35. Druhým krokem testu rozumnosti je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva či realizace jeho podstatného obsahu. Výše příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení se vypočítává podle § 23 a 35 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Příspěvek na živobytí zajišťuje, aby příjemce měl měsíčně alespoň zákonem stanovenou částku živobytí. Doplatek na bydlení slouží k tomu, aby příjemce měl po odečtení odůvodněných nákladů na bydlení alespoň zákonem stanovenou částku živobytí. Ta je standardně buď ve výši existenčního minima, nebo životního minima [s možnými modifikacemi - srov. např. § 24 odst. 1 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi a rovněž § 25 až 29 téhož zákona]. Částka existenčního minima osoby je stanovena v § 5 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, a na základě § 9 téhož zákona nařízením vlády č. 436/2022 Sb., o zvýšení částek životního minima a existenčního minima, a činí 3 130 Kč měsíčně. Částka životního minima jednotlivce činí 4 860 Kč měsíčně (§ 2 stejného zákona). Přezkoumávané dávky pomoci v hmotné nouzi tedy zajišťují, že příjemce dávky bude mít i po uhrazení odůvodněných nákladů na bydlení nejméně částku 3 130 Kč měsíčně, jež má zajistit alespoň elementárně důstojný život, tedy má zajistit jak fyzickou existenci člověka (výživu, ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví), tak i možnost pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru účasti na společenském, kulturním a politickém životě (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13). Tomuto účelu odpovídá i deklarace uvedená v § 1 odst. 1 zákona o životním a existenčním minimu "tento zákon stanoví životní minimum jako minimální hranici peněžních příjmů (dále jen "příjem") fyzických osob (dále jen "osoba") k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb a existenční minimum jako minimální hranici příjmů osob, která se považuje za nezbytnou k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb na úrovni umožňující přežití." Podle Ústavního soudu je tento účel ve světle posuzované právní úpravy naplněn na samé hranici udržitelnosti. I kdyby doplatek na bydlení pokryl veškeré náklady na ubytování, je pouze hraničně představitelné, že si člověk vystačí s částkou existenčního minima ve výši 3 130 Kč k zajištění svých potřeb v takové míře, aby nebyl vyčleněn ze společnosti či ztratil svoji autonomii. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 Ústavní soud přezkoumával tzv. karenční dobu (zrušení poskytování nemocenských dávek za prvé tři dny pracovní neschopnosti) a dospěl k závěru, že "třídenní výpadek příjmů sice nepochybně představuje jistý zásah do příjmů dotčených osob, avšak nejde (i s ohledem na další garance obsažené v právu sociálního zabezpečení) o takový zásah, který by onemocnělým osobám okamžitě znemožnil dosažení hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života". V nyní posuzované věci je výpadek příjmů potenciálně podstatně delší (i několikaměsíční) a zároveň není zaručena ani jiná garance příjmů, jako tomu bylo v případě tzv. karenční doby. Zásah do přezkoumávaných dávek spočívající v jejich faktickém snížení či dokonce dočasném odebrání (u osob, jejichž částka živobytí je existenční minimum pod hranicí 3 130 Kč měsíčně), je nutné považovat za zásah do podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi. Je tak dále nutno podrobit přezkoumávanou právní úpravu testu přiměřenosti.
36. Prvním krokem testu proporcionality je test vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zda přezkoumávaná právní úprava umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Smyslem a cílem přezkoumávané právní úpravy se Ústavní soud zabýval v bodě 24. tohoto nálezu. Je jím preventivní funkce, aby se příjemci dávek nedopouštěli nezákonného jednání, a motivační, aby se integrovali zpět do společnosti. Tyto cíle jsou podle Ústavního soudu legitimní. Na první pohled se zdá logické, že příjemci dávek pomoci v hmotné nouzi nebudou chtít páchat přestupky, bude-li to znamenat faktické odebrání (byť i dočasné) přiznaných dávek pomoci v hmotné nouzi. Výsledek předchozího posuzování proto umožňuje dospět k závěru, že přezkoumávaná právní úprava vede alespoň v teoretické rovině ke splnění cílů, pro které byla přijata.
37. Druhým krokem testu proporcionality je test potřebnosti (nezbytnosti), tj. porovnávání právního prostředku omezujícího základní právo s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv, jinými slovy, zda zákonodárce použil nejšetrnější z více nabízených možností úpravy. Veřejný ochránce práv upozornil, že § 51 odst. 6 zákona o pomoci v hmotné nouzi již obsahuje mechanizmus pro srážku dávek, které byly přiznány neprávem, a to z dávek běžně vyplácených či později přiznaných. Toto ustanovení však stanoví, že po provedení srážek musí povinné osobě zůstat nejméně částka ve výši existenčního minima (u nezaopatřených dětí ve výši životního minima). Ústavní soud, podobně jako Veřejný ochránce práv, shledává, že toto ustanovení představuje způsob, jak srážet dávky pomoci v hmotné nouzi při naplnění podmínek k takovému postupu, avšak zaručuje zachování alespoň minimálního příjmu příjemcům dávek. Jde tak zjevně o šetrnější přístup k ústavně zaručenému právu na pomoc v hmotné nouzi, a již z tohoto důvodu přezkoumávaná právní úprava nevyhověla tomuto kroku testu proporcionality, což je důvodem její derogace, a proto nebylo třeba aplikovat třetí krok tohoto testu.
38. Ustanovení § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi tudíž neuspělo ve druhém kroku testu proporcionality, je neústavní, neboť porušuje právo na pomoc v hmotné nouzi zaručené v čl. 30 odst. 2 Listiny.
VIII.
Závěr
39. Ústavní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že napadený § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi je v demokratickém právním státě nepřípustný, neboť porušuje princip individuální odpovědnosti za zavinění, neuspěl v testu proporcionality a zasahuje do práva na pomoc v hmotné nouzi zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny, a proto ho zrušil. Napadená ustanovení § 50 odst. 2 až 6 zákona o pomoci v hmotné nouzi slouží výlučně jako procesní prováděcí úprava k § 51a téhož zákona; bez § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi postrádají tato ustanovení smyslu, tudíž je Ústavní soud také zrušil. Právní následky derogace těchto ustanovení reguluje § 71 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu, což znamená, že na úhradu pravomocně uložených pokut nelze provádět srážky z příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení, a to ani ve fázi, kdy o srážkách orgán pomoci v hmotné nouzi již rozhodl.
40. Navrhovatelka podaným návrhem nenavrhla ke zrušení § 75 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi ve slovech "nebo srážky podle §51a". Podle své ustálené judikatury je Ústavní soud při rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže [viz např. usnesení ze dne 21. 7. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/94 (U 14/2 SbNU 227), nebo nález ze dne 13. 12. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 8/95 (N 83/4 SbNU 279; 29/1996 Sb.)]. V nálezu ze dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.), aniž by tím vybočil z uvedené maximy, Ústavní soud konstatoval, že v situaci, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence, je tímto dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by šlo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu cessante ratione legis, cessat lex ipsa, derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu [obdobně viz i nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb)]. Uvedená část § 75 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi je navázána na § 51a téhož zákona a s jeho zrušením se sama o sobě stává obsoletním (jak uvedl i Veřejný ochránce práv). Z toho důvodu Ústavní soud zrušil i § 75 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi ve slovech "nebo srážky podle § 51a".
41. Ustanovení § 12 písm. b) zákona o některých přestupcích stanoví, že v evidenci přestupků se má evidovat přestupek podle § 4 odst. 2 zákona o některých přestupcích spočívající v porušení povinnosti stanovené obecně závaznou vyhláškou obce pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku. Tento přestupek je jedním z přestupků, za jehož uložené pokuty by bylo možné podle § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi strhávat dávky pomoci v hmotné nouzi [§ 51a odst. 2 písm. f) téhož zákona]. Jeho využitelnost je tak spjata s neústavním § 51a stejného zákona. Z důvodové zprávy ani ze samotného zákona o přestupcích přímo neplyne, kromě toliko evidenčního účelu, další využitelnost provedení dané evidence. Evidence přestupků byla zavedena zákonem č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu "v této fázi je preferováno vytvoření centrální evidence "v minimalistické variantě", kdy budou evidovány pouze vybrané přestupky (varianta II). Lze však předpokládat, že pokud se evidence přestupků v navrhované podobě osvědčí, bude možné přistoupit k jejímu postupnému rozšiřování o další přestupky (například na úseku školství a výchovy mládeže), kdy se spácháním těchto přestupků zvláštní právní předpisy spojují právní důsledky (k tomu viz výše). [...] Cílem zavedení zpřísněného postihu přestupkové recidivy je zefektivnění postihu závažného protiprávního jednání, které vzhledem k opakovanosti dosahuje vyššího stupně škodlivosti, a proto je nezbytné odpovídajícím způsobem zpřísnit jeho postih." Podle důvodové zprávy k zákonu o některých přestupcích (ke znění účinném od 1. 7. 2017) "rozsah evidovaných přestupků v návrhu tohoto zákona odpovídá přestupkům, za jejichž opakované spáchání bude moci být uložen vyšší správní trest (pokuta)." Zákon o některých přestupcích nepředpokládá za opakované spáchání přestupku podle § 4 odst. 2 vyšší sankci jako je tomu např. u přestupku proti majetku podle § 8 odst. 5 stejného zákona. Z citované části důvodové zprávy sice neplyne, že by zákonodárce počítal s rozšířením evidovaných přestupků právě o přestupek podle § 4 odst. 2 zákona o některých přestupcích, avšak jeho přístup nelze považovat za neústavní, je-li např. vyvolán potřebností a účelností v jiných situacích.
42. Neústavnost Ústavní soud neshledal u navrhovatelkou napadeného § 48 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi ve slovech " , není-li dále stanoveno jinak". Toto ustanovení je hodnotově neutrální a "pouhá" genetická souvislost s derogovanými ustanoveními není důvodem pro jeho zrušení. Výluka z pravidla, že dávky pomoci nepodléhají výkonu rozhodnutí, se totiž netýká jen srážek z příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení (podle zrušeného § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi), ale zahrnuje i již dříve upravený výkon rozhodnutí, např. rozhodnutí o povinnosti vrátit dávku nebo její část (§ 51 odst. 6 a 7 zákona o pomoci v hmotné nouzi, ve spojení s § 54 odst. 3 a § 78 téhož zákona).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 31. července 2024
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu