11. Městský soud v prvním rozsudku vyslovil závěr, že v řízení, které je zahajováno na návrh a správní orgán (univerzita) je v něm vázán návrhem, stěžovatelka definovala předmět řízení tak, že žádala o uznání "učitelství anglického a německého jazyka". Tento předmět řízení nebyl vyčerpán tím, že jí bylo v minulosti uznáno vzdělání v jiném studijním programu (viz body 25 a 26 prvního rozsudku městského soudu). Dále zavázal správní orgán, aby v následujícím rozhodnutí posoudil studium stěžovatelky podle jeho obsahu, nikoliv podle jeho názvu (bod 28 uvedeného rozsudku). Odvolací správní orgán se proti těmto závěrům neohradil, nepodal proti prvnímu rozsudku městského soudu kasační stížnost, přestože mohl. Jak je uvedeno výše, názorem se neřídil, neboť výrokem nerozhodl o uznání studia ve studijních programech učitelství německého a anglického jazyka, a ani z odůvodnění není zřejmé, jak stěžovatelkou doložené vzdělání v těchto oblastech posoudil. Naopak rozhodl o uznání vzdělání v jiném studijním programu, přestože městský soud v prvním rozsudku uvedl, že takovým postupem nedochází k vyčerpání stěžovatelkou vymezeného předmětu řízení.
12. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu může městský soud v řízení, které následovalo po vydání předchozího prvního rozsudku městského soudu, hodnotit pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu se závazným právním názorem vysloveným v předchozím rozsudku městského soudu. Ohledně vyřešených otázek, které městský soud již posoudil a správní orgán je nenapadl kasační stížností, není prostor pro polemiku (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021 - 50, bod 39, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 12. 2020, č. j. 1 As 312/2020 - 39, bod 32; obdobně např. rozsudek ze dne 1. 9. 2010, č. j. 3 As 9/2010 - 73). Nerespektování závazného právního názoru prvního rozsudku městského soudu správními orgány v následných rozhodnutích mělo mít podle ustálené judikatury za následek zrušení těchto rozhodnutí bez dalšího (rozsudek ze dne 18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/2002 - 25, č. 73/2004 Sb. NSS; rozsudek ze dne 18. 6. 2020, č. j. 2 Afs 282/2018 - 41, bod 31; rozsudek ze dne 25. 2. 2021, č. j. 9 Afs 177/2020 - 48, bod 35). Odvolací správní orgán se následně může kasační stížností bránit, že jeho rozhodnutí závěr správního soudu respektovalo a je s ním v souladu. Pokud by v kasační stížnosti proti druhému rozsudku městského soudu uváděl námitky zpochybňující první rozsudek městského soudu, které neuplatnil po jeho vydání, Nejvyšší správní soud by se jimi mohl věcně zabývat, pouze pokud by se týkaly otázek, které soud vždy zkoumá i bez návrhu, jinak by musel jejich věcný přezkum odmítnout. Tento princip chrání nejen právní jistotu účastníků řízení, ale v neposlední řadě i plynulost a rychlost řízení, neboť zamezuje situacím, kdy by správní orgán nesouhlas s důvody zrušení jeho rozhodnutí nepojmenoval ihned a řešení případných rozporů odsouval do dalších fází rozhodování.
13. Nejvyšší správní soud rozpor mezi oběma rozhodnutími potvrdil. Vyslovil názor, že vzhledem k tomu, že pokud se Nejvyšší správní soud ve věci nevyjádřil, může se přiklonit k jednomu z nich - a vybral si ten druhý. To je však nesprávný závěr, který odporuje výše citované judikatuře. V souladu s ní si Nejvyšší správní soud v této fázi řízení nemohl vybrat druhý názor, přestože jej zastával, neboť správní orgán první rozsudek nenapadl kasační stížností. Nejvyšší správní soud mohl pouze vytknout městskému soudu, že v druhém rozsudku porušil princip kasační vázanosti (resp. to, že porušení nevytkl správnímu orgánu) a věc mu vrátit s pokynem ke zrušení rozhodnutí, které nerespektovalo závazný právní názor prvního rozhodnutí městského soudu. Nejvyšší správní soud pod bodem 36 označil takový postup za neefektivní. To je však závažné nepochopení podstaty kasační závaznosti. Nejvyšší správní soud nemůže spekulovat o tom, zda by v dalším řízení byla podána kasační stížnost a s jakou argumentací. Naopak, jak je též uvedeno výše, princip kasační vázanosti chrání efektivitu a rychlost řízení - správní orgán má buď z jeho pohledu sporné otázky označit bezprostředně po zrušení jeho rozhodnutí a umožnit jejich vyjasnění předtím, než ve věci znovu rozhodne. A pokud tak neučiní, rozhodnout v souladu s pokyny správního soudu. Každý jiný postup je contra legem a nemůže být ze strany soudů chráněn. Ochrana efektivity řízení není relevantním důvodem pro ústupek z principu kasační vázanosti, neboť naopak tento princip rychlost a efektivnost řízení zajišťuje.
14. Porušení principu kasační vázanosti zásadně narušuje právo na spravedlivý proces, narušuje právní jistotu, předvídatelnost řízení a v důsledku i rychlost a efektivitu řízení. Z tohoto důvodu nemohu souhlasit s argumentací uvedenou pod bodem 30 rozhodnutí Ústavního soudu.
III. Shrnutí
15. V případě vydání zamítavého rozhodnutí o ústavní stížnosti bylo úkolem Ústavního soudu odpovědět na stěžovatelčiny argumenty. Ve většinovém rozhodnutí nenacházím odpovědi na stěžovatelkou vznesené otázky, tj. jak Ústavní soud posoudil rozdíl mezi pojmy "oblast vzdělávání" a "studijní program", a z jakých důvodů nepovažuje za relevantní ustanovení § 44, § 55 odst. 1 a § 57 odst. 4 ZVŠ, případně jak jinak je vykládá. Argumentace pod bodem 25 odůvodnění rozhodnutí je z hlediska obsahu námitek stěžovatelky mimoběžná. Nesouhlasím s tím, že se jedná o otázky pouze "jednoduchého" práva, neboť pokud správní orgán odmítá rozhodovat o předmětu řízení a správní soudy proti jeho svévoli nezasáhnou, takový postup porušuje právo na soudní ochranu.
16. Většinové rozhodnutí Ústavního soudu podle mého názoru nesprávně hodnotí i důsledek rozporu mezi rozhodnutími městského soudu, pokud ho chápe jako perfekcionistický přezkum Ústavního soudu z pozice podústavního práva (bod 23 rozhodnutí Ústavního soudu). V tomto případě nejde o sjednocování judikatury, ale právě o to, že Nejvyšší správní soud nebyl v daném řízení oprávněn věcně porovnávat dva proti sobě stojící názory městského soudu, ale byl povinen chránit princip kasační vázanosti a právní jistoty.
17. Většinové rozhodnutí Ústavního soudu se pod bodem 24 snaží vyložit oba rozsudky městského soudu souladně, toto porovnání je však popřením skutečného obsahu prvního rozsudku městského soudu. Městský soud se v tomto rozsudku vyjadřoval k závěrům správního orgánu, který zastavil řízení z důvodu překážky věci rozhodnuté, neboť v minulosti bylo stěžovatelce uznáno vzdělání pro jiný studijní program (tehdy obor). Městský soud logicky nemohl posoudit žádost o uznání vzdělání z věcného hlediska, ale jednoznačně se vyjádřil k tomu, o čem má správní orgán rozhodnout a jakým způsobem má své posouzení provést. Následná rozhodnutí správních orgánů a správních soudů byla s tímto závěrem ve zřejmém rozporu, což ostatně správní soudy připouštěly.
18. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit motivaci stěžovatelky k zahájení řízení o uznání zahraničního vzdělání podle zákona o vysokých školách, jak to činí bodem 27 odůvodnění. Stěžovatelka od počátku řízení uváděla, že rozumí rozdílu mezi uznáním vzdělání podle ZVŠ a mezi potvrzením profesní kvalifikace, a domáhá se rozhodnutí o uznání vzdělání podle ZVŠ. Pokud účastník správního řízení zjevně nezneužívá právo a instituty řízení, nelze mu rozhodnutí o jím vymezeném předmětu řízení odmítat. Pokud volí nesprávnou cestu, jeho návrh je nutno zamítnout, nikoliv rozhodnout o něčem jiném.
19. Na základě uvedených důvodů jsem přesvědčena, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a druhý rozsudek městského soudu měly být zrušeny.
V Brně dne 5. listopadu 2024
Daniela Zemanová