek na osoby, které by byly v obdobném postavení jako stěžovatel. Požadovaná částka totiž činila více než stonásobek mediánu měsíční mzdy v roce 2018 (viz Český statistický úřad: https://www.czso.cz/csu/czso/cri/prumerne-mzdy-4-ctvrtleti-2018). Podle Ústavního soudu není třeba dále vysvětlovat, proč by takové omezení mohlo další datové novináře od vyhledávání a žádání informací o životním prostředí nepřiměřeně odrazovat.
68. Je třeba zdůraznit, že správní soudy měly možnost pravidla pro výpočet úplaty za prostorová data stanovená ve vyhlášce č. 31/1995 Sb. neaplikovat podle čl. 95 odst. 1 Ústavy.
69. Ustanovení zákona § 11c odst. 3 zákona o právu na informace o životním prostředí lze přitom vyložit ústavně konformně tak, aby do požadované úhrady nebyly v případě stěžovatele započítány nepřímé náklady, ale byly započítány maximálně přímé (skutečné) náklady vynaložené pouze na vyřízení žádostí stěžovatele. Citované zákonné ustanovení stanoví, že: [z]a zpřístupnění prostorových dat [...] a služeb založených na prostorových datech může být požadována úhrada ve výši, která nepřesáhne minimální výši nezbytnou k zajištění potřebné kvality a zpřístupňování prostorových dat a služeb založených na prostorových datech". Úhrada tedy nutně nemusí zahrnovat nepřímé náklady na vytvoření a aktualizace DMR 5G dat, a to za předpokladu, není-li to v souladu se základním právem žadatele na informace o životním prostředí. Správní soudy v tomto smyslu mohly zavázat Zeměměřický úřad, aby při stanovení výše úhrady automaticky nepostupoval podle vyhlášky č. 31/1995 Sb. a aby do úhrady nezahrnoval nepřímé náklady.
70. Lze proto učinit poslední dílčí závěr: Omezení práva stěžovatele - datového novináře - na informace o životním prostředí je protiústavní, neboť požadovaná částka představuje ekonomickou bariéru, jež se ve vztahu k osobě stěžovatele a v souvislosti s veřejným zájmem na ochraně životního prostředí jeví jako objektivně nepřiměřená.
IX. Návrh na vyslovení protiústavnosti relevantní úpravy
71. Stěžovatel v původní ústavní stížnosti alternativně navrhoval, aby Ústavní soud zrušil položku č. 8 tabulky v části 11 přílohy k vyhlášce č. 31/1995 Sb. Uvedená vyhláška byla novelizována vyhláškou Českého úřadu zeměměřického a katastrálního č. 156/2023 Sb., kterou se mění vyhláška č. 31/1995 Sb., kterou se provádí zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů. Položka stanovící úplatu za DMR 5G data byla z vyhlášky bez náhrady vypuštěna. Vyhláška č. 31/1995 Sb. tedy byla v případě stěžovatele aplikována ve znění účinném pouze do 30. 6. 2023.
72. Stěžovatel dále alternativně navrhoval, aby Ústavní soud zrušil § 11c odst. 3 zákona o právu na informace o životním prostředí, ve slovech "potřebné kvality a". Citované ustanovení zákona o právu na informace bylo novelizováno zákonem č. 224/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů (norma se ve stejném znění "přesunula" do odstavce 2). Ustanovení § 11c odst. 3 zákona o právo na informace o životním prostředí tedy bylo v případě stěžovatele aplikováno ve znění účinném do 28. 7. 2023.
73. Jelikož stěžovatel v ústavní stížnosti nespecifikoval, v jakém znění napadená ustanovení alternativně navrhuje zrušit, je jeho návrh nutné považovat za návrh na vyslovení protiústavnosti [obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 15/17, body 13-16; či nález sp. zn. I. ÚS 945/20 ze dne 16. 12. 2020 (N 233/103 SbNU 372)].
74. Takové alternativní návrhy jsou však podle Ústavního soudu zjevně neopodstatněné. Jak bylo uvedeno výše, správní soudy měly možnost pravidla pro výpočet úplaty za data DMR 5G stanovené ve vyhlášce č. 31/1995 Sb. neaplikovat podle čl. 95 odst. 1 Ústavy. Ustanovení § 11c odst. 3 zákona o právu na informace o životním prostředí lze vyložit ústavně konformně (jak je uvedeno v bodech 68-69).
75. Ústavní soud nepřehlédl, že čl. 6 odst. 6 písm. a) "nové" Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru (která musela být provedena do 17. 7. 2021) stanoví, že opakované použití datových souborů s vysokou hodnotou, jejichž seznam stanoví Komise, je bezplatné. Z prováděcího nařízení Komise vyplývá, že určitá data z geoportálu INSPIRE patří mezi datové soubory s vysokou hodnotou, která je třeba poskytovat bezplatně [Prováděcí nařízení Komise (EU) 2023/138 ze dne 21. 12. 2022, kterým se stanoví seznam konkrétních datových souborů s vysokou hodnotou a opatření pro jejich zveřejnění a opakované použití]. Ostatně ani vyhláška č. 31/1995 Sb. již žádnou úplatu za DMR 5G data nestanoví.
X. Závěr
76. Závěry Ústavního soudu lze shrnout následovně: Částka 2 998 037 Kč, kterou Zeměměřický úřad požadoval po stěžovateli za poskytnutí digitálního modelu reliéfu České republiky, představuje omezení jeho základního práva na informace o životním prostředí. Omezení stěžovatelova práva na informace o životním prostředí vychází ze zákonné úpravy, která obecně sleduje legitimní cíl zajištění fungování veřejné správy, a to prostřednictvím částečného financování nepřímých nákladů státních orgánů na vytvoření a aktualizace digitálního modelu reliéfu České republiky ze strany subjektů využívající prostorová data pro soukromé komerční účely. Omezení práva stěžovatele - datového novináře - na informace o životním prostředí je ovšem protiústavní, neboť požadovaná částka představuje ekonomickou bariéru, jež se ve vztahu k osobě stěžovatele a v souvislosti s veřejným zájmem na ochraně životního prostředí jeví jako objektivně nepřiměřená (stěží překonatelná). Základní právo na informace o životním prostředí podle čl. 35 odst. 2 Listiny lze na základě zákona podmínit úhradou za poskytnutí takových informací v případě, že požadovaná částka je přiměřená. Pro posouzení přiměřenosti je nutné vždy vycházet z konkrétních okolností případu a zohlednit jednak subjektivní hlediska, tj. v jakém postavení se žadatel o informace o životním prostředí nachází a pro jaký účel o tyto informace žádá, dále objektivní hlediska, tj. povahu vyžadovaných informací o životním prostředí a potenciál odrazujícího účinku požadované částky na osoby, které by byly v obdobném postavení jako žadatel.
77. Správní soudy měly pravidla pro výpočet úplaty za data DMR 5G stanovené ve vyhlášce č. 31/1995 Sb. neaplikovat podle čl. 95 odst. 1 Ústavy a ustanovení zákona § 11c odst. 3 zákona o právu na informace o životním prostředí vyložit ústavně konformně. V další fázi případu bude na městském soudu, aby o případu stěžovatele rozhodl znovu, a to v souladu se závaznými závěry tohoto nálezu.
78. Jelikož správní soudy porušily právo stěžovatele na informace o životním prostřední podle čl. 35 odst. 2 Listiny, Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Alternativní návrh stěžovatele na vyslovení protiústavnosti v záhlaví označených předpisů Ústavní soud odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.