44. Obdobně k této otázce přistupuje též Evropský soud pro lidská práva. Ústředním pojmem a kritériem použití čl. 1 Protokolu je pojem majetek, který je v kontextu interpretační praxe ESLP širší než pojem vlastnictví tak, jak je vymezeno v § 1011 o. z., tedy, že vše, co někomu patří, všechny jeho věci hmotné i nehmotné jsou jeho vlastnictvím. V judikatuře ESLP se rozdíly mezi obsahem pojmu vlastnictví a pojmu majetek stírají. Takto ESLP konstatoval, že pojem majetku uvedený v první části čl. 1 Protokolu má autonomní povahu, která se neomezuje na vlastnictví hmotných statků a je nezávislá na formálním vymezení ve vnitrostátním právu. Některá jiná práva a zájmy představující aktiva mohou také patřit mezi majetková práva, a představovat tedy majetek ve smyslu tohoto ustanovení. Při projednávání každého případu je třeba zkoumat, zda se stěžovatel za daných okolností, posuzovaných v jejich souhrnu, stal nositelem opodstatněného zájmu chráněného čl. 1 Protokolu (viz rozsudek velkého senátu ze dne 25. 3. 1999 ve věci Iatridis proti Řecku, stížnost č. 31107/96, § 54, nebo též rozsudek velkého senátu ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96, § 100).
45. Zájmy představující aktiva mohou patřit mezi majetková práva, a představovat tedy majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu. Pod takovou definici lze podřadit i pohledávku. ESLP se k podřazení pohledávky pod pojem majetek podle čl. 1 Protokolu vyjádřil tak, že budoucí právo může být považováno za majetek, pouze pokud již bylo nabyto nebo je-li předmětem pohledávky, která je určitá. V případě, že majetkový zájem má povahu pohledávky, lze předpokládat, že dotyčná osoba má legitimní zájem, jestliže má tento zájem dostatečný základ ve vnitrostátním právu, například je-li potvrzen ustálenou judikaturou soudů (viz rozsudek ze dne 14. 2. 2008 ve věci Glaser proti České republice, stížnost č. 55179/00, body 51 a 52 odůvodnění). Pohledávku, která musí oplývat určitými kvalitami, pak ESLP zmiňuje jakožto naplňující kritéria pojmu majetek i v další své judikatuře, podle níž může majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu představovat buď již existující majetek (viz např. rozsudek pléna ze dne 23. 11. 1983 ve věci Van der Mussele proti Belgii, stížnost č. 8919/80, bod 48 odůvodnění), anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň legitimní očekávání, že dojde k jejich realizaci (viz např. rozsudek ze dne 20. 11. 1995 ve věci Pressos Compania Naviera S. A. a ostatní proti Belgii, stížnost č. 17849/91, anebo rozsudek ze dne 18. 4. 2002 ve věci Ouzounis a ostatní proti Řecku, stížnost č. 49144/99, bod 24 odůvodnění). Naproti tomu nelze považovat za majetek ve smyslu čl. 1 Protokolu pouhou naději, že se obnoví již dávno zaniklé vlastnické právo anebo podmíněná pohledávka, která zanikla v důsledku nesplnění dané podmínky (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 10. 7. 2002 ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, stížnost č. 39794/98, bod 69 odůvodnění).
46. Má-li v důsledku rozhodnutí příslušného orgánu dojít k zániku zajištění pohledávky zástavním právem, je v souladu s výše shrnutými ústavněprávními požadavky pro přípustnost omezení práva na ochranu majetku třeba, aby byl zánik zástavního práva v konkrétním případě v souladu se zákonem, aby jeho zánik odůvodňovala kolize s jiným základním právem či svobodou, ochrana některého veřejného statku nebo závažný veřejný zájem na určité zákonné úpravě. Pokud zánik zástavního práva znamená nikoliv nepodstatné omezení majetku tvořeného zajištěnou pohledávkou, jinak řečeno, je-li zástavní právo pro bonitu pohledávky zanedbatelné, vyžadovala by se náhrada.
XII. Cíle posuzované právní úpravy
47. Při posouzení institutu zániku zástavního práva při přechodu zástavy do vlastnictví státu lze uvažovat o třech cílech takové právní úpravy. Prvním z nich je naplnění účelu sankce propadnutí majetku nebo propadnutí věci.
48. Druhým cílem je usnadnění majetkové pozice státu. V případě zachování zástavního práva při přechodu zástavy do vlastnictví státu by se stát jako každý jiný zástavní dlužník musel domáhat po zpeněžení zástavy regresu vůči dlužníkovi v souladu s § 1368 odst. 2 a § 1937 odst. 2 o. z. Při zániku zástavního práva nedochází ke zpeněžení zástavy, a stát je tak zbaven rizika neúspěšnosti vymáhání regresu.
49. Třetím cílem může být získání prostředků určených pro poškozené trestným činem (podle zákona o použití peněžních prostředků z majetkových trestních sankcí), jak uvádí vláda ve svém vyjádření.
XIII. Test proporcionality
50. Předem je třeba říci, že podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/16, bodu 93, "omezení základního práva musí především odpovídat nárokům plynoucím z principu právního státu a naplňovat požadavky vycházející z testu proporcionality - v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality (v širším smyslu). Předmětná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí, a ti případně mohli upravit své chování, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou".
51. Tento výše uvedený požadavek napadená část zákona nesplňuje. Zástavní věřitel jako osoba dotčená zásahem do svých práv by mohl upravit své chování jen tak, že by neposkytoval hypoteční úvěry osobám, kterým může být v budoucnu uložen trest propadnutí majetku. Vyhovění takovému požadavku by od zástavního věřitele, jednajícího bona fide, vyžadovalo jasnovidné schopnosti. Navzdory tomuto zjištění, které samo o sobě zpochybňuje soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem, Ústavní soud přistoupil k testu proporcionality. Jelikož nelze definovat žádné základní právo, které by bylo chráněno napadenou právní normou, bude test proporcionality zaměřen na vztah mezi veřejným zájmem a majetkovým právem zástavního věřitele.
52. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle testu proporcionality se sestává z tří kroků. Prvním z nich je posouzení způsobilosti a vhodnosti naplnění účelu a je zjišťováno, zda je konkrétní opatření způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva, závažného veřejného zájmu nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost a je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na opatřeních (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16, bod 93 a násl.).
53. V případě vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva je také třeba mít na paměti, že je podle čl. 11 odst. 4 Listiny přípustné jen ve veřejném zájmu a za náhradu.
54. Prvním možným cílem napadené úpravy je naplnění účelu sankce propadnutí majetku nebo propadnutí věci. Pokud se týká vhodnosti, tento cíl je naplňován legitimně tam, kde nabývacím titulem je trest uložený v trestním řízení, správním řízení nebo rozhodnutí o propadnutí věci podle § 84 odst. 1 daňového řádu, ale jen v případech, kdy zástavní právo k majetku, u kterého připadá v úvahu přechod do majetku státu jako součást sankce, bylo zřízeno in fraudem legis nebo contra legem.
55. Při posouzení, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější, lze dospět k záporné odpovědi. Zde stát může využít možnosti podat žalobu podle § 80 občanského soudního řádu na určení, že věc přešlá do vlastnictví státu není zatížena zástavním právem. Důvody případné neplatnosti právního jednání, kterým bylo zřízeno zástavní právo, jsou dány § 580 odst. 1 o. z. (neplatné je právní jednání, které se příčí dobrým mravům, jakožto i jednání, které odporuje zákonu, pokud to smysl a účel zákona vyžaduje). Takové právní jednání za podmínek věty první § 588 o. z. (zjevnost rozporu s dobrými mravy, zjevné narušení veřejného pořádku) bude neplatné absolutně. Právní úprava tedy neobstojí v druhém kroku testu proporcionality.
56. Lze souhlasit též s navrhovatelem, že zánik zástavního práva k majetku, který stát nabyl v důsledku uložení trestu propadnutí majetku zástavnímu dlužníkovi, nemá ani preventivní účinek (pozitivní působení na pachatele trestného činu i na ostatní občany), ani represivní účinek uloženého trestu propadnutí majetku (tj. sankcionovat odsouzeného skrze intenzivní zásah do jeho majetkové sféry). Zásah do majetkové sféry nedopadá na zástavního dlužníka, ale na zástavního věřitele.
57. Druhým cílem je usnadnění majetkové pozice státu, protože bude-li zástavní právo zachováno při přechodu zástavy do vlastnictví státu, stát se bude muset domáhat po zpeněžení zástavy regresu vůči dlužníkovi.
58. Tento cíl obstojí sice v prvním a druhém kroku testu proporcionality, ale cena za jeho dosažení (zbavení zástavního věřitele jeho práva bez náhrady) je mu zjevně nepřiměřená. Vlastnickému právu státu je v rozporu s článkem 11 odst. 1 větou druhou Listiny poskytována větší ochrana než právu zástavního věřitele.
59. Třetím cílem je získání dostatečných finančních prostředků pro osoby poškozené trestnými činy. Tento cíl sice obstojí v prvním kroku testu, ale již nikoliv v druhém. Prostředky pro poškozené trestným činem lze získat ukládáním peněžitých trestů, které míří na pachatele. Zde jsou tyto prostředky získávány na úkor zástavního věřitele.
60. Jak je již výše uvedeno, proti možným cílům napadené zákonné úpravy stojí majetkové právo zástavního věřitele, zaručené článkem 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Protokolu. Ústavní soud neshledává dostatečnou legitimitu k zásahu do majetkového práva zástavního věřitele; napadený právní institut více než ochranu veřejného zájmu sleduje praktické ohledy k potřebám státu při nakládání s jeho majetkem a fiskální účel. Nelze přehlédnout, že z práv třetích osob zanikají toliko zástavní práva, nikoliv jiná práva omezující nakládání s tímto státním majetkem (kupř. věcná břemena nebo dlouhodobé nájemní vztahy), tedy ohledy k praktickým potřebám státu jsou respektovány jen neúplně. Podle předcházející právní úpravy dané vyhláškou federálního ministerstva financí č. 61/1986 Sb., o prozatímní správě národního majetku, sice závazky bývalého vlastníka věci nepřecházely na stát (§ 8 odst. 1 uvedené vyhlášky), ale nepromlčené pohledávky peněžních ústavů (tehdy spořitelen) včetně příslušenství, které souvisely s nemovitým majetkem nabytým státem, vypořádávala příslušná Správa pro věci majetkové a devizové (§ 11 odst. 1 uvedené vyhlášky). Minulá právní úprava byla tedy paradoxně k právům zástavních věřitelů (pokud se ovšem jednalo o státní spořitelny) ohleduplnější, než je úprava současná.
61. Ústavní soud proto konstatuje, že napadené ustanovení zakotvující zánik zástavních práv k majetku v okamžiku přechodu zastaveného majetku na stát je rozporné s ústavně zakotveným právem na ochranu majetku a právem na soudní ochranu, tedy neústavní, jelikož k zániku zástavního práva dochází automaticky, ve všech případech, bez náhrady a bez možnosti vlastníka zajištěné pohledávky (zajištěného věřitele) bránit své právo a domáhat se ho tak, jak je zajištěno článkem 36 odst. 1 Listiny. Možnosti poskytnuté nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 84/20 jsou jen omezené; podmínky a podrobnosti domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu je třeba upravit v souladu s čl. 36 odst. 4 Listiny zákonem.
XIV. Intertemporální účinky nálezu
62. Právní stav zástav nastalý po nálezu Ústavního soudu je obdobný tomu, jaký předpokládá ustanovení § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Tak, jako nelze vykonávat práva a povinnosti přiznané na základě zrušeného právního předpisu, nelze v tomto případě odepřít subjektům jejich práva zaniklá jen v důsledku právního předpisu zrušeného pro rozpor s ústavním pořádkem. Nebylo by totiž v souladu s ústavním pořádkem, aby stát požíval výhod získaných v důsledku zákona, který s ním byl v rozporu. Pokud nadále budou uplatňovat zástavní věřitelé svá zástavní práva k věcem, které na stát přešly podle § 41 zákona o majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a jsou dosud v jeho vlastnictví, nebude se k tvrzenému zániku zástavního práva podle tohoto zrušeného ustanovení přihlížet.
63. Ústavní soud ve svém nálezu "Lhůty k popření otcovství" ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.; body 53 a 54) konstatoval, že "... posouzení souladu zákona nebo jiného právního předpisu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se nepromítá pouze do roviny platnosti právního předpisu, nýbrž i do roviny jeho aplikovatelnosti. Případný důsledek spočívající v neaplikovatelnosti zákona nelze omezit pouze na řízení o návrhu obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, nýbrž se vztahuje i na ostatní případy, v nichž soud konstatuje nesoulad zákona s ústavním pořádkem a příslušný derogační důvod dopadá z hlediska základních práv a svobod na právní postavení jednotlivce".
64. V posuzované věci je kromě toho významné, že se jedná o právní vztah mezi státem jako vlastníkem zastavené věci a zástavním věřitelem, tedy nikoliv o vztah horizontální, nýbrž vertikální. Význam rozlišení mezi vertikálními a horizontálními právními vztahy akcentoval Ústavní soud již ve svém nálezu "Státní podpora stavebního spoření" ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.; bod 146), když jako příklad přípustnosti pravé retroaktivity uvedl "... neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takového právního předpisu s ústavním pořádkem, a aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu ... by vedla k porušení základního práva jednotlivce".
XV. Závěr
65. Ústavní soud shrnuje, že napadená právní úprava stanovící zánik zástavních práv k majetku, který stát nabyl způsoby uvedenými v § 13 zákona o majetku České republiky, ve znění zákona č. 51/2016 Sb., okamžikem přechodu tohoto majetku na stát je rozporná s právem na ochranu majetku a na přístup k soudu.
66. Zánikem zástavního práva při nabytí věci tvořící předmět zástavy státem je dotčeno základní právo zástavního věřitele vlastnit majetek a jeho právo na náhradu za omezení vlastnického práva, jak je zaručeno čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny, čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
67. Jelikož Ústavní soud shledal, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, návrhu na jeho zrušení dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., vyhověl a napadené ustanovení zrušil. Ke zrušení dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
68. V souladu s § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud konstatuje, že vyhláška Ministerstva financí č. 62/2001 Sb., o hospodaření organizačních složek státu a státních organizací s majetkem státu, ve znění pozdějších předpisů, není tímto nálezem dotčena.
Odlišná stanoviska
Odlišné stanovisko soudců Vojtěcha Šimíčka a Jana Wintra k části odůvodnění nálezu
1. Uplatňujeme vůči části odůvodnění nálezu podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Naše výhrada se týká výhradně závěru ohledně intertemporálních účinků nálezu.
2. V bodu 62 nálezu je uvedeno, že "[p]rávní stav zástav nastalý po nálezu Ústavního soudu je obdobný tomu, jaký předpokládá ustanovení § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Tak, jako nelze vykonávat práva a povinnosti přiznané na základě zrušeného právního předpisu, nelze v tomto případě odepřít subjektům jejich práva zaniklá jen v důsledku právního předpisu zrušeného pro rozpor s ústavním pořádkem. Nebylo by totiž v souladu s ústavním pořádkem, aby stát požíval výhod získaných v důsledku zákona, který s ním byl v rozporu. Pokud nadále budou uplatňovat zástavní věřitelé svá zástavní práva k věcem, které na stát přešly podle § 41 zákona o majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a jsou dosud v jeho vlastnictví, nebude se k tvrzenému zániku zástavního práva podle tohoto zrušeného ustanovení přihlížet".
3. Koncepce řízení o kontrole norem, prováděná Ústavním soudem, je založena na účincích ex nunc derogačního nálezu; nikoliv účincích ex tunc. Proto také podle § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu platí, že pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen, zůstávají nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí však nelze vykonávat (typicky například nelze provádět exekuci na základě rozhodnutí vydaného podle protiústavního zákona). Toto zákonné ustanovení chápeme tak, že se derogace právního předpisu neprojevuje zpětně, nýbrž výhradně do budoucna, což znamená, že se nemění právní vztahy vzniklé podle tohoto protiústavního právního předpisu, nicméně nejsou-li tato rozhodnutí ještě vykonána, nemá být jejich výkon proveden.
4. V této věci se však obáváme, že plénum se od této zásady podstatně odchýlilo a dospělo k faktickým účinkům ex tunc derogačního nálezu a v právní praxi může nastat značná právní nejistota. Z citovaného odstavce odůvodnění nálezu se totiž podává, že již zaniklé zástavní právo v důsledku tohoto nálezu "obživne" ("nebude se k tvrzenému zániku zástavního práva ... přihlížet"), aniž by však tomuto "obživnutí" předcházelo nějaké řízení, vedoucí např. ke změně zápisu v katastru nemovitostí.
5. Proto jsme považovali za daleko vhodnější, aby bod 62 byl následujícího znění: "Právní stav zástav nastalý po nálezu Ústavního soudu je obdobný tomu, jaký předpokládá ustanovení § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. To konkrétně znamená, že se důsledky tohoto nálezu neprojeví v tom, že by se ,obnovila´ zástavní práva již zaniklá. Protože se však jedná o tzv. konkrétní (resp. incidenční) kontrolu norem, derogace napadeného zákonného ustanovení se musí projevit v již zahájených a dosud neskončených řízeních."
6. Máme za to, že tato formulace by shora naznačeným výkladovým problémům předešla.